我国种子管理体制中的问题及改革思路，本文主要内容关键词为：管理体制论文,种子论文,思路论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F306.6 文献标识码：B 文章编号：1004—972X （2000）08—0044—04
我国经济体制改革以来，由于包括种子市场在内的农资产品市场运作中导入了市场机制，市场规律对种子研究、生产、加工、包装、营销等环节的调节程度不断提高。在转轨中为有效协调种子产业与农业之间的产业关联关系，加快种子技术开发与推广速度，政府先后制定和颁布了《中华人民共和国种子管理条例》（简称《管理条例》）、《中华人民共和国种子管理条例农作物实施细则》（简称《实施细则》），并以《管理条例》和《实施细则》所确定的框架为基础，对计划经济体制下形成的种子管理体制进行过多次改革。但从运作实践与效果看，由于现行管理体制仍然带有十分浓厚的行政色彩，其调节种子产业运作的方式与市场功能之间存在明显的矛盾，以致难以克服种子市场主体发育程度低、种子市场秩序混乱、种子市场调节功能弱等缺陷，因而必须进一步加以改革。另一方面，我国农业常年用种量达到125亿公斤左右，如此大的种子市场，受到国外许多种子公司的关注。据农业部统计，目前已有包括美国先锋种子公司在内的60多家国外种子公司在我国设立了分支机构，从事粮食、棉花、蔬菜、花卉等种子的生产及经营活动。国外种子公司进入中国市场，不仅会冲击国有种子公司，而且会加快种子商品及种子技术的国际交流。因而也要求按照国际惯例，对我国现行的种子管理体制加以改革。
一、现行种子管理体制中存在的问题
我国现行的种子管理体制是在1989年国务院颁布的《管理条例》和1990年农业部颁布的《实施细则》的基础上形成的。该体制主要存在三方面的问题：
1.行政与企业间未彻底分开，缺乏科学管理规范。按照《管理条例》和《实施细则》规定，政府农业行政部门是我国种子产业及种子市场的主管部门。在具体操作中，各级农业行政部门通常委托各级种子管理站负责种子管理，但在实践中，除了中央及省级相关机构进行了较为彻底的改革外，县级种子管理站与经营企业（特别是国有种子公司）之间存在大量的业务交叉。这种业务交叉在事实上导致种子行政管理、种子技术服务、种子商品经营等三种不同的职能之间缺乏约束和制衡，进而导致种子市场秩序混乱和假冒伪劣种子坑农害农等违法行为屡禁不止。
2.相关组织间未实现有机结合，行业间的关联关系扭曲。按照《管理条例》和《实施细则》规定，杂交种等主要农业种子只能由国有种子公司经营。这种法规框架导致了三方面的矛盾：（1 ）在与农户等微观组织之间的关系中，国有种子公司在市场上处于垄断地位。大多数国有种子公司在经营过程中，并不注重改造内部的技术装备和经营管理机制，不是通过严格的质量管理和优质的种子营销服务、种子科技服务等方式，来提高其竞争力。相反，却通过实行价格垄断，甚至经营劣质种子等方式，来实现其经营目标。（2）在与种子科研等机构之间的关系中，国有种子公司倾向于排斥科研等机构进入种子市场。一些科技实力强、经济实力雄厚的科研机构，如农业科研院所、农业大专院校等，虽然在种子研究、开发、鉴定、生产、推广等方面具有权威和发言权，并迫切希望政府降低市场门槛费用和要求获得公平的种子经营权，以便直接进入市场。但在《管理条例》和《实施细则》设置的体制壁垒下，种子研究等科研机构往往被国有种子公司排斥在外。因而双方之间的利益冲突相当明显，彼此之间有分工而无协作，影响了新品种开发与推广的速度。（3）在与行政区际关系中，国有种子公司之间实行封闭经营。 各种子公司基本上按照行政区划原则，实行条块结合、以块为主的经营模式来分割种子市场（特别是零售市场），并以此方式来控制其各自的市场份额。同时，各种子管理站也出于地区利益考虑，为保持或扩大其所辖公司的市场份额，则通过地区封锁、设置人为壁垒等方式，将非辖区内的公司排斥在本辖区市场之外。这种状况导致全国种子市场（特别是零售市场）呈纵横分割状态，市场机制的功能和作用受到限制，市场主体之间难以开展公平竞争，全行业运作效率难以提高。
3.相关知识产权未得到有效保护，缺乏有效的激励。新品种及其相关技术是种子科研和开发机构的最终产品，其中凝结了相关科技人员的创造性劳动。因此，在育种成果从研究及开发领域向生产及经销领域转移过程中，科技工作者的劳动应该得到补偿。但在现行体制下，由于种子技术市场发育程度较低以及与新品种相关的知识产权保护力度不够，育种成果及种子本身并没有成为真正的商品。科研机构及科技人员在转让良种及其繁育技术时，种子公司通常不愿意或不按要求支付转让费（即新品种及其相关技术的价格）。结果是，科研机构及科技人员付出的研究和开发费用得不到必要的补偿，造成科研机构经费短缺，无法进行设备更新以及种质资源库、中试基地和推广网络建设，因而缺乏新品种研究、开发的动力和条件。另一方面，在种子市场结构中占主导地位的国有种子公司却缺乏优良新品种资源及其相关技术，结果导致许多品种超期服役及品种混杂、退化等问题十分严重。例如，我国大宗农作物品种更换一次的周期长达8—9年，而国外农作物品种更换一次的周期仅需3—5年。
二、种子管理体制改革的思路
从本质上看，深化种子管理体制改革的基本思路应该是彻底转换传统观念，即必须彻底转换计划体制下形成的政府所有观念、计划调节观念和直接行政干预观念。在逐步开放国内种子市场和促进中国种子产业国际化的背景下，按照国际惯例和遵循市场经济原则，以培育和建立现代种子产业为目标，来改革我国现行的种子管理体制。具体来说，这种改革思路应该包括三个层次的内容：
1.种子管理体制改革的思想。理论研究和实践探索均已表明，现代种子产业管理及种子市场监管是一个系统过程。其中，种子管理体制的功能必须能够同时覆盖三个管理层次：（1）微观管理层次。 主要指的是以种子企业自律为核心的内部管理层次。（2）中观管理层次。 主要指的是以种子研究、生产、加工、包装、营销等行业自律为核心的行业内部的管理层次。（3）宏观管理层次。 主要指的是宏观层次上的行政执法管理、司法管理和广泛的社会监督管理。与现代种子管理体制的功能相对应，现代种子市场监管的质量和效率也决定于三个层次，即同时决定于微观经济机制、中观组织机制和宏观调控机制运作的效率。由此可见，系统性思想应该是指导现行种子管理体制改革的基本思想。
2.种子管理体制改革的基础。同其他农资产品一样，种子首先是一种商品，这就决定了对种质资源库的建设管理以及对种子研究、生产等环节的管理也必须以市场为基础，即管理体制及其运作过程必须符合市场经济规律。正是因为如此，欧美等经济发达国家大都选择的是政企完全分开的种子管理体制。在这种体制下，从事种子研究、生产、加工、包装、营销等活动的企业和其他工商企业一样，都是市场经济体系中的微观组织。由此可见，遵循市场经济规律及原则，应该是我国现行种子管理体制改革的制度基础。
3.种子管理体制改革的依据。国内外理论界普遍认为，种子作为一种农资产品具有三个基本特征：（1）在众多的农资产品中， 种子是科技含量较高的投入要素；（2）在农业生产过程中， 种子往往是其他农业技术发挥作用的载体。（3）在现代农业发展中， 种子质量的高低对农产品产量和质量的影响往往不是一家一户，而是成片的和大面积的。由此可见，种子又是极其特殊的农资产品，必须实行依法管理。也正是因为如此，欧美等经济发达国家大都制定了包括种质资源管理及种子研究、生产、加工、包装、营销等环节在内的种子管理法律和法规。因而可以说，健全的法律体系应该是进行种子管理体制改革的基本依据。
三、种子管理体制改革的模式
从发展方向看，种子管理体制改革的战略目标应该是培育、建立能够适应现代市场经济发展和促进种子产业现代化的新型产业管理体制，以及促进种子研究、生产、加工、经销等环节相互结合的良性循环机制。为此，政府必须从以下三个层面着手，培育和建立新型的种子管理体制。
1.新型管理体制的基本框架。按照现代产业管理规范的要求，我国种子管理体制改革的关键是实现种子行政管理、事业服务、企业经营彻底分离，建立既具有灵活性又具有制衡和约束性的管理体制，以便在推进种子公司市场化及种子市场国际化的同时，保证种子产业能够按照政府所期望的目标发展。为尽早建立起该体制，政府必须在对相关组织和机构的职能进行调整的同时，采取以下措施：（1 ）将种子行政管理权集中在农业行政部门，彻底改变目前各级种子管理站无力有效监管种子公司活动及难以规范其经营行为的状况，并综合运用行政、经济、法律等手段，具体调控种子市场的运作过程。（2 ）将国有种子公司承担的政策性业务和经营性业务分开，将政策性业务划归相关科技服务机构（如各级种子管理站），或者通过设立专门的种子事业服务机构，具体承担政府规定或委托的事业性服务，如良种及其相关技术服务、培训等。（3）在行政管理、事业服务公开的条件下， 将国有种子公司转变为真正的企业法人，并将其推向市场。具体要做到两点：一是政府必须放弃对国有种子公司的所有权，同时，按照以股份制为主的模式，对国有种子公司现行的产权基础进行改造；二是矫正各级种子公司之间现存的带有浓厚行政色彩的关系，同时，按照契约制、合作制和股份制等模式，规范各类种子公司之间的业务关系和经济关系。（4 ）在制定严格的行业发展规划、行业等级标准和行业管理规范的条件下，对内和对外开放种子市场，允许国内有关的大专院校、科研院所、工商企业以及国外种子公司进入种子市场，并开展公平竞争。
2.新型管理体制的运作机理。新型管理体制运作的机理可简单地概括为：种子产业运作的过程以市场调节为基础，而市场调节的功能及市场机制运作的效率，则要通过政府的宏观调节和控制来实现。也就是说，新型管理体制运作的过程表现为：政府的种子产业发展战略和政策转化为具体的调控措施、手段之后，从纵向输入市场，并在市场机制内部形成合乎种子产业发展方向、目标的联系与功能，进而通过市场机制来协调种子产业内部各行业间、种子产业与农业间的经济联系。这就要求消除政府对种子公司等市场主体的直接干预，完全开放种子市场，在政府调控下完善种子市场机制。并以此为基础，按照政府调控市场，市场调控种子研究、生产、加工、营销等微观组织运作的原则，对种子产业运行进行间接调控。
3.新型管理体制的运作环境。为确保新型的种子管理体制能够高效运作，政府必须采取一系列改革性措施，以便从以下几方面完善其运作环境。（1）通过消除人为壁垒和降低市场进入壁垒等方式， 培育形成具有公平竞争条件的种子市场环境。具体宜采取以下措施：一是弱化国有种子公司在市场中的垄断地位，为相关大专院校、科研院所、国内外工商企业进入种子市场创造条件；二是鼓励具有科技及经济实力的教学单位、科研机构、种子公司之间通过合作、合并、入股等方式，组建种子企业集团，推进良种培育、繁殖、推广、销售一体化进程；三是按照现代企业制度的要求，加快现行种子公司制度改革的步伐，逐步建立决策程序化、管理科学化、行为规范化的企业自律机制；四是建立地区性及全国性的种子协会，并通过行业法规建设、企业资信等级评价、种子及其相关技术标准制定、违规行为处罚等方式，规范种子市场主体行为，维护行业信誉和利益。（2）通过深化改革和对外开放等方式， 培育形成促进种子产业转换与升级的科技环境。具体采取以下措施：一是通过国内挖潜、国际协作等方式，建立以资源共享为特征的国家级种质资源库，在强化种质资源保护的同时，提高原种繁育能力；二是强化种子产业领域的知识产权保护力度，在实现育种成果商品化的基础上和确保种子研究、生产、经销等微观组织的利益的同时，加快良种及其相关技术研究、开发、推广的速度；三是进一步开放种子市场，在广泛开展国际间的人才及技术交流和引进先进设备及技术的同时，加快培养具有国际水准的种子科技队伍；四是强制国有种子公司进行自我改造，在不断提高其技术装备水平及职员素质的基础上，促进国有种子公司与大专院校、科研院所之间开展广泛的经济、技术合作。（3）通过强化经济、 行政、法律监管等方式，培育形成促进种子产业高效运作的市场环境。具体采取以下措施：一是以经济处罚为主要手段，通过严厉打击假冒伪劣种子经销活动等方式，来维持种子市场秩序；二是明晰农业、工商行政管理等行政部门的职责，通过严格新品种审定、经营权审批等管理环节，以确保各类种子市场主体的资信等级；三是对《管理条例》和《实施细则》加以修订，并尽早颁布《种子法》，为种子管理体制改革及依法监管种子市场提供依据；四是动员社会各界力量，加强对种子市场运作过程的监督，提高行政管理部门、司法部门的监管效率。
收稿日期：2000—05—22