论土地“闸门”政策调控投资增长，本文主要内容关键词为：闸门论文,土地论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F830.59 ［文献标识码］A ［文章编号］1000-596X(2008)06-0011-08
一、把土地闸门政策作为投资调控工具的原因
（一）土地闸门政策的基本内容
在加强和改善宏观调控的过程中，2001年，国家有关部门正式提出要管住“银根”和“地根”，把住两个政策闸门，一是土地供应的调控政策的闸门，二是信贷投放的调控政策的闸门，控制固定资产投资规模，建立新形势下的全社会投资调控体系。
具体来说，两大闸门政策的目标是多元化的。所谓信贷闸门是信贷投放政策的综合概括，包括信贷（主要是中长期信贷）投放总量政策、信贷成本（银行贷款利率）政策、信贷流向（贷款产业方向）政策等。所谓土地闸门是土地供给政策的综合概括，包括土地（主要是保护耕地与控制建设用地）供给总量政策、土地成本（土地价格、土地税收）政策、土地流向（土地用途政策）、土地收益（指政府获得土地出让金的分配使用）等（见图1）。
图1 两大闸门调控政策框架
（二）土地对投资增长的作用日益凸显
改革以来，中国经济快速增长的主要动力仍然是资本的快速积累，资本投入对于GDP增长的贡献有增无减。1979-1990年，资本贡献率为58.2%，1991-2000年，资本贡献率达到69.0%，2001-2005年，资本贡献率高达71%。因此，要保持宏观经济稳定增长，投资调控至关重要（见表1）。从宏观调控的角度来看，土地与信贷供给是否和投资增长有关系呢？
土地资源已经成为投资增长的重要解释变量。作为主要的生产要素，土地资源具有人均占有量低、供给弹性小、不可再生、不可移动、不可替代与进口等特点（见表2）。可见，2001-2005年，随着城市化、工业化、市场化、国际化的发展，投资率不断提高，城乡新增建设用地需求迅猛扩张。建设用地需求的扩张意味着被占用的耕地面积不断扩大，而耕地资源的减少威胁着粮食安全与国家的经济安全。因此，相对稀缺的土地资源对投资增长的支撑作用与制约作用是其他生产要素所不能比拟的。
（三）土地闸门政策是现行宏观调控政策的扩展
在市场经济条件下，宏观经济的状况是由社会的总供给和总需求的水平决定的。由于消费＋储蓄＋政府税收＋进口＝消费＋投资＋政府支出＋出口，因此，总供求的平衡关系是建立在储蓄与投资之间的平衡、进口与出口之间的平衡、财政收入与财政支出的平衡、消费品供给与需求之间平衡的基础之上的。从国际上看，财政政策、金融政策、消费政策与外贸政策可以成为宏观调控的基本政策工具。那么，土地与信贷两大政策是否应当成为宏观调控的政策工具呢？
改革以来，国家宏观管理部门在总结历次投资调控经验时，发现过去在调控固定资产投资规模周期性波动时，仅仅采取财政政策（如投资方向调节税）、货币政策、项目审批权、停缓建项目等传统的调控方法与手段显得过于单薄，有些市场调节手段如利率、汇率也受到很大限制，往往无法发挥应有的宏观调控效果，停缓建项目的调控代价又太大。后来国家尝试采取把住“地根”即控制土地供给的政策，取得了一定效果。于是，2004年初，国务院把土地定位为国家重要的宏观经济管理手段，把国土资源部门定位为国家重要的宏观经济管理部门，在加强和改善宏观调控的过程中，有关部门提出要严格管住“银根”和“地根”，通过土地与信贷供给两大“闸门”调控投资增长。
这里需要特别指出的是，在现阶段，我国采取两大闸门政策尤其是土地调控政策具有中国特色。在大多数市场经济发达的国家和地区，即使是缺地型的国家和地区，也没有把土地供给作为宏观调控的闸门政策。这是因为，土地总量是国土规划法定的，土地交易是市场决定的，政府不可能采取类似我国的土地政策来参与宏观调控。然而，在我国的经济、政治体制下，单纯采取成熟的市场经济国家的调控政策与手段，确实有一定的局限性，把带有一定行政色彩的土地供给政策纳入投资调控体系，是一定时期内宏观调控的有效手段，是对传统宏观调控政策的补充与延伸。因此，无论是与其他国家相比，还是与以往的历史相比，高度重视土地与信贷政策是近年来我国宏观调控的重要特点。
（四）土地闸门政策是现行体制下无奈的选择
对于固定资产投资来说，无论是新建还是改扩建都需要占用土地资源，而按照国家现行土地管理体制规定，所有的土地使用均要经过政府的审批。因此，从理论上来说，政府依据城市规划等土地法律法规强化行政审批管理，就可以起到温总理强调的建立“世界上最严格的土地管理制度”，对违法用地与乱上项目发挥硬约束的作用。
但是，从现实来看，由于种种原因，土地管理屡屡失控。尽管2003年以来，国家发布了一系列加强土地管理的通知与决定，但是，在投资需求的强大拉动下，全国违法用地面积与比例却逐年提高（见表3），证明了现行土地管理制度是“不牢靠的”。
在土地管理的“笼头”管不住的情况下，国家不得不采取强制性土地调控政策，设置土地政策“闸门”（比如采取从严审批土地年度供应计划、控制土地使用用途、控制土地出让价格、控制土地出让收益等办法）来调控土地供给与投资过热。因此，从总体来看，土地调控是一种超常规的、非常直接的行政调控手段，土地闸门政策实际上是泛化到了土地管理层面，它的核心功能显然是填补政府管理制度失控留下的约束空白。[1]
（五）土地闸门政策具有调控地方政府投融资的特殊意义
在现行财税与投资体制下，地方政府的地位和作用尤为特殊。为了适应城市化、工业化发展的需要，追求地方经济发展的“政绩”，平衡由于财税体制不合理造成的地方投资资金缺口，地方政府把“土地出让金”当成第二财政，成为土地经营者，通过不断扩大征地、卖地、租地与土地抵押贷款的规模，扩大了地方政府的投资规模。因此，土地经营不仅已经成为地方政府扩大投融资规模的最大推动力，而且也成为各地攀比发展导致全国投资增长过热的重要成因。
这里有两点值得高度重视。一是控制“地根”就是控制地方发展的命根。近年来，一些地方土地出让金已经占到财政收入的60%甚至70%以上，已经成为实际上的第一财政。地方政府正是由于获得了丰厚的土地收入，才能保障其建新城、搞开发区的主要投资来源。二是控制地根也等于控制了地方发展的“银根”。根据中国人民银行的专题研究，地方政府，尤其是中西部不发达地区，还高度依赖土地抵押贷款（即土地融资）作为基础设施投资的来源，土地融资在一些地区成为城市建设的主要融资渠道。正是从“两根”与地方政府密切联系的角度，设置两大闸门政策是顺理成章的。[2]
二、土地“闸门”政策调控成效评估
（一）土地增量调控对固定资产投资的影响
改革以来，国家出台了一系列土地增量控制管理办法与调控政策，包括三个方面：一是通过土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划加强对土地资源使用的管理。这是国际上通行的土地资源管理办法。二是审批年度建设用地利用计划，包括非农建设用地占用耕地的年度计划、新增建设用地计划等。三是某些行业土地限批计划等（见表4）。
现在回顾一下1993-2005年国家土地增量控制对固定资产投资增长的影响（见表5）。
1.土地增量供给压缩（1994-1999年）与投资减速期（1995-2000年）。在1993年下半年开始的治理整顿中，国家实施了包括收紧“地根”在内的一系列紧缩政策，尤其是1997年5月20日发出了《冻结非农业建设项目占用耕地规定》，使新增建设用地供给被基本冻结，对投资增长的影响巨大。1994-1999年，新增建设用地面积与国有土地出让面积增速下滑，1995-2000年，投资增长速度也滞后一年下滑。
2.土地增量供给放松（2000-2003年）与投资超速期（2001-2003年）。从2000年开始，由于各种原因，“地根”明显放松。2000-2003年，新增建设用地面积与国有土地出让面积增速大幅度增长，2001-2003年，投资增长速度也滞后一年明显回升。
3.土地增量供给收紧（2004年）与投资减速期（2005年）。2004年发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，2006年又发布了《国土资源部关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》，实施了从严从紧控制新增建设用地的政策，尤其是2004年4月29日实施了《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，全国暂停审批农用地转非农建设用地，更是把新增建设用地的紧缩推到了极限。在这样的紧缩政策下，滞后一年的投资增长速度在2005年有所放缓。
笔者的分析结论是，在经济运行中，一旦出现投资过热，并且这种过热是土地管理失控导致时，国家就会采取包括暂停非农建设用地占用耕地的年度计划、减少新增建设用地计划指标、行业限批等调控政策控制土地投放，紧缩“地根”，土地“闸门”就会有效约束投资增速的升温；国家一旦放松“地根”，新增建设用地扩张就会支持投资增速明显反弹。因此，改革以来的土地增量调控政策呈现“一收就死，一放就乱”的格局。
（二）土地存量调控对固定资产投资的影响
应当说，土地增量的调控对于投资增长的约束只是治标之策，并不能从根本上改变投资增长的周期轨道，于是国家往往在迫不得已的情况下采取土地存量调整的措施，起到“釜底抽薪”给投资降温的作用，具体体现在改革以来我国两次占地高潮与压地整顿之中（见表6）。
1.存量土地供给压缩（1994-1996年）与投资减速期（1995-1999年）。1992年，当全国投资与经济全面过热时，出现了我国改革开放以来第一次占地高潮，截至1993年3月，县级以上开发区6 000多个，占地1.5万平方公里，比当时全国所有城镇占地面积的总和还多出0.16万平方公里。针对投资过热与开发区疯狂占地的情况，1993年下半年，中央发出了《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，治理整顿各类开发区乱占土地的情况，市县级以下开发区被大幅度砍掉，同时新增建设用地的压缩也真正落实到实处。在增量与存量土地供给被抑制的条件下，加上其他因素的作用，投资增长也滞后一年下滑，1999年的投资增速比1994年的高点下滑了55个百分点。
2.存量土地供给调整（2004年）与投资减速期（2005年）。从2001年国民经济进入新的增长周期之后，随着各地城市化、工业化的加速，投资需求增长的逐年加快，拉动了包括开发区在内的土地供应量普遍“放量”，形成了第二次占地高潮。据国土资源部的有关资料披露，到2003年，全国各类开发区已达6 867个，占地面积从1997年的1.2万平方公里扩展到3.86万平方公里，已超过当时全国城镇建设用地面积的总和。同时，全社会固定资产投资增速也在2003年达到了自1995年以来的最高点27.74%。于是，国家在2003年发布了《国土资源部关于清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限》等文件，在土地存量上进行了前所未有的大调整，包括撤销了70.1%的开发区，压缩了60%的开发区规划面积，退回了2 617平方公里的土地等存量压缩措施。加上2004年增量土地供应量的紧缩，导致滞后一年的投资增速开始下滑，经过2004-2006年的三年下滑，投资增速在2006年降到23.7%的低点。
三、土地调控政策存在的问题
自从出台土地闸门政策以来，宏观管理部门已经设计与实施了一系列行政与经济兼容的、组合性的调控手段。总体来说，这些调控手段发挥了一定的作用，但也存在着不少亟待改进的问题。
（一）计划调节手段屡屡失灵
从近年来的土地调控大格局来看，在土地管理频频失效、违法用地居高不下的情况下，国家加强了年度土地利用计划的调控手段，把各地区、各行业的土地利用纳入到中央调控部门，控制土地的供给流量、流速和流向。年度土地利用计划是我国为数极少的指令性计划之一，其简单生硬的调控办法往往众口难调。一方面，由于各个地方建设用地的实际需求千差万别，建设周期又大多为3年～5年，但用地计划却要年年报批，于是围绕年度用地计划，中央与地方展开讨价还价，各地方争取中央多给指标，中央部门只能“一刀切”，造成用地计划与实际需求相脱节。另一方面，由于从中央到地方土地计划下达与控制的链条很长，中央部门要通过省、市、县、乡、村等多个环节才能完成土地年度计划的执行，使得监控成本高，信息不对称。尽管使用了现代信息监控手段，但超计划用地仍有禁不止，监控效率低，造成土地计划的闸门难以卡住地方的“圈地热”与投资热。笔者的结论是，由于年度利用土地计划本身的制度设计缺陷，使其作为投资闸门的作用难以充分体现。
（二）经济手段的使用远不到位
在生产要素市场存在的情况下，政府可以利用经济杠杆的调节作用促进过剩（或过热）行业的供求平衡。比如两高（高耗能材、高污染）行业，由于土地、信贷、水、环保等外部因素的财务成本过低，使投资主体不惜以牺牲社会效益与环境效益的代价，通过内部成本外部化的方式进行产业开发并获得高额利润。尽管调控部门也采取了提高工业标准地价、提高土地税率、提高土地收费标准等措施，但是经济杠杆的调控力度还太小，外部成本远未能内部化，投资回报仍然偏高，从而难以在两高行业起到投资降温的效果。尽管如此，有关部门往往在经济手段作用尚未到位时，就迫不及待地采取行政手段加以直接干预，采取“命令”、“审批”等直接干预手段如对某种产品不予供地贷款等进行调控，从而不但替代了经济手段的调节功能，而且增加了宏观调节的难度。
（三）调控手段与管理手段相混淆
投资管理与投资调控采取的工作方式有什么区别呢？从土地管理角度来看，应当实施刚性管理。温总理已经明确指出，我国要建立世界上最严格的土地管理制度，这意味着我国土地管理是依法进行的刚性管理，而不是可以随着长官意志与政策变化而变化的弹性管理。从土地调控角度来看，应当实施弹性调控。这是因为，总供求与投资供求会在经济周期的不同阶段发生波动，为了防止宏观经济大起大落，国家可以通过对土地供求政策“闸门”的收放来进行弹性调控。从现实来看，土地管理与土地调控的工作方式发生了某种混淆。在现行的管理体制与政策机制下，本来应当规范与强化的土地管理职能刚性不足，屡屡失控，被迫寻求宏观调控的支持，从而使土地闸门丧失了应有的弹性调控的功能，变成了和土地管理毫无区别的刚性调控。
（四）调控基础设施欠缺
从理论上看，城市土地储备制度的建立，使政府手中掌握了一定量的储备土地，用来调节土地供需总量。当市场出现异常波动时，政府采取必要而有效的措施，平稳市场，防止地价的过高增长，避免出现“泡沫经济”现象，有利于促进包括房地产市场在内的整个投资市场的健康、稳定发展，因此，土地储备制度有利于中央政府对全国房地产市场乃至整个投资市场的调控。
但是，从我国现实情况来看，中央政府并不能依托地方土地银行来进行宏观调控。
1.土地银行“入不敷出”。国外土地银行的经验表明，建立土地银行储备体系，使政府购入的土地与出让的土地在量上保持一定的比率，有利于政府有效控制城市土地利用的规模和结构，实现国土资源的可持续利用。但是，从我国各地土地储备中心的运作来看，一些地方政府着眼于利用土地银行平台进行投融资活动，热衷于征地与卖地，更有甚者，一些地方土地储备中心无地可存，甚至入不敷出，处于“寅吃卯粮”、无米之炊的状况。为了改变“零库存”状况，地方政府不得不千方百计违法征地，土地银行成了交易中心，根本起不到蓄水池的调控作用。
2.中央政府政策“空调”。在现行体制下，由于种种原因，市县两级政府是土地一级市场的实际垄断者，而中央政府与省级政府是比较抽象的市场垄断者。国家本来希望地方政府在土地的一级市场起到必要的调控作用，没有想到地方政府成了最大的地产商，通过土地储备中心架空了中央政府。这表明在实施土地闸门时，中央政府试图通过“地根”政策的变化影响土地供求关系，但是，由于没有土地储备体系作为依托，各地土地储备中心自行其是，就使得中央政府的土地闸门政策演变为“空调”政策，只能把调控的边界扩大到基本农田，使土地调控成了“保耕地与占耕地”之争，这也是中央政府的“地根”政策难以像“银根”政策那样灵敏的原因。
四、未来完善土地闸门调控政策的思考
从未来来看，要使土地政策“闸门”的投资调控效能明显提高，完善投资调控体系，就必须要有新思路、新模式、新突破。
（一）强化要素“蓄水池”调控功能
随着城市化、工业化的发展，城市土地供求矛盾日益突出。政府要有效调控土地供应总量与结构，就要按照科学发展观的要求，在搞好土地利用规划的基础上，顺应经济发展周期的规律，建立和完善中国的土地银行储备体系，使投资增长与国土资源承载力相适应。
根据国际经验与我国国情，应当建立以规划性储备为特征的土地银行储备体系。所谓规划性储备，是指对列入全国土地利用规划与城市规划中的土地，划入规划性储备体系，按照其规划状况、市政配套条件等，在开发时间和开发进度上对其进行控制，保持土地供需平衡。在现实条件下，应当尝试建立省级政府的土地储备库，以便有效地调控各市县的土地资源配置，形成强有力的建设用地“蓄水池”。国家可以根据土地银行的储备情况，进行土地供求的间接调控（如土地银行的准备地系数），形成土地闸门对投资增长的约束作用。
（二）建立生产要素的统一市场
从经济增长的函数关系来看，土地、资本、劳动力三大生产要素的配置过程，也就是资本形成的过程。与计划经济时代不同，资本形成与三大生产要素市场密不可分。一方面，储蓄主体与投资主体在多数情况下互相分离，只有靠信贷市场才能将其连接起来。另一方面，土地主体与投资主体也是互相分离的，只有靠土地市场才能将其连接起来。也就是说，储蓄转化为投资的过程，也就是金融货币资本、土地资本转化为产业资本的过程。因此，要对储蓄转化为投资进行宏观调控，可以通过调节信贷供求关系与土地供求关系等中间变量加以实现。从这个意义上说，如果没有建立统一的生产要素市场，没有经过市场竞争实现的土地资源的价格，就不可能实现土地与信贷的供求平衡，国家的投资调控政策也就失去了依据。
从土地闸门政策来看，非市场化的要素价格会导致要素的错配，要素错配就会导致要素的浪费，要素的浪费就会使要素变得更加稀缺，要素的稀缺又会进一步加大国家宏观调控的压力。今后城市增量用地与存量土地流转，除按法律规定可以继续实行划拨外，其余全部采取公开招标和拍卖的方式，鼓励公平竞争，增加竞争机制和透明度，为宏观调控提供统一的市场规则。
（三）缩小调控政策作用范围
未来应当实行“抓大放小”的调控新思路，提升利用土地与信贷调控政策的层次。
什么叫“抓大”呢？市场机制无法在实现微观经济均衡的同时，兼顾宏观经济供求的平衡，因此，中央政府必须控制好土地、信贷供求总量，保持总需求与总供给之间的大体平衡。这是非常重要的。同时，市场主体只是从局部出发来判断投资需求，难免出现判断失误，导致投资结构失衡。政府站在全局的高度，不但可以及时向市场投资者提供信息，提示投资风险，引导投资者自己去调整投资计划，同时还可以利用地税、利率等经济杠杆引导企业投资决策预期，间接调节投资失衡。
什么叫“放小”呢？经济学的基础知识告诉我们，在市场经济条件下，当某一行业出现投资过热时，投资者的预期回报就会低于平均利润率，于是新的投资者就可能不再进入该行业，已有的生产者要么设法提高自身竞争力，要么选择退出该行业。相反，当某一行业的投资回报高于平均利润率时，投资者就会大量涌入，直到该行业的投资回报下降至平均利润率以下。也就是说，市场机制可以有效调节行业之间的“冷热不均”问题。因此，面对千差万别的微观市场需求，政府不可能、不需要也做不好替代市场机制的自调节机制，取得最佳效益。因此，“放小”即国家土地与信贷调控从过于具体的微观调控中撤出来是必要的。[3]
（四）依法行政与经济调节两手抓
笔者认为，未来应当按照“管理归管理，调控归调控”的原则，把投资管理与宏观调控进行职能分离，在规范与强化投资管理职能的同时，重构投资调控政策体系，使两大闸门调控政策发挥其应有效能。
首先，规范与强化投资管理的职能。未来规范加强包括土地管理在内的投资管理势在必行。这样做的最大好处是，一是可以在市场失灵的某些微观领域恢复市场秩序，二是可以最大限度地负担过去宏观调控的“超载”工作，使两大闸门政策能够有很好的作为。
其次，强化土地规划等管理职能。尽管我国建立了世界上最复杂的土地规划法律体系，但由于行政力量的作用，经常出现诸如“规划跟着项目走”、“规划跟着市长走”、 “规划规划，纸上画画，墙上挂挂”等问题，这说明土地规划的法律约束效力严重失灵，也说明投资管理的职能没有得到履行。我们应当学习借鉴发达国家与地区的做法，严格依据有关法律法规的要求，大幅度增强投资管理的强度与硬度，把守土地、环评、信贷管理“大门”，使投资管理不随政策变化而变化，不受垄断集团的压力而搞特殊化，使投资管理成为防止负外部性的铜墙铁壁。
再次，重构宏观调控政策体系。在“管调分离”的大背景下，未来宏观调控体系应当进行重新构造。笔者认为，在使用两大闸门政策时，需要对长期信贷政策与建设土地政策的有效作用空间给予科学界定。一是从实施对象来看，信贷与土地调控政策层次是宏观层面而不是微观层面。也就是说，两类政策的着力点是否应当放在生产要素宏观总供求层面，而不应当放在微观项目层面。二是从调控手段来看，应当通过间接调控即经济手段的方式贯彻，即通过诱导、劝说、引导的方式，而不是命令、数量控制、强制的方式实现政策意图。三是从调控弹性来看，根据宏观经济运行状况，土地政策与信贷政策可以采取“可松可紧”的弹性政策加以实现。
［收稿日期］2008-02-09
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