武汉大学政治与公共管理学院 湖北武汉 430072
摘要：监察制度作为中国古代政治体制的重要组成部分，在政制发展中也发生了较大的演变，经历了萌芽、产生、成熟、失效等几个阶段。明清时期，随着皇权的高度强化以及专制集权政体的最终成熟与完备，在监察组织与规章趋于完备严密的同时，监察制度运行却逐渐偏离其应有之义，直至走向异化、变质与失效。本文旨在研究明清监察制度异化的特点及原因，并在此基础上提出对我国当前监察制度设计与改革的思考，以供借鉴。
关键词：明清；监察制度；异化；制度改革
一 明清监察制度异化与变质分析
（一）明清监察制度异化的表现与特点
1监察逐渐完全成为控制百官的手段
中国古代监察制度主要由两大系统构成，一是御史监察系统，二是谏官言谏系统。御史职在纠察官邪，肃正朝纲，运用弹劾手段进行监察；谏官则是谏诤封驳，审核诏令章奏。御史对下纠察百官言行违失，谏官对上纠正皇帝决策失误，二者构成了封建社会完整的监察体制。明清时期由于君主专制的高度强化，言谏制度逐步走向衰弱并直至彻底消亡。明代罢谏院，将言谏官纳入六科给事中系统，削弱其职能行使的专职性、独立性。明清六科给事中与都察院御史职能日益接近，最终台谏合一，这是中国古代言谏制度也是整个监察制度的一大嬗变。在此情形下，明清谏官们名义上可以通过规谏君主的过失，封驳章奏，注销文卷，奏劾官邪等方面来履行自己的职能。但在实际生活中，明清谏官六科给事中谏君作用已经大为削弱，清雍正年间台谏合一后，谏官已经很难“司君之过”，实质等同于一普通御史，封驳之职丧失殆尽，言谏制度形同虚设。
自明罢废谏院始，至清台谏合一止，明清两代监察制度的重心不断向臣僚转移，监察机构从相对独立的机构逐渐完全对皇帝负责，监察对象只有百官朝臣。皇帝通过监察机构掌握百官的言行动态，至此，监察制度完全丧失了对于皇权的谏议监督功能，完全成为服务于皇权的控制官员的工具。
2监察组织与方式逐渐非常规化
随着明清皇权的高度强化，对官员及民众的控制都达到了一个前所未有的高度。与之相适应，监察组织与方式也突破以往的常规程序与设置，特务监察逐步兴起。明洪武十五年，锦衣卫设立，大规模的特务政治由此兴起。此后不久，东厂、西厂、内行厂等特务机关相继设立，厂卫制度逐渐完备，并成为监察百官的重要工具。东厂等特务机关不载于《明会典》，即不属于国家正式机构，却拥有极大的特权，可不经任何国家法定程序监控、逮捕、审判、处置臣民，只需对皇帝本人负责。清承明制，密折奏事、粘杆处等特务制度与组织基本沿袭了明代对于官僚群体的监控。《明史》记载，明代官员的日常交际、生活动态乃至一言一行无不置于特务机关的掌握之下，监察逐渐成为“监控”与“监听”。可以说，特务监察的盛行体现了明清监察的非常规化与非程序化，即国家监察权力的运行很大程度上不依靠国家规章制度与法定程序，拥有源于皇权的、超越国家政制运行的特权。
3监察逐渐成为政治斗争的工具
有明以前，监察机构纠察官纪、弹劾官员基本有据可循，监察组织一般不依附于某种政治势力，距离朝廷内部斗争有一定距离。然而，自宋代“闻风弹人”等原则的确立开始，监察权力的运行开始涉足于党争。至明代，党争愈益激烈，几乎涵盖了政治生活的方方面面。明代的政治惯例中，科举应试者进士及第后需拜见主考考官，成为其“门生”，朝廷官员也多以入仕年份、师生、地域为依据划分为若干派系。而这种朝廷派系的划分，也涉及到了本应相对独立的都察院、科道等监察机构。特别是明中叶以来，内阁成为事实上的国家最高行政机关，御史、给事中大多依附于阁臣，成为其在政治斗争中的“打手”。纵观明朝政治斗争，其重要手段就是组织门下监察官员对政敌进行攻击与弹劾，并由此形成双方的朝堂骂战，演为朋党之祸。
清代立国之初，鉴于“明之亡，实亡于党争”的教训，对党争采取了比较严厉的打压与防范措施，但仍出现了顺治年间“南北党争”等政治斗争事件。清康熙年间以后，“九龙夺嫡”标志着朝廷内部斗争逐渐集中于皇位之争。监察官员依附于以皇子为核心的不同政治派系，监察权力的斗争工具化相较于明朝有过之无不及。纵观明清两代，对官员的弹劾与监察不再以是非为出发点，而是以立场为依据，监察制度的独立性与中立性基本不复存在，成为党同伐异、政治斗争的工具。
4 监察权与行政权的界限归于模糊
在中国古代的监察制度发展过程中，监察与行政的界限多归于模糊，其主要体现就是监察官员逐渐成为行政首长，代行一方行政权力。这一趋势至明代尤为明显。明初规定地方三司并立，即省一级政权由承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司共享，分掌民政、刑律与军政。然而，随着督抚制度的形成与发展，负责监察的总督与巡抚逐渐成为事实上的地方最高首长。
明清时期监察权呈不断扩大化趋势，除原有的监察官员履职之外，还涉及提督学校、组织科举、纠察军队、审理案件等等。可以说，监察机构对行政的监督很多时候是以直接插手行政的方式来实现的。监察权力与司法、行政等权力的边界日益模糊，监察机构的独立性与专职性被极大削弱。
5监察领域与内容逐渐偏离合理方向
明代以前，对官员的监察与考核集中于其履职情况、个人政绩等等。而随着特务监察的兴起以及监察的斗争工具化，监察的重心逐渐发生了偏移。在皇权高度强化的大背景下，监察或者说是对官员的监控渗透到了其生活的方方面面。官员的私德、礼仪等逐渐超过政治能力与才干成为监察的重点。至清代，文字狱与思想文化专制更为大行其道，官员的一言一行都置于皇权的监控之下，甚至捕风捉影、无中生有也逐渐成为官职罢黜乃至身死族灭的依据。
明清以降，很难再看到唐宋时期魏征、寇准等犯言直谏的朝臣，只能说在这样的监察体制下，官员大多不求政绩有功，只求无过与自保，导致了整个官僚体系的低效化与平庸化。
（二）明清监察制度异化的原因分析
1皇权空前强化，君主专制政体空前强化
皇权至上的君主专制政体是导致监察制度异化的根本原因。中国古代的政治发展史可谓是一部集权史，皇权的不断强化始终是封建时代历史的发展趋势，至明清时期终于达到巅峰。可以说，在明以前，虽然皇权独尊至高无上，但除了在诸如秦皇汉武等少数政治强人以外的时期，皇权并不能完全实现对政治体系的绝对控制，仍然存在各方面的制约。从汉唐君臣“坐而论道”，到宋代皇帝宣称“朕与士大夫共治天下”，足以看见一斑。而时至明清，皇权的空前强化打破了原有的政治系统，君臣从合作关系转变为主仆关系，皇权在政治体制中的完全主导与控制地位最终形成。在明清政治格局中，官员逐渐成为皇帝的僚属甚至家奴，皇权的高度强化与专制主义的大肆盛行也要求对臣僚的控制不断加强，至于其生活、思想的方方面面。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆正是在这种作用下，监察制度的重心逐渐转为对皇权的维护以及对朝臣的控制，偏离了其应有之义。
2 权力一体化的逐渐发展，权力制衡无法达成
权力一体化体制的重要特征是权力的整体性。在整体性之下，权力内部表现出极大的模糊性。权力与权力之间，职能与职能之间常常交叉、混融；同时，又会表现出多变性，拥有整体和统一权力的组织主体可根据自己的需要和意志而随心所欲地支配权力和调整职能。所以，权力一体化体制下的内部权力和职能缺乏内在的稳定性机制。这样，当拥有权力的组织主体为了强化监察而赋予其一系列权力时，就不可避免地会使监察职能与行政职能、监察职能与审判职能相混淆，并且干预行政和审判，扰乱正常的行政秩序和司法秩序。虽然权力一体化体制看起来权力非常整体和统一，但它先天地缺乏将内部权力科学合理分配的机制因子，很容易使各种权力与职能之间产生混融，造成行政、司法等秩序的混乱。
监察的真正有效性是建立在权力的有效制衡基础之上的，在权力高度集中的专制主义政体之下，永远不可能做到真正的权力制约与平衡，因而监察制度的失效与异化是一种必然的结果。
3监察主体与受体失衡，监察权限边界模糊
监察主体与受体的失衡主要是指监察机构与其监察对象之间权力、地位的不对等。虽然中国古代的人事、监察、财政、司法等各项制度和机构，早有建置，在明清更是趋于完备。但实际上中国古代官僚制的各个部门和制度都只能达到职能划分，而远远没有分权和制约的性质。这种代表社会公意的法律制约和权力分立制衡的缺失，政治权力结构重侍君和治人，而轻治己和法治，最终成为中国古代监察制度失效的“帮凶”。
监察施体与受体地位的失衡，首先体现在监察官员官阶低下化。从三代时期三公行谏诤、两汉时期的高官宿儒佐王论道、承相主封驳到隋唐时期谏议大夫掌议论、给事中行封驳。谏官与御史的品级与地位越来越低。明清以来，更是奉行“位卑权重”的原则，监察官员虽然权力较大，然而品级较低，人微言轻，对君主与高级官员的限制力非常微弱，甚至御史大量依附于阁臣与封疆大吏，成为其政治斗争的爪牙。
监察主体与客体的失衡又表现在监察机构的不完整性上，这种不完整性主要是职能方面的。明清时期监察机构组织上虽然可称完备，但这种完备更多是一种混淆职能、合并机构所造成的体系的庞大性。至明以后台谏混同的趋势渐趋明显，至清朝雍正时谏官六科给事中干脆被并入都察院，科道完全合一，原有的封驳之职在合并中丧失殆尽，虽然监察机构规模与组织体系在合并中日益庞大，然而其职能的不完整性却大为突出。时人讥笑道：“吏科官，户科饭，兵科纸，工科炭，刑皂隶，礼科看。”言谏官员的名目如旧，然而其实质已经非此了。
4统治集团内部斗争日益激化
统治集团矛盾的激化首先体现在皇帝与群臣关系中。围绕皇权强化这一封建时代的政治主题，君臣矛盾始终是专制主义政体下的主要矛盾之一。有明一代，诸如嘉靖年间的“大礼议”、万历年间的“争国本”等皇帝与文臣的对抗屡见不鲜。在存在较高危机感与不信任感的前提下，皇帝通过设立东厂锦衣卫等特务机构以及赋权内廷宦官来监控和制约官僚群体，监察系统也逐步向皇帝平衡朝廷各派系力量以及监控百官的工具。
清代统治者在异族入主中原、民间反抗此起彼伏的背景下，也存在着较强的统治危机感与对官员的不信任感，对官员的监控进一步加强。在皇权进一步强化以及文字狱等巩固统治措施推行的背景下，监察中开始大量存在对官员言行的捕风捉影，皇帝也进一步不信任以及排斥制约皇权的言谏制度，使其最终消亡。
二 明清监察制度的评价及反思
（一）明清监察制度的影响与评价
作为我国君主专制政体的完备与成熟时期，明清在监察制度的建设中组织机构、官员设置、监察职权，监察法规等方面均进一步完备、严密和规范化。然而我们也应看到，制度的严密与规范并没有带来明清监察效力与功能的发展，反而监察在明清逐步异化、变质与失效。这是因为明清制度的严密是建立权力高度集中、专制空前强化的基础之上的，换言之，制度设计是为皇权所掌控与服务的。因此制度越严密，异化就越严重。分析明清监察制度异化与失效的原因，对于我们今天的制度设计，仍有较大的理论与现实意义。
（二）明清监察制度的借鉴及反思
1监察应建立在民主、法治、权力制衡的制度基础上
明清监察制度异化的根本原因，就是监察制度建立在皇权高度集中的专制政体之上，在集权政体之下，只可能做到分工而不可能做到分权。监察机关虽然有法定的职权，但在根本上却不能形成对其监督对向的权力制约，在这样的情况下，纵然机构、规章、组织都趋于完备，监察制度也必然会走向失效与变质。所以放到今天的背景之下来看，我们固然需要加强监察机构的组织建设，但更重要也是更根本的，是在政体改革中加速民主法治建设，重视权力的制衡，不然终归会使监察制度走向“左手监督右手”，发生失效与异化。
2监察机构与职权应独立、中立
在中国古代的政治制度中，监察机构往往作为一个独立的机构存在。然而，在实际的政治生活中，监察权力的边界往往趋于模糊，监察权力的独立性极为有限。在今天的制度设计与改革中，不仅做到监察机构与组织的独立，更应明确界定监察职权的边界，避免对行政、司法的监督成为直接插手行政管理与司法审判，同时实现监察权力真正独立于其他权力之外，使其不受其他力量左右与干扰。
3监察应制度化、常规化而非运动化、特殊化
纵观中国古代特别是明清时期监察体制的运行，可以发现虽然规章制度、组织机构趋向于严密完备，然而对于腐败、渎职的行为的打击，却日益呈现出运动化的特征。明清等王朝初建之时，对于腐败行为的打击力度不可谓不大，甚至出现了“剥皮食草”、允许百姓直接向皇帝举报贪官污吏等措施与手段，然而，贪腐势力即使一时得以遏制，但随着上层决心的消退，王朝中后期还是不免贪腐成风，官僚群体走向腐朽。所以，只有重视制度的执行，寄希望于制度而非上层决心与打击力度，才能真正避免人亡政息、人走茶凉，维持监察制度的持续高效运转。同时，鉴于特务监察对于国家监察制度的破坏，国家监察机构的权力运行也应被框定在法律范围内，克治近年来纪委、巡视组在监察过程中出现的超越正常国家权力与制度的趋向与隐忧，使监察回归制度化与正常化。
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作者简介：
王尧（1994.10-），男，汉，山东淄博人，武汉大学政治与公共管理学院2013级本科生，行政管理专业（武汉大学政治与公共管理学院 湖北武汉 430072）
论文作者:王尧
论文发表刊物:《基层建设》2016年3期
论文发表时间:2016/5/31
标签：制度论文; 明清论文; 权力论文; 皇权论文; 官员论文; 谏官论文; 机构论文; 《基层建设》2016年3期论文;