多维视角下政府与市场的经济关联，本文主要内容关键词为：多维论文,视角论文,政府论文,经济论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，中国经济实现了持续高速的增长。当前，中国经济正处在从高速增长向不确定性增强的重要转折时期，这种转折既导源于人口红利、全球化红利等有利因素的逐步减弱，也导源于收入差距、环境污染等结构性问题的不断累积。在市场经济体制中，市场是企业和居民等微观主体开展经济活动的主要载体，政府则通过公共产品提供来影响市场秩序，因此，政府与市场之间的关联是经济发展中的核心议题。在某种意义上，改革开放以来中国所取得的经济增长绩效是政府—市场关系变动的产物，自然地，当前探求中国经济回应不确定性、实现持续发展的有效路径，本质上仍依赖于政府—市场关系的动态性调整。中共十八届三中全会提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府—市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，这无疑抓住了中国转变经济发展方式、实现经济持续发展的“关键点”和“突破口”。问题在于，在改革开放战略已经推进36年的特定阶段下，中国应如何基于变革的社会实践来深化对政府—市场关系的认识？与其他经济体相比或与改革开放初期相比，中国在当前重申并凸显政府—市场关系又具有怎样的特殊意义？进一步地，中国新时期优化政府—市场关系应如何审慎地选择具有可行性的调整方案？为回应上述问题，需要人们突破理想化、板块化和封闭化的思路，基于动态性、系统性思维去廓清政府和市场的经济职能及其关联。就此而言，从多维视角来审视政府—市场的经济关联无疑具有重要的理论和实践价值。 经验视角下的政府—市场经济关联 在某种意义上，人类经济的演变史即是政府—市场关系的探索史和变动史。伴随着产业革命的发生、科学技术的推进、市场范围的拓展以及商品经济的发展，政府—市场关系在经济实践中的重要性不断凸显，人们在理论层面也深化了对政府—市场关系的认识。这种认识可“概括性”表述为：人们始终面临着资源有限但需求无限的冲突；为解决上述冲突需要优化稀缺资源配置；政府和市场是实现资源优化配置的两种工具；相对于政府的指令性计划，市场具有节约信息成本和形成有效激励的优势；市场有时会出现某些“失灵”，政府则承担了提供公共产品、弥补市场失灵的职能。立足于这些认识，政府—市场之间似乎存在着一种理想的、最优的政府—市场关系：市场优化资源配置、政府弥补市场失灵，而市场自由化甚至“市场原教旨主义”，即是这种最优关系的逻辑延伸。 从理论维度出发认识政府—市场的关系是重要的，经过了20世纪20～40年代的社会主义经济大论战、20世纪70～90年代前苏东国家的市场化经济体制转轨，关于政府—市场关系的理论认知得到了实践回应，探究经济体制转变的“转轨经济学”也成为经济学研究的重要议题。作为理论问题的政府—市场关系似乎是清晰的，然而作为经验问题的政府—市场关系却值得持续探究。而从经验维度来看，政府—市场关系总是试图解决特定国家在特定时期面临的经济发展问题，而历史属性和国别属性理应成为探究政府—市场关系的重要出发点。正如杰弗里·M·霍奇逊强调的：经济学以及其他社会科学必须关注历史特性问题，即“它首先承认这样一个事实，即在历史时间与地理空间中存在不同的社会—经济系统类型。历史特性问题致力于研究社会科学中的解释统一性的局限问题：实质不同的社会—经济现象，可能需要在某些方面不同的理论”[1]。 基于经验视角来理解政府—市场的经济关联可以发现：政府职能旨在弥补市场失灵，但市场失灵在不同的时空背景下往往存在着范围、表征以及成因等诸多方面的差异，因而政府弥补市场失灵的范围和方式也应区别对待。进一步而言，不同国家或者特定国家在不同时期通常面临着不同的禀赋条件和发展战略，资源禀赋和发展战略之间的组合将诱发政府—市场关系的动态调整，以某种给定的政府—市场关系来回应具有历史和国别属性的经济社会实践，很可能出现“淮桔成枳”或“刻舟求剑”的结果。 经验视角的分析意味着：在很大程度上，政府—市场关系不是一个纯粹从概念到概念、从逻辑到逻辑的理论推演问题，在人类经济史上，并不存在一个适合于所有时空背景的理想化政府—市场关系模式。相反，政府—市场关系更像是一个“挑战—回应”的持续性调整过程，特定国家在特定时期的政府—市场关系及其调整方向存在异质性。回溯理论与实践的演进历程，亚当·斯密以“看不见的手”和“守夜人”理论阐述了市场自由竞争的作用。然而，1929-1933年的“大萧条”冲击了市场自发调节经济的观点，凯恩斯“需求管理理论”因强调政府财政—货币政策的职能，成为“二战”后诸多国家和地区实施经济政策的理论基础。此后，20世纪70年代主要资本主义国家的“滞胀”，对凯恩斯理论又构成了实质性的冲击，经济新自由主义随之迅速崛起，然而“华盛顿共识”在拉美经济实践中并未取得理想效果，美国“次贷危机”也在某种程度上冲击了发达经济体的新自由主义施政理念。上述事实意味着政府—市场关系呈现出极强的弹性和可调整性，倘若将某些国家在某个时段的政府—市场关系视为唯一选项，可能会忽视经济史上这组关系的变动历程。 就国内经济实践而言，新中国成立后我国逐步形成了以高度集中的指令性资源配置模式、扭曲的宏观政策环境、缺乏自主性的微观机制为基本特征的计划经济体制。[2]1978年，中国以农业经营方式变革为突破口开启了改革开放战略，从“挑战—回应”的角度考察，改革开放战略旨在经济领域引入并逐步扩大市场力量，以“矫正”此前中央高度集权的经济体制。1992年的中共十四大报告提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，这意味着中国对政府—市场关系的认识进入到新阶段，日益凸显的市场化导向成为中国经济实践的基本变革方向。问题在于，渐进式的经济体制转轨、经济领域与其他领域改革的非同步性，导致高速增长的中国经济衍生并积累着一系列的结构性问题。归根结底，政府在若干重要经济领域仍然具有过强的影响力，这制约了市场的资源配置效率以及经济活力的释放；政府在公共产品供给及国企保护等领域仍存在很大的改进空间，这导致了经济运行风险的加剧以及社会治理成本的攀升，上述两者正是当前中国经济面临不确定性以及深度调整使命的基本成因。中国当前不仅面临着如何更好发挥市场效力的问题，而且面临着如何增强政府经济服务职能的问题。换言之，单纯地强调市场的决定性作用或政府的经济职能，恐难契合中国经济实践的阶段性特征，藉此付诸实践很可能衍生出单向性的政策倾向及累积性的社会风险。 互动视角下的政府—市场经济关联 政府—市场关系通常被简化为市场优化资源配置、政府弥补市场失灵，这种表述隐含着这样的判断：对于特定国家或地区而言，存在着一个抽象的、内部高度同质化的政府，同时也存在着一个抽象的、内部高度同质化的市场。然而，实践与理论的不一致在于：经济行为人通常面对存在层级性的政府以及具有差别性的市场，而作为资源配置的两种基本工具，政府和市场均存在多层级性，政府—市场关系必须关注政府内部不同层次(政府之间)、市场内部不同部门(市场之间)以及政府—市场两大领域之间的匹配问题。举例来说，政府按照不同层级可分为中央政府、地方政府，市场按照交易对象可分为商品市场、要素市场，上述格局意味着不同层级的政府与不同类型的市场之间存在复杂的交互关系。在中央政府与地方政府之间存在信息不对称、利益不一致的条件下，地方政府很可能通过“变通性”的政策执行方式来实现自身利益，这样很可能导致政府—市场关系发生扭曲。 考虑到政府的多层级性和市场的分层次性，从互动的视角出发，良性的政府—市场关系对经济持续发展是重要的，然而要形成良性的政府—市场关系，则必须突破单一的经济维度，政府之间、市场之间以及政府—市场之间的关系必须置于经济社会的系统框架。在政府—市场良性互动的条件下，市场优化资源配置—政府弥补市场失灵的“两分法”需要重新理解，因为市场优化资源配置是在政府提供制度安排的背景下进行的，而政府弥补市场失灵则以市场的经济职能作为前置条件。在这个意义上，不存在脱离市场的“政府”和脱离政府的“市场”，应当存在的是“政府中的市场”或“市场中的政府”，政府和市场不是相互割裂和板块结合的，而是相互嵌套和彼此塑造的。正如青木昌彦指出的：“政府政策的职能在于促进或补充民间部门的协调功能，而不是将政府和市场仅仅视为相互排斥的替代物。……政府应被视作是与经济体系相互作用的一个内在参与者，它代表了一整套的协调连贯的机制；而不是一个附着于经济体系之上的、负责解决协调失灵问题的外在的、中立的全能机构。”[3] 从互动视角出发，处理政府—市场关系实质是在功能协同中发展成为经济发展的积极驱动力量，可见功能意义上的政府—市场关系相对于规模意义上的政府—市场关系更为重要。就中国的实践而言，人们往往将关注焦点置于市场如何“取代”政府，并发挥更为重要的资源配置作用，相对于计划经济体制，这种关注有一定的道理。然而，考虑到政府—市场的互动关系，与其讨论政府与市场的规模缩减或替代关系问题，倒不如关注作为“内在参与者”的政府与市场如何在相互增进中促进经济持续发展。由此推测，人们对于市场增进效率、政府确保公平的理解也应保持审慎态度，理论上市场增进效率、政府确保公平与“市场优化资源配置、政府弥补市场失灵”具有内洽性，前者似乎是“两分法”的逻辑必然，问题在于，政府在增进经济效率中真的无足轻重吗？市场对于实现社会公平真的不甚重要吗？实践表明：在政府产权界定乏力、市场秩序混乱、交易成本畸高的情形下，恐难实现经济效率提高和资源配置优化等目标。反过来说，价格机制促使生产要素被相对“精确”地定价，市场在资源配置进程中同时承担着实施初次分配的职责，而初次分配对不同主体的最终分配结果起着关键作用。由此可见，中国的经济效率提高和社会公平实现，不是一个市场或政府的单线条匹配问题，政府—市场的关联关系对经济效率增进和社会分配正义更具有重要意义。 操作视角下的政府—市场经济关联 从互动视角而不是板块视角理解政府—市场关系具有重要意义，相比论证政府—市场良性互动对经济发展的作用，达成政府—市场的良性互动并使之成为长期经济发展的驱动力显得更为重要。林毅夫强调了在不同发展水平下禀赋的重要性以及产业结构的差异性，[4]据此，发展中国家可以通过增长甄别和因势利导来实现经济发展，相应的引申含义是经济发展既要有“高效的市场”，也要有“有为的政府”。高效的市场和有为的政府相互组合，促进经济发展和转型的作用毋庸置疑，问题在于，在操作层面，如何才能形成高效的市场和有为的政府，并促使两者形成良性互动关系？尤其是，考虑到政府的“大共同体”特征及其经济社会政治职能的相互交织，如何确保政府审慎地利用公权力以甄别优势项目并提供制度环境，而不是促使公权力异化为政府最大化租金的工具？在这个意义上，道格拉斯·诺斯[5]提出的“国家悖论”显然具有警示意义，即“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。 既然经济实践中存在的是“市场中的政府”以及“政府中的市场”，那么，市场的发育、拓展必定会促进政府职能的转变，发挥“重塑”和“改造”作用。原因在于：一方面，市场的发育、拓展能部分地“消解”政府的资源配置能力，在企业和居民等微观经济主体普遍利用市场机制的前提下，政府要强制干预经济运行必定面临更大的挑战；另一方面，市场的发育、拓展对政府提供公共产品提出了更高的要求，市场秩序越是发展，越需要政府通过产权、货币、财政、社会保障等制度安排来节约交易成本、优化市场环境。在这个意义上，“有为的政府”在市场自发秩序不断拓展的情形下最有可能产生，而市场秩序的拓展也往往倒逼着政府职能的变化。与计划经济时期相比，中国微观经济主体的自主权和市场资源配置功能显著增强，而各级政府对控制资源以及经济干预的能力逐步减弱，“放权让利”通常被视为市场化改革的总结。当前，中国提出要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，为此就不能“等到”政府职能完全转化后再去推动市场发展，考虑到市场发展对政府经济职能的塑造作用，必须持续性地引入市场力量，从而为达成“有为的政府”提供压力和动力。 依据系统论的方法论，达成“有为的政府”应突破单纯的经济学思维，并从社会整合以及政府治理等多种渠道进行努力。田国强等论证了产权、法治、民主、分权之间的逻辑关联，并指出中国强国富民的关键举措是“通过建立有限和有效政府，建设强效的国家能力，赋予并保障个人自由选择权、私人拥有财产权及个人生存权”[6]。这意味着：中国处理政府—市场关系的核心是形成“有限且有效”的政府，有限是指政府对于竞争性领域以及市场配置资源领域的“不越位”，有效是指政府对于制度优化以及公共产品提供职责的“不缺位”。在操作层面，以下举措至关重要： 首先，应进行制度设计促使政府从行政垄断性领域继续进行战略收缩，约束地方政府对土地等生产要素的定价行为和配置行为，降低民营经济的产业进入壁垒和要素获取壁垒，依靠简政放权持续弱化行政审批对经济的干预力度。 其次，应基于变动的实践创新政府宏观调控方式，切实提高宏观调控政策的实施效果，依靠产业、财税、金融等政策安排为创新和技术进步提供有力支持，通过收入分配体制改革提高劳动报酬在初次分配中的相对份额，增强政府在基本养老、基本医疗、基本教育、基本住房等社会保障方面的供给责任。 再次，完善对地方政府的行政考核和激励方式，促使地方政府从“为增长而竞争”逐步转向“为民生而竞争”，同时深化改革国家财政管理体制，依靠部分事权上移和部分财权下沉解决地方政府的“财权—事权不匹配问题”，减弱地方政府对行政审批、土地财政和过度举债的依赖。据此，依靠中央—地方的经济关系调整来达成政府—市场的经济关系优化，是当前我国深化经济体制改革的关键抉择。 最后，长期来看要使政府的经济职能“有限且有效”，就应在政府、社会、企业和居民之间形成定型化的制度安排，为此必须更多依靠公共财政和预算制度的逐步完善，促使纳税人对政府财政收支状况有更为明晰的了解和更为有效的监督。此外，政府职能转变可能会分离出部分经济服务职能，而市场秩序拓展也会内生对若干准公共品的需求，我国应依靠社会管理创新来促使个体之间“小共同体”的发展，依靠社会发育形成纽结政府—市场经济关联的有效载体。 开放视角下的政府—市场经济关联 从作用范围的角度看，市场优化资源配置、政府弥补市场失灵还存在着一个隐含假设，即在特定国家或地区内部讨论经济运行方式的选择问题，这种封闭化思维在经济全球化背景下也需要重新审视。从实施效果的角度看，全球化意味着要素流动性的增强、市场范围的拓展以及分工程度的提高，这些对于全球范围内各经济体的经济增长具有推动作用。然而，不同国家在国际经济秩序和国际政治秩序中的地位不尽相同，即使全球化能够推动世界范围的经济增长，并不意味着所有国家能够均等地分享增长红利。已有研究显示：全球化并不必然会导致经济快速增长和融合，反而加剧了国家间收入水平的分化。[7] 此外，伴随着经济全球化的推进，许多全球性的“公共产品”及其“外部性”的问题开始显性化，不同国家和地区围绕能源利用、环境治理等问题的分歧便是明证。上述格局意味着：按照政府—市场关系的认识，全球化会派生出跨国境的收入分配差距、公共产品供给，以及负外部性等市场失灵问题，而封闭经济体的政府—市场关系，难以有效化解这些全球化背景下的衍生问题。 在开放经济格局下，传统的政府—市场关系遭遇挑战的根本原因在于：在特定国家内部，政府干预经济的后果(无论是积极的还是消极的)主要体现在经济体的内部，但在全球范围内，即使存在着类似的国际性公共产品供给主体，往往会出现搭便车、成本分摊、协调困难以及国家机会主义等问题。从实践的角度看，为了追求跨国境的公共产品供给，大致衍生出两种主要的制度安排：一是发展不同形式的区域一体化。举例来说，欧元区成员国通过让渡部分职能(像放弃主权货币的发行权)来获取拓展市场范围的好处，其实质是赋予欧洲中央银行一定的经济调节职能来处理政府—市场关系。二是构建不同功能的国际经济组织。例如，国际货币基金组织(IMF)、世界贸易组织(WTO)等在协调全球性金融和贸易活动中发挥了重要作用，其实质是赋予某些国际经济组织“准政府”的经济调节职能来处理政府—市场关系。就效果而言，上述两种“拟制的政府”在特定地区和特定时段是有效的，但仍难以充分回应全球化格局下的跨国境复杂经济问题，伴随着时间的推移，某些“拟制的政府”的自身运作也饱受诟病。上述格局表明：开放背景下的政府—市场关系与封闭经济背景下的政府—市场关系存在差别，其核心是开放背景下缺少真正意义上的全球性经济协调机制，这为部分国家利用国际主导权最大化自身利益提供了契机。就此而言，借助国际政治经济学理论来认识全球化背景下的政府—市场关系具有重要的实践作用。 上世纪70年代末期以来，市场化改革和对外开放是中国经济社会演变的主题，尤其是正式加入世界贸易组织(WTO)，这标志着中国从有限开放向全面开放的转变。从贸易依存度、吸引外资额度以及外汇储备规模等指标来看，中国经济与域外经济的交融程度已达到较高水平，中国与其他经济体越来越具有“利益共同体”的特征。在此背景下，中国不仅分享着全球化带来的好处，也需要有效化解全球化衍生的新挑战和新问题。例如：作为世界上最大的外汇储备持有国以及美国国债持有国，中国的经济利益与美国经济政策、尤其是美元发行政策紧密相关，然而，美元的发行主要取决于美国国内的经济走向以及利弊权衡；同时，作为世界上最大的发展中国家，中国面临着人口、资源和环境等因素的挑战，特别是在生态危机回应、环境污染治理等领域存在全球性负外部性。中国亟待形成高效的市场和有为的政府，进而持续提升中国的经济实力、综合国力和国际竞争力，依托政府—政府、政府—国际组织的合作互动机制，逐步约束全球化情形下的“机会主义”或“公有地悲剧”，为中国的经济改革和发展创造更为优越的外部环境。在某种意义上，政府与国际社会的良性互动是“有为的政府”在空间维度的延伸。 政府和市场是配置经济资源的两种基本方式，政府—市场关系往往被视为影响经济绩效的核心因素。改革开放36年以来，中国在人类经济史上创造了“增长的奇迹”，这与市场化体制转轨以及政府—市场关系的调整紧密相关。当前，中国经济高速增长所伴生的结构性矛盾逐步显露，而域外经济仍处在后金融危机时期的深度转型阶段。在此背景下，中国要谋求经济的长期协调发展，就必须促使政府—市场关系进行适应性调整。基于此，区别于理想化、板块化和封闭化的分析思路，本文从经验、互动、操作和开放等多维视角对政府—市场关系进行了审视。从经验视角看，政府—市场关系不单纯是一个从概念到概念、从逻辑到逻辑的理论推演问题，不存在适合于所有时空背景的理想化政府—市场关系模式，政府—市场关系更像是一个“挑战—回应”的持续性调整过程。从互动视角看，市场优化资源配置—政府弥补市场失灵的“两分法”值得追问，市场增进效率、政府确保公平的对应关系也值得审慎考究。从操作视角看，经济持续发展需要“高效的市场”以及“有为的政府”，为了培育有为的政府，就应突显市场发展对政府职能的塑造作用，同时应强调政府职能的转变、不同层级政府关系的改善以及自生性经济组织的发育。从开放视角看，全球化格局缺少真正意义上的跨国境经济协调机制，开放背景下的政府—市场关系与封闭经济背景下的政府—市场关系存在差别，中国必须加强与域外经济体或国际组织的多渠道互动，以为内部的经济发展和转型创造更为有利的外部环境。 显而易见，多维视角的引入有助于廓清针对政府—市场关系理论的认识分歧，也有利于精确地把握中国经济的阶段性特征以及经济体制的变革取向，进而为政府—市场的良性互动和中国经济的长期协调发展提供更为坚实的理论基石。