中国共产党党内监督制度的政治生态分析，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,党内监督论文,生态论文,政治论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最近，中共中央颁布实施了《中国共产党党内监督条例（试行）》，并规定党的各级纪委是党内监督的专门机关。《条例》的颁布，在党内外、海内外引起了极大反响，认为这是加强对领导干部权力的监督制约、惩治和预防腐败的重大举措，是发展党内民主、促进有序的政治参与的重大举措。党内监督何以在中国受到如此高度的关注，本文拟从政治生态环境的视角作些分析。
一、政治体制与党内监督制度
如何对执政党及其成员实施监督，在不同的政治体制下有不同的监督制度和运行机理。在摈弃三权分立和多党制的条件下，社会主义国家要防止公共权力的滥用，防止腐败现象的滋生与蔓延，健全完善执政党内部监督制度显得尤为重要。
（一）加强党内监督，可以有效弥补在中国特色根本政治制度下，国家权力机关监督力度不够的问题
人民代表大会制度是中国的根本政治制度，是实现共产党的领导和人民当家作主的有效的政权组织形式。中国的人大制度与西方资产阶级国家的多党竞争、分权制衡制度有着本质的区别，可以避免国家机关之间的扯皮和无谓的内耗，提高工作效率。但在议行合一的条件下，国家机关之间缺乏制衡，特别是国家权力机关的监督权行使很不充分，监督手段不硬，监督方式单一，也是不争的事实。就执政党与人大的关系而言，党处于领导地位，对监督人大全面贯彻执行党的路线、方针、政策负有重要责任；在各级人大的组成人员中，中共党员占据核心和主导地位。中共在各级人大常委会设置党组，人大在召开全体会议期间还成立临时党组，并通过党组贯彻执政党的意图。这个党组不同于西方国家的议会党团，虽然在为贯彻政党意图服务这一点上是相同的，但中共的党组在人大运作中的作用却是西方的议会党团所不能比拟的。在中共主导人大运作的前提下，即使设立隶属于全国人大的廉政委员会或监督专员，其运作的效果也是可想而知的。要解决权力失监、软监和腐败问题，必须在完善人大制度、强化其监督功能的同时，寻求人大制度以外的途径。这就要求作为权力机关、行政机关、司法机关共同领导者的中国共产党，在监督党的各级组织和广大党员特别是领导干部正确行使权力的问题上，承担更大的政治责任。。
（二）加强党内监督，可以有效弥补在中国特色政党制度下，参政党对执政党监督力度不够的问题
西方资产阶级代议制的特点，决定了两党制或多党制是其政党制度的主流。诚然，这种政党制度确实存在不少弊端，正如邓小平所指出的：多党制“使它们每个国家的力量不可能完全集中起来，很大一部分力量互相牵制和抵消”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第267页。），从而不可避免地带来执政效率的降低。但是反对党的存在与合法化，意味着形成了一种对权力进行制约的强有力的机制。这种机制，使政党之间的监督成为一种高度组织化的监督，“反对党肩负着揭露执政党失误的责任”（注：［美］莱斯利·里普森：《政治学的重大问题——政治学导论》，华夏出版社2001年版，第317页。），对执政党的监督力量主要来自外部，党内监督所起的作用并不是首要的。
共产党领导的多党合作与政治协商制度是中国的一项基本政治制度，中共是执政党，各民主党派是合法的参政党。共产党领导的各民主党派参与的多党合作制度的优势是明显的，肝胆相照，荣辱与共，既有利于协调社会利益关系，避免多党竞争、互相倾轧所造成的无序状态，又可使共产党与民主党派互相监督，避免一党专政、缺乏监督所造成的一些弊端。但应该看到，多党合作制是一种非竞争型的政党体制，各民主党派对中共的监督，是一种外生型的监督，是合作基础上的监督，中共与民主党派之间“协商有余、监督不足”的问题仍然比较突出。首先，中共与各民主党派地位和力量的不对称性，决定了各民主党派对中共的监督不可能是强有力的。八大民主党派成员共60多万，不到中共党员数的1%，要1名民主党派成员去监督100多名共产党员，肯定是力不从心。其次，中共虽然对民主党派非常尊重，但这种尊重并非制度性的。民主党派监督作用的发挥，在很大程度上取决于共产党领导人的素质和重视程度，如果中共各级领导人比较重视，民主党派的监督作用就发挥比较好，反之则相反。第三，从民主党派方面看，由于是“共产党请人家监督”，民主党派在监督的问题上也就有了一种“客”的感觉，加之有些地方民主党派的力量比较薄弱，组织不够健全，人员素质也不高，政党之间的监督更显得无足轻重了。第四，民主党派参政议政的管道十分有限，很难对政府运作过程进行深度参与，监督起来当然也不知从何人手。因此，在中共掌控政治主导权的条件下，政党制度内部监督机制的一个方面——党派之间互相监督的作用十分有限，从外部对执政党的制约不足以左右政治运作过程，中国显然不可能靠在共产党领导下的多党合作构架中的参政党来对执政党实施有效的监督。主要依靠自己的力量来解决自身存在的问题，理所当然成为中国共产党必然的选择。
（三）加强党内监督，可以有效弥补在现行民主监督制度和机制下，公众对政府、下级对上级监督力度不够的问题
按照马克思的设想，社会主义国家要防止人民代表变成官僚，最好的办法就是巴黎公社的做法：对一切公职人员实行全面的选举制和撤换制，掌权者可以随时被撤换，即实行自下而上的选举监督和制约。但是，从第一个社会主义国家建立以来的实践证明，人民民主停留在口头上的多，付诸实践的少，缺乏实现的机制和手段。中国共产党历来重视发展党内民主和人民民主，早在延安时期，毛泽东就提出了依靠民主、依靠人民监督政府，防止腐败发生，从而跳出历史周期率支配的新思路。然而，由于种种原因，不仅公民的普选权，就是普通党员的选举权也未真正落实。在民众利益表达机制不完善、公民政治参与渠道不畅通的条件下，下层民众特别是弱势群体表达意见和行使监督权的几种最常见的形式就是申诉、控告、检举、揭发。为切实解决严重损害群众利益的腐败问题，解决群众反映强烈的党员干部在作风方面存在的不正之风，发挥好、保护好群众参与监督的积极性，都需要有一个专门的机构来受理和承办。可以说，只有党内专门监督制度健全，党员群众的民主监督势能才能顺畅地释放出来。
（四）加强党内监督，也是在有中国特色国家公务员制度下，以严明的纪律保证公务员依法行政的需要
在西方国家，公务员在政治上是中立的，不参与党派活动，不随执政党的上下台而进退。对执政党的监督，主要是对政府行为的监督，对执政党一些骨干分子活动的监督。政党没有必要、也没有权力对没有党派身份的广大公务员进行监督，对公务员的监督主要由政府有关部门来承担。而党的干部大多数是业余的，除了中央机构有专职干部外，基层基本上没有专职干部，执政党内部监督的对象人数很少。
与西方国家的文官制度不同，党管干部是中国公务员制度的核心内容。党组织在干部的选择和管理中发挥着决定性作用，各级党政机关干部都要由组织部门考核，党委任命或确定候选人。即使是党外干部、要在人大、政府或政协担任领导职务，也必须由中共各级组织部门会同统战部门推荐和考核。党管干部原则决定了在对干部的监督方面，党的机构具有比其他机构更高的权威性。同时，中国公务员队伍中的绝大多数都具有双重的身份，既是执政党的一员，又是各级行政机关的公务员。双重身份决定了他们必须以双重的标准严格要求自己，必须受到双重约束，既要遵守国家公务员行为规范，又要坚持党员标准；既要受国家法律和行政纪律的约束，又要受党的纪律的约束。因此，管好干部，管好公务员队伍，也是共产党应尽的责任。为保证公务员依法行政，执政为民，既需要加强行政监督，也需要加强党内监督。
二、执政党的执政方式与党内监督制度
在现实政治生活中，任何一种政治制度的运作都离不开政党，都必须以政党为依托。政党作为现代政治制度的实际操作者，往往成为实际政治权力的中心。，但中共在我国政治生活中的地位和影响，中共掌控公共权力的力度、深度和广度，都是任何一个西方政党无法比拟的；中共党内专门监督机构在整个社会监督体系中的作用，也是西方国家政党专门监督机构难以企及的。
（一）从政治权力结构的横向关系看，执政党掌握了立法、行政、司法、军事等全部国家权力，并拥有很大的专属权力
与西方国家执政党只掌握行政权力或部分立法权力的情形不同，我国的政治权力是高度整合的，所有国家机关都要接受执政党的领导，中共不仅全面掌控行政权力，而且牢固掌握着立法权和司法权，执政党权力与公共权力高度重合。无论是在国家权力机关还是行政机关、司法机关，共产党员均居主导地位。除了大量党员出任公职直接行使公共权力外，还有各级党组织实际上参与了许多立法、行政、司法事务；并直接掌握着干部人事、宣传舆论等重要权力，且后者还是党组织的专属权力。特别是干部的提名、考核、审批、任用以及机构和人员编制均由党组织掌控，干部的升降去留基本上是由党组织负责人特别是“一把手”说了算。在执政党同时控制着行政权、立法权和司法权并拥有很大专属权力的条件下，从权力监督的视角看，在很大程度上必然是执政党自己监督自己，特别是党内专门监督机构在整个监督体系中更占有特殊地位。
（二）从政治权力结构的纵向关系看，执政党掌握了从中央到地方的全部权力
与西方国家政党往往不能同时控制中央和地方权力不同，中国共产党不仅牢牢掌握着中央政权，而且完全掌握着地方各级的权力。中共金字塔状的组织网络，遍布于整个中国社会，它的6600多万党员和340万个基层组织深入到中国社会的各个方面、各行各业的每个角落，不仅在各级行政区都建立有地方党委，而且在城市的各种“单位”都建立了党组织，如国有企业事业单位、各人民团体以及城市社区，都建立有党的基层组织；在农村，主要按地域建立党的基层组织系统，基本上每个村庄都有党的基层组织，从而使中国实现了高度的政治社会化。共产党的各级组织几乎主导了整个中国政治过程，主导了从利益表达、利益综合到政策制定和执行的全过程，这些都是任何一个西方国家政治结构所不能比拟的。从中央到地方，从政府系统到各种“单位”，离开党组织的政治运作过程是不可想象的。
（三）从掌握公共权力的程度看，执政党在国家政治、经济、社会生活中进行比较直接的领导
在西方国家，政党组织不直接掌握任何国家权力，不直接参与国家政务，不具有国家机构的职能。党的组织大多只是选举机器，它的职能就是把党的领袖送入政权机构，除了组织发展、宣传、竞选以外，基本上没有其他事务。中共执政方式的一个重要特点则是党政权力的高度融合。上世纪80年代后期以来，党政在职能上分开的趋势比较明显，各级党委已不再设立各种机构直接管理经济和社会事务，但中共对政府行政过程施加影响的深度仍然是西方国家政党望尘莫及的，党和政府的活动往往是交错在一起、混杂在一起的。具体表现在：(1)中国在新的历史时期的若干重要决策，都是在中共中央全会上作出的。如中共十一届三中全会作出了关于把党和国家的工作重点转移到现代化建设上来的战略决策，十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的决定》，十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》等。南水北调等一些重点工程的建设，也是经中共中央批准上马的。(2)行政决策和重要政府工作的开展，都要在政府常务会议研究后送同级党委常委会讨论。如政府工作报告的讨论稿在取得政府常务会议原则同意后，要送党委常委会讨论，然后再履行法定程序。(3)中共中央、国务院以及各级党委、政府常常一起作出决定，部署工作。中共中央、国务院以及各级党委、政府通过召开工作会议、党政主要领导干部会议，研究、总结和部署工作，实际上已形成了制度。中共中央、国务院以及各级党委、政府还常常一起下发红头文件，对国家或本地区的重大事项作出决定，或者对某项具体工作进行部署，提出指导性要求。
可见，共产党作为中国惟一的执政党，其触角已渗透到政府过程的各个环节和公共权力的各个领域，深入到各种“单位”和城乡基层，执政党权力不仅与政府权力高度融合，而且从时空上大大超越了政府权力。中共执政方式的这些特点，决定了政治监督中的很大一部分在事实上成了“对党的监督”，而且使法律监督、行政监督及其他监督活动在领导关系和工作程度上遇到一定的难度。在外部制约机制不完善的政治体制下，执政党更有责任和义务去完善内部的监督机制，这既是保证政治正常运作的需要，更是巩固党的执政地位的需要。加强对权力行使者的监督，防止公共权力的滥用，成为执政党必须直面和解决的一个重大课题。在中国，领导干部的权力行使到哪里，党组织的监督就实行到哪里，也成为一件顺理成章的事。
三、党内权力结构与党内专门监督制度
在西方国家，政党的领导机构设置并不统一，权力也不集中，中央（联邦）一级一般都存在几套领导机构。如美国民主、共和两党的议会党团同全国代表大会及全国委员会不发生任何联系，完全独立行事，执政党议会党团对执政党领袖（即总统）有相当大的独立性，同一政党的参议院议会党团和众议院议会党团之间也是各行其是，这就形成了由多个支点支撑的、互相制约的党内权力机构。由于美国实行的是联邦制，党的全国性机构与州和地方组织之间不是直接的领导与被领导关系，又从纵向上形成党内权力制衡关系。日本战后长期是自民党一党独大，但自民党内部不仅存在着派系间的角逐，而且党内权力结构也是多个支点在支撑。既有议决机关，如党的大会、国会组织、总务会、政务调查会、两院议会总会，又有执行机关，包括总裁、干事长、全国组织委员会等。在这种分散的、互相制约的党内权力结构下，建立强有力的党内专门监督机构的意义并不大。
而中国共产党实行的民主集中制组织原则，决定了党内权力结构是集中型而非分散型的。中共是按照民主集中制原则建立起来的无产阶级政党，党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。由于党的全国代表大会和地方各级代表大会都是五年才召开一次，其决策、监督作用毫无疑问是十分有限的。于是，党的中央委员会和地方各级委员会就取代了同级党代会，成为全国和本区域内党的最高领导机关。但中央委员会一般每年只召开一次全会，地方党委会一般每年只召开两次全会，加之党委会构成不合理，全委会与常委会关系错位，使党内权力高度集中于常委会特别是几名书记之手，常委会既议又行，议行合一在党内权力运行中表现得最为突出。早在1980年，邓小平就尖锐地指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第328-329页。）时过近四分之一世纪，这种状况不仅没有根本改变，在一些地方和单位反而愈演愈烈。党内权力缺乏应有的分解与制约，给一些领导干部特别是党委“一把手”滥用权力、以权谋私以可乘之机。而中国又不可能像美、日等资本主义国家那样将党内权力分解为几个互相独立的系统，因此，从中国的实际出发，最现实、最可行的办法就是加强党内专门监督制度建设，增强专门监督机构的权威，这样才能将权力置于有效的监督之下。