两条腿走三步——美国对华反补贴态势分析，本文主要内容关键词为：美国论文,三步论文,态势论文,两条腿论文,反补贴论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
与美国在反倾销中只适用国内法对华采取反倾销措施不同，美国反补贴当局适用国内反补贴法和诉诸WTO争端解决机构两种途径来解决中国的“补贴”问题。美国对华反补贴行动分三步走：第一步，2006年之前的理论酝酿；第二步是适用国内法对我国出口产品发起反补贴调查；第三步将是频繁地诉诸多边机制，即更多地将中美反补贴争端诉诸WTO争端解决机构。
一、理论酝酿
2006年2月，美国贸易代表署向国会提交了一份题为《美中贸易关系：进入了一个承担更大责任和实施的新阶段》（U.S.- China Trade Relations:Entering a New Phase of Greater Accountability and Enforcement）的报告（以下简称“美中贸易关系报告”）。这是自2001年12月中国加入WTO以来，美国出台的首部对华贸易政策综合性评估报告。该报告将中美经济关系划分为以下“三个阶段”：
第一阶段是从1986年至2001年，也即从我国要求恢复关贸总协定（GATT）缔约国地位到加入WTO前的15年的期间。这一阶段美国对华贸易政策的核心是通过双边贸易协定的谈判将中国引入以规则为基础的世界贸易体系。虽然在此期间双边贸易额从80亿美元增长到121亿美元，中国也由最初在美国贸易对象国中列第18位一跃成为美国的第4大贸易伙伴，但鉴于中国还不是WTO成员，有关中国履行国际贸易义务的问题在美国贸易政策中不占主导地位。
第二阶段是从2001年至2005年。具体说是从2001年12月中国加入WTO到4年后中国加入WTO所承担的大部分“渐进”（phasedin）义务完成之时。在此阶段，美国对华贸易政策主要集中于监督中国如何融入全球贸易体系、确保中国贸易法律、政策体系与其承诺的加入WTO义务相一致。随着中美经贸关系的成熟，中美之间通过对话与国际机构解决贸易问题的情况逐步增多。但在美方看来，仍然在很多情况下只有在美国使用或威胁使用贸易救济措施时才能得到中国市场准入机会，而且在中国履行加入WTO承诺方面仍有“重大的差距”（important gap）。
第三阶段是自2006年以后的时期。美方认为，在此阶段中国已经履行其加入WTO大部分早期义务，但最难的义务（the hardest obligations）中国仍然没有履行，“准确地说这是因为中国要履行这些义务已被证明是非常困难的” （Precisely because their full implementation has proven especially difficult），如何成功地解决这些遗留的实施问题需要中美双方予以高度的关注。美方认为，中国贸易扩张的规模和速度在全球贸易史上是没有先例的，中国已从加入开放的全球贸易体系和快速增长的世界经济中获得好处。但要保持世界经济的快速增长，无论从经济上还是从政治上考虑，中国在解决全球贸易不平衡方面都应发挥应有的作用。
“三个阶段”理论的提出是基于：（1）美国对华贸易逆差的不断扩大。按美方统计，自2001年－2006年，双边贸易额从1210亿美元增至3430亿美元；而中国从2000年即成为美国最大贸易逆差来源地，2000年为838亿美元，2006年则增至2325亿美元。美国将本国乃至全球经济失衡归咎于中国的贸易体制、经济结构与产业发展政策。（2）中国加入WTO过渡期临近结束，美国对2006年之前中国履行WTO义务有一个“不令美方满意”的结论，即美国前贸易代表罗布·波特曼（Rob Portman）所说的“尽管自中国入世以来美国对华出口持续增长，但当今美中双边贸易关系没有为双方提供公平、持久和均衡的机会”；“作为一个成熟的贸易伙伴，中国应为其行为负责并要承担其应担负的责任”。
可以说2006年之后中美经济关系进入一个更加相互依赖而争端也更加频繁的时期。
二、美国依据国内法对我国出口产品发起反补贴调查
在“三个阶段”理论的支持下，美国对华采取反补贴制裁的立场是非常明确的，例如前述美中贸易关系报告就将补贴列为“优先目标”（Priority Goals）之一来重点加以解决，具体地说，即“发起一个动议来评价、估定和处理中国的补贴问题”（美国贸易代表署，2006）。美国商务部也改弦更张，摈弃了自1983年在乔治城钢铁案中所确立的判例性法律原则，认定反补贴法适用于非市场经济国家。正如美国商务部长卡洛斯·古铁雷斯（Carlos Gutierrez）所言，中国经济今非昔比，现在已到了可对中国使用反贴补税这类贸易调节手段的时候了。
从立法方面看，2007年美国加紧了反补贴立法。1月23日，美国参议员洛克菲勒向参议院提交了一份名为“强化美国贸易法法案” （Strengthening America's Trade Laws Act，以下简称“贸易法”）的议案；2月28日，美国阿拉巴马州民主党众议员戴维斯和宾州共和党众议员英格利斯（Philip English）向美国众议院提交了一份“2007年非市场经济贸易救济法”（Nonmarket Economy Trade Remedy Act of 2007）的议案；3月22日，美国参议员柯林斯、赖文等联合提出了一份内容完全相同于前述“救济法”的“制止海外补贴法”（Stopping Overseas Subsidies Act）的议案；5月21日，美国参议员斯伯特、洛克菲勒和凯西也提交了一份名为“2007年不公平外国竞争法”（Unfair Foreign Competition Act of 2007）的议案。上述这些议案已提交给参议院财政委员会（Senate Committee on Finance）或众议院法规委员会（House Ways and Means Committee）。这些议案对美国《1930年关税法》所确立的反补贴规则作了增补与修正，反映了美国反补贴立法的最新动向以及对所谓“非市场经济国家”、特别是对中国反补贴的政策取向。这些议案的出台，是在我国加入WTO后美国对我国经济贸易政策“从头到尾的彻底审查”（Top- to- Bottom Review）的结果，也是前述中美双边贸易关系自2006年进入所谓“第三阶段”的反映（美国贸易代表办公室，2006）。美国一些国会议员甚至认为，在此阶段中美贸易争端不能通过WTO多边程序及时、有效地解决；美国应根据自己的时间表，根据自己的条件为本国产业提供公平的竞技场（美国贸易代表办公室，2006）。可见，适用国内法来对中国发起反补贴调查还是一种主要的对华反补贴方式。
从司法实践方面看，美国产业界依据国内法对中国产品发起的反补贴控诉出现了“井喷”式的增长，2006年以来，美国商务部（DOC）和国际贸易委员会（ITC）对我国铜版纸、环状焊接碳素钢管、薄壁矩形钢管、复合编织袋、新充气工程机械轮胎、无缝钢制油气套管、未加工橡胶磁、低克重热敏纸、亚硝酸钠等产品进行补贴与损害调查，并将一些所谓“政府主导项目”（government policy lending program）认定为禁止性补贴，直接涉及到我国8.6亿美元的出口和500多家企业7万人的就业（高虎城，2007）。须说明的是，美国对华铜版纸反补贴调查案是在国际贸易委员会最终认定美国国内产业未受损害之后而终止调查的，但在此之前商务部已做出了补贴存在的最终肯定性裁定。铜版纸是美国对华发起反补贴调查的第一种商品。该案也是美国商务部有关禁止性补贴认定的一个“恶劣的先例”。
美国对华适用反补贴法的一个广为关注的问题是在反补贴调查中事实上已认定中国是一个市场经济国家而在适用反倾销措施中又认定中国是一个非市场经济国家。这在美国国内法的适用上是不一致的。按照美国商务部以往在对华反倾销调查中的实践，认定中国政府控制生产方法，中国的产品成本与价格是编造的（fictitious），因而是不可靠的。显然按照这样的逻辑推论，要确定一个非市场经济体由补贴所赋予的利益是荒谬的，美国行政当局不能通过比较官方认为没有意义的成本与价格数字来计算补贴利益。
更为引人注目的是，美国反补贴当局同时发起反倾销与反补贴“双反”调查。美国对中国进口产品的这种双重计税，事实上是惩罚性的和歧视性的，也违反了GATT1994第6条第5款的规定，本款明确提出：“从一个缔约方领域内出口到另一个缔约方领域内的产品，不能因抵消同样的倾销或出口补贴情况而既被课征反倾销税，又被课征反补贴税”。
美国对华适用国内反补贴法是基于三个方面的发展：第一，中国经济的市场导向特征已越来越明显，许多产业部门的价格与成本是市场供需状况的反映。美国当局承认，“为了将市场力量引入国内经济，中国政府已经做出了巨大努力”（美国商务部，2006）。第二，美国产业界和商务部已掌握了对中国的补贴利益进行评估的足够的信息。第三，美国的企业对受补贴的中国企业的申诉意愿强烈，这对美国国会山产生了影响。
三、美国将中美反补贴争端提交WTO争端解决机构
美方认为人民币汇率机制对中国贸易状况有重要的影响，对调节全球贸易不平衡也有重要作用，因此中国现行的汇率机制应加以调整。美国对华不断增长的巨额贸易逆差仍是美国特别关心的问题。可以说，人民币汇率机制与贸易逆差是美国现行对华实施激进的反补贴政策的两个“支点”。美国进一步提出，自第二次世界大战以来美国制定和实施贸易政策有两个核心原则，即推动一个日益开放的以规则为基础的国际贸易体系和利用这个体系为美国国民获取利益。但现在对中国“一定”（must）要加上第三个核心原则，即推行一种更平等的和更持久的贸易关系，以更均衡的机会保证美国以出口支持的就业的增长。
由于中美经济关系已进入了日益复杂但充满活力的“第三阶段”，美国对华贸易政策重心将不限于只监督中国履行入世承诺，同时还要求中国承担更大的责任确保全球贸易体系持续性的健康。鉴于这些情况以及上述美国对华贸易政策三大原则，美国要达到以下六个目标：
1.参与。要中国以负责任的国家更充分地融入以规则为基础的全球贸易体系，确保中国支持美国为建立一个更加开放的世界市场所做出的努力。
2.实施与一致性。监督中国遵守国际和双边贸易义务并保证充分地实施其承担的义务，保证其实施的结果与其承担义务的一致性。
3.美国贸易法的适用。要确保美国的贸易救济法和其他有关进口的法律得以充分与透明地实施，以使中国产品公平地进行贸易，使中美产品在美国在同一竞技场上（on a level playing field）公平地竞争。
4.进一步扩大市场准入与深化改革。不限于要求中国履行当前的承诺，还要求中国进一步开放国内市场并深化经济改革，以确保美国的公司和工人在中国市场能在同一竞技场上公平竞争。
5.出口促进。在美国有对华出口增长潜力的领域有效地推动美国的出口。
6.主动地澄清和解决贸易问题。澄清中长期美中贸易关系可能遇到的挑战，并主动的寻求解决这些挑战的途径。
要实现上述目标，美国必然要主动寻求更积极有效的解决中国贸易不平衡的途径。这其中也必然涉及到对中国的反补贴问题。美国认为中国沿袭适用行政措施和传统的工业政策手段如优惠税率以促进或保护优势部门和产业，所以，要求中国取消禁止性补贴、以市场力量配置资源是美国优先考虑的一个问题。美国加图（Cato）研究院贸易政策专家丹尼尔·爱肯森（Daniel Ikenson）在题为《增长的痛苦：发展中的美中贸易关系》（Growing Pains:The Evolving U.S.- China Trade Relationship），分析了美国对华贸易政策的一些新的动向，即自2006年开始，中国入世过渡期临近结束，美中在中国履行WTO义务问题上的“蜜月期”（the honeymoon period）已经结束了，此后美国将同对待其他主要贸易伙伴一样，必要时着力通过WTO争端解决程序来处理与中国的争端；对于解决贸易争端，诉诸WTO多边机制比单边制裁更好。同时提出，在2007年的三起诉诸WTO争端解决机构的争端中，美国都是刺激（encouraged）中国按其入世承诺进一步开放市场而非为了进口竞争利益而限制中国产品出口到美国市场，这些争端涉及消除真实的或察觉到的贸易壁垒，向WTO提起这种申诉是一种“进步”；WTO允许其成员制定和实施国内贸易救济法；只要美国遵守WTO《补贴与反补贴措施协定》下美方所承担的义务，那么“美国适用国内的反补贴法即没有违反任何WTO义务”。美国商务部长古铁雷斯也说“双边对话和多边讨论均是确保健康和更持久的贸易关系的重要途径”。
显然，在今天中美经济关系发展到所谓“第三阶段”时，我国应对美国对华反补贴调查的压力明显增大了，我们不仅要应对美国依据国内法进行的反补贴调查，还要应对美国依据WTO争端解决机制提起的申诉。
事实上，在2007年美国诉诸WTO争端解决机构的三起争端中，涉及的领域已包括我国的金融与税收政策、知识产权的保护与执法、贸易权和分销服务等等。由于美国将中国的金融与税收政策、产业发展机制等所谓“结构性问题”同“补贴”相联系，从而使美国对华发起的反补贴行动更为复杂。而美国适用WTO争端解决机制目的在于维护美国的利益，正如一些国会议员所说，“WTO制定争端解决规则是为了推动WTO成员政府履行WTO义务；只有WTO争端解决机制的成功运作才能有助于国会对WTO协定的支持，这对美国继续支持WTO是非常重要的”（洛克菲勒，2007）；“WTO争端解决规则应确保美国在参与WTO中获得最大利益。”（英吉利，2007）。这也说明美国对华贸易政策不可能有质的变化，我们只能顺势而为，积极应对。
我们不应排斥美国将反补贴争端申诉到WTO争端解决机构。以中美集成电路产品增值税政策争端为例，2004年3月18日美国就中国关于集成电路产品增值税政策诉诸WTO争端解决机构并要求与中国政府开展磋商。本案最后实际是以中方的让步（即中国政府同意不再给予新的半导体集成电路厂商增值税退税的资格，中国也不再给予在中国研发设计半导体集成电路的厂商增值税退税优惠）并以双方签署一个“谅解备忘录”的形式达成和解。但事实上美国对中国的指控本身并非没有纰漏，如我国对国内设计、国外流片加工的集成电路产品增值税退税优惠实质是一种WTO协定中并未禁止的进口补贴而非出口补贴，所以如果不考虑对美经贸发展战略问题，即使本案被正式提交到WTO争端解决专家组或上诉机构，胜算也并非完全掌握在美方手中。无论如何，针对特定的个案，我们应做前瞻性的研究，这比事后的“评析”更有实际意义。
从以上阐述中可以看出，美国对华反补贴的基本态势确实可以归结为开篇所述的“两条腿走三步”。每一步均涉及当前有关美国对华反补贴行动所论争的三个问题，即（1）美国对华适用反补贴法的现实必要性；（2）美国对华反补贴制裁的合法性，即探讨美国在不承认中国市场经济地位并采用替代国方法进行反倾销调查的同时，对中国产品开展通常只适用于市场经济国家的反补贴调查这样一种特例；（3）双重课税的合理性，即美国针对同一种进口产品既课征反倾销税又课征反补贴税所产生的重复计税问题。同时，我们还可以发现一个趋向，即美国主动通过WTO争端解决机制而非仅仅依靠国内法来处理中国的“补贴”问题，这个趋向值得关注。在WTO争端解决机制下如何应对中美反补贴争端是我国专家学者目前应加强研究的一个领域。
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