中西出版业法律调控之比较，本文主要内容关键词为：出版业论文,中西论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从某种意义上讲，市场经济就是法制经济，为了保障出版业健康有序地发展，必须建立健全出版法律法规，以法律来规范出版行为，打击非法出版活动，净化出版生态环境，依法制定出版业发展规划和出版经济政策，保护民族出版产业。通观世界各国，出版业的法律调控所关涉的内容是多方面的，但均主要是对出版机构创办、出版物内容、出版活动的调控。本文拟对中国和西方国家在出版业法律调控方面的若干特点进行比较分析，以批判地借鉴别国经验，促进我国出版业的发展。
中西出版立法之比较
在立法机关的选择上，西方主要国家均采用两院制，如美国国会两院有国家立法权，国会两院都有专门处理传播政策问题的委员会。同时西方国家的各地方有地方立法权，如美国各州的立法机关可制定涉及出版业的州法律。
以美、英为代表的英美法系国家对出版业的法律调控采用“直接保障式”，即在宪法中明确规定，不准立法机关或政府制定任何妨碍出版权利的专门法律（事实上仍有诸多限制）。在这类西方国家，出版方面的专门法较少，出版业依靠宪法有关原则、普通法、可以遵循的判例等调控。例如，在美国，涉及出版的专门法规并不多，主要有宪法修正案和《版权法》，但是涉及出版的其他法律却不少，主要有《义务兵役法》《间谍法》《史密斯法》《国内安全法》《诽谤法》《国家保密法》《反猥亵法》《统一商法》《公平交易法》以及《谢尔曼反托拉斯法》等。
属大陆法系的法、德等国对出版业的法律调控则采取“间接保障式”，表现在立法上，就是这些国家的宪法认为立法机关可以制定专门法以保障公民的出版权利，这类西方国家大都针对出版业制定了专门的法典或法律，且内容严谨，条文原则性强，形式也比较完整，如法国、瑞典、芬兰等国制定了《出版自由法》。在德国，联邦各州成立的特别联合委员会制定了州新闻出版法草案，各州以此为蓝本，制定了大体相同的新闻出版法。法、德等国除了专门的出版法外，出版业也受国家基本法和许多普通法的保护和调控。
我国立法机关实行一院制，即由全国人大及其常委会行使国家立法权。国务院及其部委根据全国人大及其常委会的授权制定行政法规和规章，即具有行政立法权和授权立法权。省、自治区、直辖市的立法机关和政府在不和宪法、法律、法规相抵触的前提下，行使地方立法权。
我国的出版立法是以宪法为核心和依据的，《宪法》第22条、第35条、第47条规定了出版事业的性质、任务和作用。以《宪法》为依据，我国制定了一系列涉及出版业的普通法。我国现行法制中三组最重要的普通法同出版业都有密切的关系，即《刑法》和《刑事诉讼法》、《民法通则》和《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《行政处罚法》。行政法规在我国出版法律体系中具有重要的地位。我国的出版行政法规有《出版管理条例》《印刷管理条例》《音像制品管理条例》等。我国出版法制体系中还包括由国务院所属部委制定的行政规章，这些规章包括这样几类：有关出版活动主体管理的规章，关于取缔、打击非法出版物的规章，“保密法”规章，有关出版单位经济活动的管理规章，有关出版队伍建设的规章。地方性法规和其他规范性法律文件也是我国出版法制体系中的重要内容，如《上海市图书报刊管理条例》等。
尽管我国以《宪法》为基础、以《出版管理条例》等法规为主体的出版法律体系已经确立，但还有待进一步完善。我国《新闻出版业2000年及2010年发展规划》提出：“积极推进新闻出版的法制建设，要加快立法工作，加强依法管理，加大执法监督力度，增强出版管理工作的规范性和权威性。”
通过比较我们可以发现，西方国家的出版法律体系普遍比较健全，以法律作为调控出版业的主要手段。西方国家的通行做法是在出版专门法或其他普通法中对出版活动加以规范和限定。而且西方各国法律理念和对出版业认识的差异鲜明地反映到出版立法上。法、德等国的法律理念崇尚理性主义，有成文法的传统，且法、德等国认为，出版业是特殊的文化产业，关系到民族和文化的认同，为保护出版业的发展，这些国家制定了针对出版业的专门法。美、英等国的法律理念崇尚经验主义，有判例法的传统，同时，在这些国家出版业的经济属性胜过其文化属性，出版业并不被视为特殊行业，因此更多是靠判例法和衡平法来规范出版业的发展。
我国迄今没有专门的出版法，但必要的出版法律体系已经具备。我国是有成文法传统的国家，审理任何案例都要依据成文的法律、法令的条文，判例只是在司法实践中起参考作用。目前我国专门针对出版业的法规的规格较低，有些规章、政策还带有一定的滞后性，这与《宪法》中有关出版活动的规定的进步性、严肃性和高规格不太相称。我国可在修订的《出版管理条例》的基础上，制定更高规格、系统、完整的专门法；加大对出版业进行立法保护的力度，尽快建立与WTO例外规章相适应的规章条例；完善与社会主义市场经济相适应的出版法制体系，实施有效的出版发展政策。
中西出版法律对创办出版机构的管理之比较
世界上现存的出版机构创办制度可分为批准制（许可制）、登记制（报告制）、保证金制、完全自由制。当今世界上，有相当数量的国家和地区实行批准制。西方国家多采用登记制，创办出版机构者在开业前只需在有关机关登记注册。登记注册是程序性、手续性的要件，目的是便于有关国家机关事后的管理和了解情况，如法国、瑞典、芬兰、比利时、荷兰等国的出版法中有相关的规定。一些国家和地区实行保证金制，如我国香港地区的《刊物管制综合条例》规定，只要缴纳一万元保证金，再有两人担保，即可开业。完全自由制，即创办出版机构不需要国家机关批准，也不需要开业者登记注册如德国《北莱茵－威斯特伐利亚州新闻法》中有这样的规定。
我国的《出版管理条例》第二章、第六章有关条款对出版单位的设立条件、申请、批准等作了详细的规定。《出版管理条例》第9条规定：“报纸、期刊、图书、音像制品和电子出版物等应当由出版单位出版。”第11条规定：“设立出版单位，应具备下列条件：（一）有出版单位名称、章程；（二）有符合国务院出版行政部门认定的主办单位及其必要的上级主管机关；（三）有确定的业务范围；（四）有30万元以上的注册资本和固定的工作场所；（五）有适应业务范围需要的组织机构和符合国家规定的资格条件的编辑出版专业人员；（六）法律、行政法规规定的其他条件。审批设立出版单位，除依照前款所列条件外，还应当符合出版单位总量、结构、布局的规划。”第12条规定：“设立出版单位，由其主办单位持申请书向所在地省、自治区、直辖市人民政府出版行政管理部门提出申请；省、自治区、直辖市人民政府出版行政管理部门审核同意后，转报国务院出版行政管理部门审批。”
以上法律规范说明，我国对创办出版机构实行比较严格的许可和管理制度，对创办出版单位的主体实行主办主管单位制。我国公民的出版活动，须通过出版单位实现，出版单位都属国家所有。这主要是因为目前我国经济、文化发达程度还不是很高，以及由于长期实行许可制的惯性，公民出版权利的实现要靠出版单位来保障。我国出版单位属国家所有，有利于确保党和政府对出版业的领导，能起到预防非法出版的作用。我国对创办出版机构的法律调控机制，符合我国国情，有利于出版业的健康、有序发展。
中西出版法律对出版物内容的管理之比较
西方各国的宪法、法律均对出版物内容加以严格的限定。美国宪法修正案第一条规定：“国会不得制定剥夺言论自由或出版自由的法律。”但是，在美国的司法实践中并不排除以内容为基础的对言论出版进行限制的法律，最高法院说：“有一些言论属于明确界定和严格限制之列，对这些言论予以禁止和惩罚从不认为会引起违宪问题。”（杰罗姆·巴伦等著，刘瑞祥等译，美国宪法概论．北京：中国社会科学出版社，1995:188页）美国的法律和法院判例对出版物内容作出以下规定：(1)没有引发危害公共秩序导致暴乱的言论自由；(2)没有泄露国家机密的言论自由；(3)不得出版猥亵、诲淫、色情的黄色刊物；(4)不得恶意诽谤；(5)不得出版和分发侮辱和取笑任何种族、民族、信仰或宗教的刊物，等等。
英国1857年通过了《淫秽出版物法》，该法规定，无论是文章、出版物或杂志，如果从整体上看具有腐化读者趋势的，均可认定为淫秽出版物。1959年修订的《淫秽出版物法》规定，出版淫秽作品即是犯罪。这里的“出版”包括发行、散发、销售、租赁和出租、甚至免费赠送。1964年该法修订后，将处罚范围扩大至以此为营利目的而出版的作品，而且印刷商、发行商、批发商、商店店主均面对刑事处罚。英国《刑事审判与公共秩序法》（1994年）规定，出版淫秽出版物属于严重刑事犯罪。英国《儿童保护法》《官方机密法》等法律也对出版物的内容作出了规定。
根据法国《出版自由法》及有关法律，出版物的禁载内容包括：国防机密、司法机密、罪行材料、未成年犯、假消息、教唆犯罪、伤害风化等方面的内容。德国《传播危害青少年之文学作品法》专门对色情、淫秽出版物进行控制。
对出版物传播内容进行管理，是维护我国社会制度和国家安全，保障正常的社会、经济秩序，保护公共利益和公民合法权益的需要，也是确保出版活动有益于提高民族素质、有益于经济发展和社会全面进步的需要。我国《出版管理条例》第26条、第27条对出版物的内容进行了详细的规定。除《出版管理条例》之外，《刑法》《国家安全法》《保守国家秘密法》《治安管理条例》《民法通则》《未成年人保护法》《著作权法》《反不正当竞争法》《证券法》等法律法规中也有对出版物内容进行管理的规定。例如，依照《刑法》规定，在出版物内容上可能发生的犯罪有：煽动分裂国家罪、煽动颠覆国家政权罪、泄露国家秘密罪、制作传播淫秽物品罪、损害商业信誉罪、侮辱罪、诽谤罪等。
通过比较我们可以发现，尽管由于社会制度和国家性质的不同，各国对出版物的内容限制仍有一定的一致性，从形式上看，不外乎两大类：一是为保障国家利益而设的限制，如对煽动性言论、泄漏国家机密的限制；二是为保障公民和社会组织的利益而设的限制，如对诽谤性言论的限制。我国法律对出版物内容已有一系列的规定，但是对于出版物禁止内容的判断标准及处理措施尚需继续完善。从宪法对出版权利保护的内涵来看，如何进一步完善有关规定，是一个至关重要而又十分复杂的课题。
中西出版法律对出版活动调控之比较
对出版活动的法律调控涉及多方面的内容，但理论上通常着重分析预防制和追惩制。预防制是指事先限制的出版管理制度；追惩制是对出版主体的过失采取事后惩治的出版管理制度，即在出版物出版发行后，通过有关机构审读样书或社会舆论监督，发现违法行为时，依照出版法律或其他法律予以惩处。
西方国家对出版活动的调控采取追惩制，绝大多数西方国家的法律规定要对出版、印刷、发行责任人予以明确，规定实行出版物版本呈缴制度。如法国《出版自由法》规定，所有印刷品在出版之时，其印刷者须送交两份备案，所有公开发表的印刷品都必须注明印刷者的姓名及住址，否则将处以罚款或监禁。西方国家在版本呈缴制度上不仅关注国家机关对出版主体的管理和监督，而且也多出于文化目的而作出此项规定，如英、美等国规定要向国家图书馆或著名大学图书馆呈缴、登记出版物。
我国《出版管理条例》第20条、第23条、第33条分别规定实行出版计划和重大选题审批备案制度、出版物样本送缴制度、印刷或复制许可证制度。第25条规定实行出版单位编辑责任制度，即如果编辑失职，就要追究出版单位法人和责任人的法律责任，这种出版单位的内部工作制度带有一定追惩制的成分。总的来说，出于历史、社会原因，我国对出版活动的调控采取预防制，这有利于保证出版活动在法制轨道上良性发展。
西方国家用以调控出版活动的法律比较细化，调控范围很广，几乎囊括了出版活动的所有方面。例如，在规范书业市场竞争方面，法国专门制定了针对书价的《雅克·兰法》，英国制定了《图书贸易法》，日本的《大规模零售店铺法》对书店营业面积作出了专门规定，德国《竞争限制法》对图书销售给予了规定。我国的《出版管理条例》及有关法规对发行单位的资格认定、出版社自办发行的权限、外资介入出版物分销业务、出版物的连锁经营等问题也作出了规定，但在入世后出版分销等环节的竞争日趋激烈的情况下，我国有必要制定更高规格、更完善、更具体的法规。
利用WTO例外规章进行立法，是一些西方国家对出版业进行保护的通行做法。我国应尽快建立健全与WTO例外规章及社会主义市场经济发展相适应的出版法律体系。首先要充分研究欧盟、加拿大、法国、美国等国的文化、信息政策与规章，了解欧盟与美国视听服务贸易之争，在此基础上调整我国现行的出版法规政策。其次，总结90年代以来我国在对外合作方面行之有效的做法，结合国外出版产业的惯例，在我国的出版法规政策中增加与对外合作相关的内容。例如，根据印刷、复制、发行等外资可介入的领域的发展状况和特点，确定外国资本在这些领域合资、合作企业的股权比例和合作方式，规定这些企业中中外高级主管人员的结构和比例等。
西方国家近年来出台的涉及出版业的信息法律较多，如美国自1998年以来陆续颁布了《数字千年版权法》《下一代因特网研究法》《2000年信息和准备情况披露法》等法律。为适应社会信息化的发展，我国要尽快制定、完善与出版业有关的信息法规和政策，推动出版业快速、健康发展。
中西出版法律对违法出版行为的法律处分之比较
西方国家的出版法律对违法出版行为的法律责任进行了详细规定。如法国《出版自由法》规定，出版物的负责人要对违法行为负主要责任，而不管其个人动机如何。此外，下列人员可能以同谋犯的名义受到起诉：被指责的出版物的作者、印刷者、出售者，以及一切普通法所适合的人员。英国《淫秽出版物法》详细规定了出版淫秽出版物的认定和处罚标准，英国《刑事审判与公共秩序法》规定，出版淫秽出版物属于严重刑事犯罪。
在西方国家，没收出版物、吊销许可证等处分，一般由法庭行使，在特殊情况下，行政机关可以没收出版物，但必须在指定时间内将案件移交法庭审查决定。如意大利现行宪法规定：“对出版物的没收，必须根据出版法认为触犯诽谤罪或违反法律统治，才能由司法机关依法律程序处理。”西班牙宪法规定：“仅根据司法判决，才可没收出版物。”这些规定为追究违法出版行为的法律责任确定了合理界限，有利于保障公民出版权利。
我国《出版管理条例》对违法出版行为的法律责任作了具体规定。该条例第54条～第66条对违法出版的行政处罚作了详细规定，同时规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任，构成民事侵权的，依法追究民事责任。我国出版行政管理机关对违法违规出版主体行使行政处罚权，处罚的方式有警告、罚款、没收非法收入、封存出版物、责令出版单位停业整顿直至吊销登记证等。我国未规定没收出版物由法院决定，但根据《行政诉讼法》，当事人对行政机关的具体行政行为不服，可以提起行政诉讼，从而也起到防止行政机关任意处罚的作用。今后，在条件成熟的情况下，我国可进一步增强司法处分的作用。
我国的出版法律对违法出版行为的法律责任规定得比较详尽，这对出版业沿着法制化轨道发展具有重要作用。但我国的一些出版规章、政策不像法律法规那样具体、可操作，也不太容易进行司法解释，而西方出版法律体系中的行政法规则较为全面、可操作性强。我国的出版法律法规有必要向更明确、更清晰、更全面的方向完善，在管理上要加大“依法行政”的力度，这对守法和执法都十分重要，西方国家在这方面的经验值得我们借鉴。