搞好主体功能区划，优化区域开发格局，本文主要内容关键词为：区划论文,格局论文,主体论文,区域论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，我国中长期规划体制的改革也加快了步伐。国家发改委对“十一五”规划体制的改革和创新，提出了许多明确的要求，最重要的是：(1)建立层次分明、功能清晰、相互协调的规划体系。把具有战略性、区域协调性和空间约束力的区域规划，作为第二层次纳入了中长期规划体系。(2)规划内容突出政府职能管理的领域，规划的主要功能在于弥补市场机制的不足。规划是政府制定的，也是规范政府行为的；政府既要依法行政，也要“依规办事”。(3)强化规划的空间指导和约束功能。提出划分优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展的要求，调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序；制定了耕地保有量、单位GDP能源消耗降低率、主要污染物排放总量等约束性指标，推动区域布局的优化。
搞好主体功能区划有利于优化区域开发格局
中央和省委关于制定“十一五”规划的建议都提出，各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成功能定位清晰、发展导向明确、开发秩序规范、经济社会发展与人口资源环境相协调的区域开发格局。省十届人大四次会议审议通过的“十一五”规划纲要，对浙江省四类主体功能区的主要范围、主要任务和政策导向提出了原则性的指导意见。省委书记习近平、省长吕祖善指示省发改委会同有关部门尽快研究制定不同功能区的划分标准、评价指标和发展政策，做好科学划分主体功能区的工作。
改革开放以来，浙江经济社会发展取得了巨大的成就，但区域发展不协调、增长方式粗放、资源环境压力加大等问题也日益突出。科学、规范、有序地开展主体功能区划工作，对于浙江全面建设小康社会、提前基本实现现代化具有十分重要的意义。开展主体功能区划工作，体现了以人为本谋发展、统筹城乡区域谋发展、人与自然和谐谋发展的理念，是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要举措；开展主体功能区划工作，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确区域主体功能，制订差别化的区域开发政策，是优化区域布局、促进区域协调发展的有效途径；开展主体功能区划工作，根据资源环境承载能力引导经济布局和人口分布，减少水、能源等资源大规模跨区域调动，促进人口、经济、资源、环境的空间均衡，是维护自然生态系统、提高资源利用效率的迫切需要；开展主体功能区划工作，有利于形成功能定位清晰、发展导向明确、开发秩序规范、开发强度适当、经济社会发展与人口资源环境相协调的区域开发格局，是协调各类空间规划和专项规划、提高空间资源利用效率的主要载体。总之，主体功能区划是一切空间规划的基础。搞好主体功能区划，能够彻底改变传统空间规划不考虑资源环境承载能力的弊端，使空间规划真正建立在以资源环境承载能力为前提的合理开发和科学发展的基础之上，有利于优化区域开发格局，促进区域经济协调发展。
正确理解主体功能区划的内涵特征
区划的类型很多，比较常见的有：(1)行政区划，主要划分省、市、县、乡镇等不同层级行政区的行政管辖范围；(2)自然区划，有划分热带、亚热带、温带、寒温带、寒带等不同气候类型的气候区划，有划分平原、山区、沙漠、海洋、盆地等不同地理类型的地理区划，还有主要根据自然资源和生态环境的主要功能划分的水功能区划和生态功能区划；(3)经济区划，是依据经济地理学、区域经济学的原理和特定时期国民经济发展的目标、任务，对具有经济活动的关联性、经济发展水平相似、发展阶段和发展方向相近的经济区域进行分区划片，如将全国划分为东部、中部、西部和东北四个经济区域；(4)综合性区划，近期才陆续出现，是兼顾自然区划和经济区划的综合性较强的区划，如农业区划、海洋功能区划和主体功能区划。
主体功能区划是指依据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑生态功能和经济社会发展方向，从区域空间开发适宜性的角度，将区域划分为具有特定主体功能定位的不同空间单元的过程。主体功能区划是国家“十一五”规划纲要的重大突破，具有创新性的特征；主体功能区划是编制空间规划、优化空间布局的重要前提，具有基础性的特征；主体功能区划是协调经济社会发展和人口资源环境的重要载体，具有综合性的特征。
划分主体功能区必须考虑的主要因素有：资源禀赋、生态状况、环境容量、区位特征、现有开发密度、人口集聚状况、经济结构特点、参与国际分工程度和经济社会发展方向等。其中，最关键的是要认真进行生态功能和资源环境承载能力的分析评价，现有开发密度和可持续发展能力的分析评价，经济社会发展方向和发展潜力的分析评价。
划分主体功能区应该坚持以下基本原则：(1)区域协调发展。通过确定区域主体功能，制定差别化的区域开发政策，提高资源配置的总体效率，缩小区域发展差距，实现区域协调发展。(2)人与自然和谐。以人的全面发展为中心，立足资源环境承载能力，促进经济社会发展与人口资源环境相协调。(3)主体功能导向。按照统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展的要求，突破行政区划限制，合理确定区域主体功能，引导区域开发建设的方向。(4)突出整体性。树立全国一盘棋思想，充分发挥各地的比较优势，整体谋划区域发展，实现区域整体利益最大。(5)强化操作性。建立评价指标、划分标准和区划体系，制定差别化的区域开发政策，明确区划实施的管理要求，使主体功能区划科学、可行、易操作。(6)发挥市场机制作用。政府主要通过明确不同区域的主体功能定位以及调整完善亲眼区域政策，引导市场主体自觉地按照主体功能定位从事开发建设活动，充分发挥市场机制的基础性作用。
正确处理主体功能区划和生态功能区划的关系。主体功能区划和生态功能区划具有不同的功能和作用，不能混淆，更不能合一。生态功能区划是根据生态环境要素、生态环境敏感性、生态服务功能空间分异规律，将区域划分为不同生态功能区的过程。其目的是为制定区域生态环境保护与建设规划、指导自然资源开发和产业合理布局、维护区域生态安全提供依据。生态功能区划是主体功能区划的重要基础和依据，主体功能区划是保障生态功能区划落实的重要载体和途径。要加强两者在区划工作中的协调和合作。
对主体功能区划若干问题的初步思考
(一)关于主体功能区的体系和层级关系
国家和浙江的“十一五”规划纲要，都提出划分优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。至于主体功能区划分是覆盖全国国土面积，还是覆盖部分国土面积，国家尚未明确。考虑到浙江陆域面积仅10.18万平方公里，主体功能区划分应该实行全省全覆盖，否则难以通过功能区划来实现优化空间布局、加强空间管理的战略意图。主体功能区是由中央政府统一划分，还是中央、省、市、县分级分类划分，或者中央政府和省级政府划分，现在还不是很明确。但是，根据国家“十一五”规划纲要来看，中央和省两级政府都应参与划分。最好统一进行国家和省级两个层面的主体功能区划分，市县级行政区不再划分，市县政府主要是配合国家和省级主体功能区划的工作，并在市县层面抓好贯彻落实，从而形成相互支撑、相互协调的整体。
主体功能区划体系国家也尚未明确。由于每个功能区覆盖的面积都很大，区域里包含的功能又很多，既有主要功能也有次要功能。为了提高功能区划分的科学性和准确性，建议在每个主体功能区下面再划分若干主体功能亚区，在每个主体功能亚区下面再划分若干主体功能区块，全省设立统一的包含主体功能区、主体功能亚区和主体功能区块三个层级的区划体系。例如，从浙江省的实际情况出发，可以考虑在重点开发区域下面进一步划分出人口集聚亚区、产业集聚亚区和远期开发亚区。远期开发亚区是指重点开发区域里近期尚不具备开发条件或者规划留待未来开发的区域。因为主体功能区划的期限较长，原则上有20年或30年。如果在重点开发区域里不区分近期和远期，势必造成近期用于重点开发的区域面积过大，降低资源配置的总体效率。况且浙江人多地少，是全国人口密度最高的地区之一，土地资源短缺已经成为制约经济社会发展的“瓶颈”，划分远期开发亚区可以节约建设用地，提高土地资源利用效率，促进经济社会可持续发展。在主体功能亚区下面可以进一步划分出各类具体的主体功能区块，如城镇区块、工业区块、耕地保护区块、生态保护区块、旅游休闲区块等。
主体功能区划分的边界既要打破行政区划的限制，又要便于行政管理。省级主体功能区划最好以县或者乡镇为基本空间单元，适当打破行政区划，以增强功能区划的准确性和可操作性。
(二)关于主体功能区划分的标准和指标体系
主体功能区划分的标准和指标体系应该由国家组织制定，并且全国统一。只有确定了标准和指标体系，才能科学、规范地指导全国各地开展主体功能区划工作，才能准确无误、相互协调地进行主体功能区的划分。国家在制定标准和指标体系时，要充分考虑各省、市、自治区的实际情况，同时做好中央政府和省级政府的衔接。
浙江也应开展标准和指标的研究，这样既有利于推进浙江的主体功能区划工作，又有利于在国家制定标准和指标体系时充分反映浙江的意见和要求。研究的重点可以放在资源禀赋、环境容量、现有开发密度、人口集聚趋势、未来发展潜力和经济社会发展方向等方面；放在认真进行资源环境承载能力、现有开发密度、经济社会发展方向和发展潜力的分析评价；放在真正体现把区域空间开发建立在以资源环境承载能力为前提的合理开发和科学发展之上。标准和指标体系要尽量简化，突出重点，不要面面俱到。要注意数据的可获得性和准确性，认真把握标准之间、指标之间的相互关系。
(三)关于主体功能区的划分
国家“十一五”规划纲要，对四类主体功能区的划分提出了原则性的指导意见，浙江“十一五”规划纲要又作了适当的补充。在主体功能区划分工作中，要依据“十一五”规划纲要，结合浙江实际进一步充实和细化。在具体划分时，建议对禁止开发区域和重点开发区域的范围要明确界定，不可含糊不清；优化开发区域的边界可以适当宽一些；除了重点开发区域、优化开发区域和禁止开发区域，其余的都可以列入限制开发区域。
禁止开发区域：这是主体功能区中划分边界最明确的一类，国家纲要提“指依法设立的各类自然保护区域”(含世界文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等)，浙江省纲要提“指依法设立的自然保护区和具有特殊保护价值的地区”，增加了具有特殊保护价值的地区，如饮用水源保护区和海洋特别保护区等。因为是依法设立的各类自然保护区域和具有特殊保护价值的地区，所以它的划分是最没有疑义的，是最明确无误的。该区域要依据法律法规和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。
重点开发区域：也应该成为主体功能区中划分边界最明确的一类，国家纲要提“指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域”，浙江省纲要提“主要包括国家级和省级开发区(园区)、城市新兴工业功能区块，环杭州湾和温台沿海地区港口物流和临港工业发展区，金衢丽地区具有开发前景的低丘缓坡和河谷盆地”，更加明确也更加具体。需要强调的是，在具体划分时应该以省政府批准的相关规划为依据。该区域要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城市化，承接优化开发区域的产业转移和限制开发区域、禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑地区经济发展和人口集聚的重要载体。
优化开发区域：国家纲要提“指国土开发密度已经较高，资源环境承载能力开始减弱的区域”，浙江省纲要提“主要包括环杭州湾和温台地区高速公路沿线城镇密集区，以及金衢丽地区开发强度较高的城区”，区域范围有了进一步明确。建议将已经出现区域性生态环境问题、正在加强污染整治的省级环保重点监管区也列入优化开发区域。该区域要加快实现经济增长方式的转变，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为带动各地区经济社会发展的龙头和参与经济全球化的主体区域。
限制开发区域：国家纲要提“指资源环境承载能力较弱，大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域”，浙江省纲要提“主要包括森林覆盖地区、江河水系源头地区、重要湿地生态系统等生态环境脆弱地区和生态功能保护区”，区域范围比较具体。建议将具有一定规模的生态公益林、含有较大面积基本农田的地区和地质灾害频发地区也列入限制开发区域。该区域要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展生态经济和特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口有序转移，逐步成为区域性的重要生态功能区。
(四)关于差别化的区域政策和绩效评价
划分主体功能区的根本目的是为了实施分类管理的区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，优化空间开发格局，促进区域之间协调发展、人与自然和谐发展。因此，针对不同的主体功能区制定差别化的区域政策和绩效评价，是主体功能区划工作的重要任务，也是主体功能区划不同于其他专项区划的特征之一。“十一五”规划纲要对此已经提出了原则性的意见，要结合浙江省的实际情况进一步具体化。
主体功能区实施分类管理的区域政策主要包括财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策和环境保护政策等。“十一五”规划纲要对分类管理的区域政策，已经提出了原则性意见。财政政策，要增加限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。投资政策，要重点支持限制开发区域、禁止开发区域公共服务设施建设和生态环境保护，支持重点开发区域基础设施建设。产业政策，要引导优化开发区域转移占地多、消耗高的加工业和劳动密集型产业，提升产业结构层次；引导重点开发区域加强产业配套能力建设；引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。土地政策，要对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制，在保证基本农田不减少的前提下适当扩大重点开发区域建设用地供给，对限制开发区域和禁止开发区域实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途。人口管理政策，要鼓励在优化开发区域、重点开发区域有稳定就业和住所的外来人口定居落户，引导限制开发区域和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移。
对分类管理的绩效评价和政绩考核，“十一五”规划纲要明确提出：对优化开发区域，要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价；对重点开发区域，要综合评价经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平等；对限制开发区域，要突出生态环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；对禁止开发区域，主要评价生态环境保护。
搞好主体功能区划应注意的几个问题
(一)自上而下，上下结合，省市县联动
主体功能区划具有创新性、基础性和综合性的特征，必须站在全局的高度，整体谋划和统筹区域发展，而且主体功能区划分的标准和指标体系要由国家组织制定，并且全国统一。因此，开展主体功能区划工作宜采取自上而下、上下结合、省市县联动的办法。浙江应该按照国家的统一部署开展主体功能区划工作，省级主体功能区划要加强与国家主体功能区划的衔接，在编制进度上不宜超前。市和县(市、区)的主体功能区划工作，要在省级主体功能区划的基础上进行，基本同步，不能太滞后。建议县(市、区)提出主体功能区划意见(主要明确主体功能区块)，市提出主体功能区划方案(主要明确主体功能区亚区)，省提出主体功能区划报告(主要明确主体功能区、亚区、区块的体系关系)。为了促进上下结合、省市县联动，选择若干市和县(市、区)进行试点是个好办法。
(二)研究、试点、标准、区划、政策五项工作紧密结合
主体功能区划是一项全新的工作，没有任何现成的样板和资料可以借鉴，必须加强调查研究，试点先行。要结合“三个分析评价”(即生态功能和资源环境承载能力、现有开发密度和可持续发展能力、经济社会发展方向和发展潜力的分析评价)，认真研究主体功能区划的标准、方法和指标体系。同时，要把明确标准、制定政策和推进区划工作，当作调查研究和进行试点的主要任务。为了搞好主体功能区划，必须坚持把调查研究、进行试点、明确标准、编制区划和制定政策这五项工作紧密结合起来，这是提高主体功能区划工作质量的重要保证。
(三)认真搞好与相关区划、规划的衔接协调
编制主体功能区划要以“十一五”规划纲要为统领，注意做好与区域规划(含已颁布实施的环杭州湾、温台、金衢丽“三大产业带”规划)、生态功能区划、海洋功能区划和土地利用总体规划等的衔接协调。要借鉴生态功能区划和海洋功能区划的经验，利用并整合它们的区划成果。生态功能区划所进行的生态环境现状评价、生态环境敏感性评价和生态服务功能重要性评价，可以作为判断资源环境承载能力的重要基础，并作为划分禁止开发区域和限制开发区域的主要依据。海洋功能区划所提出的“多功能区域，备择性窄的优先”原则，可以作为确定主体功能时的参考。
(四)讲究工作方法，善于借助科研院所力量
编制主体功能区划要讲究工作方法，加强各有关部门的协调与合作，充分发挥各有关部门的积极性。要高度重视主体功能区划的基础性工作，充分利用地理空间信息系统技术和国土资源遥感调查成果，认真进行区域空间开发适宜性分析。要善于借助大专院校和科研院所的技术力量，吸纳省内外相关知名专家共同参与，充分征求区域内企事业单位、社会团体和人民群众的意见。
(五)注意处理好与周边地区的相邻关系
搞好主体功能区划，要注意处理好与周边地区的相邻关系。特别是要注意维护好生态环境系统的完整性，处理好跨行政区的共同利益，协调好相邻地区的开发政策。建议国家级主体功能区划要划分好跨省市行政范围的功能区，并协调好相邻省市的功能区划关系。作为省级主体功能区划，既要处理好与相邻省市的区划关系，又要协调好省内相邻市县的区划关系，划分好跨市县行政范围的功能区。