我国政府绩效审计调查研究，本文主要内容关键词为：调查研究论文,绩效论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
调查内容涉及我国政府绩效审计系统的各个构成要素，通过对政府绩效审计各要素的调查、分析，找出我国政府绩效审计中存在的问题。本次调查共发出问卷120份，回收有效问卷62份，答卷者具体情况如表1所示。该调查结果在一定程度上代表了目前我国政府绩效审计的状况。
表1
审计实务人员
理论合计
答卷者类型审计署地方审计人员 研究者
（含特派办）
人数
14 39
9
62
比例 22.6%
62.9%
14.5%100%
一、我国政府绩效审计工作中的问题
（一）审计主体的知识结构不合理，缺乏与政府绩效审计相关的专门培训。主要表现为：
一是审计主体知识结构单一，缺乏复合型人才。我国政府审计主要开展的是财务收支合规性审计，对审计机关人员的专业结构配置，主要以财务会计和审计专业人员为主。对审计主体知识结构的调查，调查结果如表2所示（只统计了53名政府审计人员）。调查结果显示，我国的政府审计人员专业多数为传统的审计、财经会计类，此类人员占答卷者人数71.7%的比例，非财经类的人员，如工程类、计算机、心理学、法律类等专业人员缺乏。
表2
专业 会计类 审计类 工程类 法律类 其他合计
人数21 17 7
4 4
53*
比例
39.6% 32.1%
13.2%7.5%
7.6%100%
二是审计主体培训机制不完善，缺乏与政府绩效审计相关的专门培训。建立健全的培训机制是审计法规对审计部门或机关的要求，也是不断提高审计人员业务素质和水平的基本保障。笔者首先对政府绩效审计主体所在部门的培训机制进行了调查，结果显示如表3所示（只统计了53名政府审计人员）。调查结果显示，目前我国政府审计部门94.3%的答卷者表示每年均参加与审计相关的业务和知识培训，有39.6%的答卷者每年参加的培训在5天（包括5天）以上。然而，进一步的调查显示，目前我国审计部门培训机制不完善，缺少与政府绩效审计相关的专门培训。
表3
培训天数0 1-33-5 5-7 7天以上合计
人数3 9 1914853*
比例5.7% 17%35.8%
26.4% 13.2% 100%
在西方一些国家，国家审计机关非常重视绩效审计人才的培养，拥有一套专门的培训制度，不断提高人员素质，其审计人员一般一年平均有7～10天参加与政府绩效审计相关的进修和培训。相比之下，我国的人员培训机制不完善，在政府绩效审计呼声日益高涨的背景下，缺少与政府审计相关的专门培训，但在对我国政府审计人员的学历层次进行的调查中，结果显示我国目前政府审计人员的学历层次普遍较高。调查结果如表4所示（只统计了53名政府审计人员）。
表4
答卷者类型 研究生
大学本科 大专中专合计
人数 1121 15
6 53*
比例 20.7% 39.6%
28.3%
11.4%
100%
教育的双重效应使得我国开展政府绩效审计活动有着丰富的可资利用的人力资源。只要注重调节政府审计人员知识结构的配置和加强对审计人员政府绩效审计方面的专门培训，在我国适应政府绩效审计的发展，创建一支高素质的政府绩效审计队伍并不是一件不可能的事情。
（二）进行审计的法律支持不够，使得具体实施中的审计内容不完整。主要表现为：
一是审计内容不尽完善。笔者首先对政府绩效审计具体实施过程中的审计内容进行了调查，其评价的内容主要涉及公共资金绩效方面和公共经济管理责任方面，69.3%的答卷者认为我国目前所实施的政府绩效审计项目的审计内容不尽完善，调查结果如表5所示。在调查的基础上，笔者对政府绩效审计所包含的内容进行了调查。笔者认为，大多数答卷者对政府绩效审计内容问题的现象与本质的认识还是比较深入和全面的。政府绩效审计产生的理论基础是公共受托经济责任，其中主要涉及对公共管理资源及其公共受托管理责任的评价，其内容不仅包括公共管理的过程，还包括了公共管理的质量和结果，甚至包括了公共管理行为和过程等所带来的对整个社会环境质量方面的影响。
表5
意见类型 完善 较为完善 不尽完善 不确定合计
人数 2
11436
62
比例 3.2%
17.7% 69.3% 9.8%100%
二是进行审计的法律支持不够，限制了审计评价内容的拓展。实证调查的结果显示目前我国政府绩效审计评价的内容还过于狭窄，导致该状况的原因是多方面的，包括审计主体的素质、审计技术方法的制约等。在对导致绩效审计评价内容不完善原因的调查中，调查结果如表6所示（只统计了43名认为评价内容不尽详细的答卷者）。调查结果显示，依法审计是审计进行评价和监督的基础和主要特征。但我国有关审计法律法规只表明了审计在围绕财政、财务收支方面的“效益行为”做出了规定，对绩效审计本质要求的对公共管理活动的审计，在《审计法》的表述中没有涉及。因此，我国的绩效审计处于非完全法律授权状态，法律授权的不健全制约了绩效审计内容的拓展。
表6
原因审计人员 评价技术
缺少法律
其它 合计
素质不高 支持不够支持
人数
2
6
30543*
比例 4.7%14%69.8% 11.5% 100%
三是缺乏公认的、科学的评价标准。在实际调查中，被调查人员反映，由于缺乏公认的绩效审计评价标准，审计机关在具体评价经济活动时，客观公正地提出评价和出具审计意见很困难，隐藏着审计风险。因此，当务之急是明确评价原则，制定一套统一的普遍使用的评价标准体系，逐步健全建立评价体系，从而为政府绩效审计的开展提供科学依据。在具体的调查中，79%的答卷者希望加紧进行政府绩效审计评价标准的制定工作。然而，对于建立评价标准体例上的认识分歧很大。42%的被调查者认为对评价标准应尽量做出详细规定，同时也有48%的答卷者认为政府绩效审计不同于合规性审计那样有相对固定的强制性标准，只宜做出原则性规定，而在具体运用时应该灵活和富有弹性，如表7所示。该结果表明被调查者对评价标准的认识和期望相差很大。
表7
意见类型 原则性规定 详细制定不清楚 总计
人数 30 26 6 62
比例48.4% 41.9%
9.7%
100%
四是现行审计体制有损评价主体的独立性，影响了绩效审计作用的发挥。政府绩效审计要求“审计人员和最高审计机关必须是高度独立的”，最高审计机关必须具有“依照审计职责执行审计，不受任何外来指导和干预”的自由。然而由于国情不同，各国的国家审计体制有所区别，因而产生审计独立性方面存在一定差异。在对政府绩效审计评价独立性的调查中，调查结果显示如表8。在现行审计体制下，“双重”领导实际上已经演变成地方政府的“单向”领导，政府绩效审计实际上就是政府的内部审计，87%答卷者的意见已经说明或基本说明了这种状况。政府审计机关只有在权限划分、机构设置上有较大的独立性和权威性，其作用才会充分发挥。我国现行审计体制影响了政府审计部门和人员的独立性，限制了其作用的发挥。
表8
意见类型 同意 基本同意
不同意不确定总计
人数
37 172 662
比例 59.6% 27.4% 3.2% 9.8%100%
二、我国政府绩效审计的完善对策
（一）建立一支高素质的绩效审计主体队伍。首先，在加大对审计人员培训力度的基础上，逐步完善培训机制，加强对审计人员有关绩效审计方面的专门培训；其次，整合审计人力资源。审计机关除了对审计人员进行专门培训整合内部人力资源外，还应建立人才柔性流动机制，利用外部人力资源为审计服务，整合审计人力资源；此外，审计机关还应积极探索建立审计人员职业化管理体制，把人才职业生涯设计作为审计人力资源开发与管理的重要组成部分，为推进我国政府绩效审计发展和提高政府绩效审计评价水平提供强有力的智力保证。
（二）通过补充授权解决目前法律授权问题，逐步完善政府绩效审计立法。补充授权是我国目前解决法律授权问题的有效途径，逐步健全和完善我国绩效审计的法律体系。在现有立法体系的基础上，逐步加强政府绩效审计法制建设应做好三个层面的工作：一是要制定有关的《政府绩效审计法》，从立法上给予规范，维护政府审计的权威性；二是制定《政府绩效审计准则》，通过一系列的标准、规则来规范政府绩效审计的实施程序，包括计划、执行、报告、评价等方面；三是制定《政府绩效审计执业规则》，加强对审计人员的业务能力、职业素养等方面的培训和教育，提高审计队伍的整体水平。这将使得绩效审计从法制、法规的高度上重新定位，促使政府绩效审计的监督和评价作用得以更好的发挥。
（三）制定政府绩效审计总体标准。结合政府绩效审计的定义以及国外有关政府绩效审计的法律法规，笔者认为政府绩效审计的总体标准是：经济性、效率性和效果性。经济性、效率性、效果性三者之间彼此相互关联，缺一不可。在经济性、效率性、效果性三者的链条关系上，最终体现了“资金价值”的理念，即在组织管理过程中不断追求“不断增加价值的过程”。经济、效率、效果与资金价值之间的这种依次递进的关系，实际上构成了政府绩效审计评价活动中的逻辑的价值标准体系，如图1所示。在具体选择和制定评价标准时，应在总体标准的指导下，根据审计评价标准的相关性、全面性、合理性、可比性等总体原则，形成多层次、相互补充的评价体系。
图1
（四）改革我国现行审计体制，增强政府绩效审计的独立性。我国现行审计制度自1982年建立以来，审计界的专家学者就基本围绕审计独立性探索如何完善和改革现行审计体制的方式和途径，在探索中逐渐形成了“立法论”、“升格论”、“垂直论”、“独立论”和“双轨制”等几种改革观点。在对审计体制改革不同观点进行评述和比较的基础上，笔者认为实现人大立法监督与审计监督的有效结合，并继续保持和发扬现行审计机关在政府经济监督中的优势和作用，在人大和政府分别建立履行不同审计职能的审计组织。在“双轨制”体制下，人大所属的审计组织主要从事财政预算审计工作，政府所属的“审计署”主要进行政府经济监管所需要的各项审计监督工作。