高等教育机会均等与大学生资助政策变迁及新的挑战，本文主要内容关键词为：均等论文,高等教育论文,及新论文,政策论文,机会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
向大学生提供资助的理念千差万别，但政府提供资助的基本理念有两类。一类是从“社会公平”出发，旨在让受助者个人获益的理念。另一类，是从“造成人才”出发，最终使社会获益的理念。本文将着重探讨二战以来第一类理念的变化以及各国大学生资助政策的变革及挑战。
一、战后“机会均等”的理念与基本的资助模式
二战以后，“社会公平”的理念在大学生资助方面普遍地表现为“高等教育机会均等”。除了前苏联和社会主义国家，较早以“机会均等”为资助政策之依据的还有英国（1944年）、法国（1947年）、日本（1953年）、联邦德国（1955年）等。苏联人造卫星上天后，美国等一些国家又从“机会均等”和“人力资源”两种理念的结合上，提出了“确保没有一个合格学生会因为经济困难而丧失高等教育的机会”的口号，建立或扩展了大学生资助方案。期间，具有全球性影响的两份文献是联合国1948年的《人权宣言》和1966年的《关于经济、社会和文化权力的国际公约》、《人权宣言》提出：“人人旨有受教育之权……高等教育应以成绩为准，人人有均等之入学可能”。《国际公约》进一步要求：“高等教育应该根据能力，以各种适当的方法，尤其是以积极推进免费制度，使人人有平等接受之机会”。在这一理念的推动下，大部分国家都用不同资助方法（图1）建构了自己的大学生资助政策。
各国的资助政策都由两个部分组成，一是对学费（教育成本）的资助，二是对生活费用的资助。按照选择与组合，我们可以将各国的大学生资助政策大致分成三种主要模式：“免费加助学金模式”、“收费加混合资助模式”和“收费加贷学金模式”。介于这三个模式之间还有一些影响较小的模式，如瑞典等北欧国家的“免费加贷学金模式”和希腊、西班牙的“免费加间接资助模式”等等。美国和加拿大是“混合资助模式”的代表，新加坡和我国的香港也在60年代采用了这一模式。日本至今仍然是“收费加贷学金模式”的成功典范。二战以后的一个时期内，“免费加助学金模式”被认为是最慷慨也最盛行的模式，有近40个国家采用。包括苏联和所有社会主义计划经济国家，英国及澳大利亚、马来西亚和许多英联邦国家，非洲法语国家、联邦德国和中东一些石油出口国。在1952～1982年的30年间我国也采用了“免费加助学金模式”。
二、“免费加助学金模式”认受性的失落
“免费加助学金模式”虽然在各国都曾为扩大高等教育规模、促进高等教育机会均等方面起过一定作用，但是在70年代以来全球性经济危机和社会动荡中，在随之而来的高等教育改革中，这一模式受到了比其它模式更加剧烈的冲击，大多数曾经采用此模式的国家都部分或完全地放弃了这个模式，而转向其它两种基本模式（图2）
图1大学生资助方法分类
图270年代以来大学生资助政策模式的变动
经济危机和财政紧缩固然是其中的直接原因。但是，危机引起人们对战后资助政策的反思检讨，同样是导致其“认受性”（ligetemacy），亦可译为“合法性”）丧失的重要原因。各国学者发现，第一，以“高等教育机会均等”为口号的“免费加助学金模式”，在实践中蜕变为“人人均沾”、“数量趋同”的平均主义的均等资助。由于社会下层和贫困家庭的学生在各国大学生人口中都是少数或者极少数，结果原本应用于首先资助贫困学生的公共资金，通过全体学生的免费高等教育和大部分学生享有的助学金，大部分落到了富裕阶层手中，为他们锦上添花，而贫困学生从中所得的分额很少（表1）。
第二，这种模式宣称以扩大均等，增加贫困学生高等教育机会为宗旨，但是由于免费和大部分学生的助学金使高等教育成本大大提高，这就反过来限制了高等教育规模的扩大。高等教育规模的狭小，必然地激化入学机会竞争，在竞争中失利的则又是处于不利地位的贫困学生。由于贫困学生所受基础教育质量不及富裕家庭学生，他们总是最早离校、最早出局的。英国政府在检讨这一模式的时候指出，战后高等教育发展最快的美国、日本和韩国都采用了“收费加贷学金模式”，而采用“免费加助学金模式”的国家高等教育的发展都比较慢，规模也相对较小。这不是偶然的（DES：1988）。相反， 在学生资助最慷慨的发达国家英国、法国和澳大利亚工农子女在大学生的比例一直徘徊在20～24%之间，而他们在人口中的比例却高达55%左右。因此，澳大利亚高等教育财政委员会认为，这种模式即便有增加贫困学生入学机会的功能，其实际作用至多也只是“边缘性的”。
表1 家庭收入结构以及不同收入家庭学生占用的资助资金比例
国家 家庭收入结构%
低收入中等收入高收入
智利 30 3040
哥伦比亚 40 4020
印度尼西亚
40 3030
马来西亚 40 4020
国家
各类家庭学生占用政府资助资金比例%
低收入中等收入高收入
智利
1524 61
哥伦比亚635 60
印度尼西亚 710 83
马来西亚
1038 51
资料来源：Ziderman,A.&.Albrecht,D.(1995)P36
表2 部分发达国家教育程度与工资收入指数的关系
国家 八十年代末各层次的平均工资收入
初中毕业 高中毕业 大学专科 大学本科
澳大利亚
75
100
103
146
加拿大 92
100
116
175
丹麦
85
100
131
145
芬兰
86
100
123
189
瑞典
90
100
116
153
英国
84
100
131
163
美国
64
100
132
190
资料来源：OECD(1992)pp.108—11
第三，这种模式虽然出于“机会均等”的理念，但是却忽视了高等教育与基础教育的不同，忽视了高等教育的社会投资大而个人回报高的事实，忽视了社会公平中的另一要求：“成本与收益”的一致。造成了两个问题：
（1）高等教育的直接受益者——学生不承担教学成本， 而间接受益者——纳税人却要为学生背上沉重的负担。（2 ）未承担高等教育教学成本还获得生活津贴的学生在毕业后获益最大，收益率最高。他们所获的回报远高于社会为高等教育投资所获的回报。他们在工资收入（表2）、其它收入、择业就业、生活质量等方面所获的利益， 是其他未上大学的人群难以比拟的。经济合作与发展组织、世界银行对发达国家和发展中国家的统计研究都显示了这一点。
由于资金紧缺及上述“公平”问题的存在，80年代中期世界各国在建构新的理念和寻找新的资助方式的基础上，纷纷建立新的资助政策体系。
三、新的理念与新的挑战
从各国政府的政策文献和学者们的研究成果看，80年代以来人们在机会均等、社会公平上的新要求、新认识至少有三个发展。第一，公平并不等于简单的数量均等和平均，而且要求“质”的提高，在资助政策的评估上要求检验主要来自社会中下层的公共资源是流向富裕家庭学生还是流向贫困学生（World Bank：1995）。第二，社会公平要求大学生与纳税人按预期回报的分享比例来分担高等教育成本，至少要求学生“补偿高等教育的部分成本”。为此，世界银行、国际教育规划研究所都支持重新实行高等教育收费，同时对暂时无能力支付学费、无法承担生活费的学生采取贷学金等旨在“推迟付费”（deferred payment）的资助办法。说学生只是“暂时无支付能力”是因为，绝大部分大学毕业生能够获得比同龄人更高的收入和地位。“即便是出身贫寒的学生也会因他们所受的教育，而成为社会中比较富裕的成员”。第三，为了促进社会公平，在教育资源分配上有必要实行“积极歧视”（positivediscr-imination）措施，在推进高等教育机会均等方面， 越来越多的国家积极采取三大策略。（1）提高收费标准（占教学成本20%）， 即要求富裕和具有支付能力的家庭为子女的高等教育作出更多的贡献；（2 ）向“目标学生”即处于最不利的社会和经济地位的学生、最贫困的学生提供与学习态度、学习表现相联系的专项奖学金；（3 ）调整高等教育和义务教育的资金配比，改善不利人群的基础教育条件，提高他们的教育质量。从长远看，提供高质量的基础教育是增加贫困家庭学生高等教育机会的根本保证。
从各国的改革进程看，新理念和新政策的贯彻实施也并非一帆风顺，其中特别受人关注的是贷学金的实施问题。尽管贷学金被一些专家（Psacharopoulos：1990）认为“综合了商业活动中所有优点”，是一种既有助于实现机会均等，又能够保证“成本分担”、“成本——收益”平衡的资助方法，贷学金的推行在许多国家都不如人意，在发展中的大国中情况更是如此。或者是贷学金的规模难以扩大，因此难以起到帮助大批贫困学生的作用；或者是贷学金的拖欠率太高，纳税人的负担沉重，导致贷学金资助资金不足，无以为续，导致贷学金蜕变成变相的助学金。因此一些学者担心贷学金会带来“公平的代价”，导致大学中贫困学生比例的下降。我国贷学金的推行情况也不理想。1986年国家教委就提出，借贷学生的比例可以达到30%。但是，在笔者近年调查的大部分高校中，获得贷学金资助的学生一般都在10%左右， 比例最低的仅为3%，超过25%只有一所，笔者认为贷学金实施的成功与否固然涉及许多因素，但关键之一是贷学金的资金回收机制，它是贷学金资助方案的命脉。资金的充裕程度，学生申请比例的高低，都系于此。我们认为，健全的资助回收机制至少应该包括以下要求；
（1）适当的回收期限——学生毕业后5～10年较合适。此时毕业生已获得较高回报，也具备了偿还能力。相反，要求毕业时还或毕业后即还，则会影响学生的借贷积极性，因为此时学生尚不具备还款能力。
（2）合理的分期还款数量——与固定分期还款金额的方式相比，按收入比例还款方式对学生心理压力较小，也不会拖欠还款周期。因为随着工龄的延长，收入也逐年增加。占工资同样的比例，还款量却逐渐增多。对从事社会意义大、个人回报低的学生，在他们的收入为达到平均水平时，即予减免。
（3 ）有可靠有效的资金回收机构——目前各国的回收机构有大学、教育行政机关、政府专职基金会等机构、商业银行、税务机关和社会保险部门，等等。回收机构的选择直接影响前两个要素。譬如，由大学负责回收就难以要求它们采取5～10年的还款期，其中原因毋庸赘言。在上述机构中最经济有效的当然是税务部门，但是其前提是广为接受的纳税观念和健全的税收系统。这对大部分发展中国家来说，时机尚未成熟。最为理想和可能的是通过社会保险部门回收贷学金。
在这方面英国的巴尔博士（N.Barr）作过深入的研究，非洲小国加纳的经验已经引起国际社会的注意，新加坡由“中央准备基金”（该国法定社会保险机构）提供贷学金、回收贷学金和韩国“农业协会”、“私立学校教师协会”向子女提供贷学金的办法都值得我们充分注意。从中国社会保障制度改革的趋势和进展看，未来的贷学金回收管理甚至部分基金的来源都应该争取与“养老保险”联系在一起。这不仅是理想的，也是通过努力完全有可能实现的。因为（1 ）社会保险暨其中的养老保险，是由《中华人民共和国劳动法》强制执行的。我国居民对养老、对以前的“劳保”和现在的“养老保险”都极为重视，绝大多数人都不愿为拖欠“贷学金”，而放弃社会养老保险。（2）国务院1991 年颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》第四条规定：“职工个人缴纳基本养老保险费……缴费标准开始时可不超过本人标准工资的百分之三”，“企业缴纳的基本养老保险费，按本企业职工工资总额和当地政府规定的比例在税前提取”，目前各地的规定虽不统一，但多数省市规定的标准都在职工标准工资的8～10%左右， 高于个人缴纳保险费的二至三倍。这也有助于借贷学金的毕业生按期归还贷学金。（3 ）我国的养老保险费“由企业在发放工资时代为收缴”。社会保险机构是政府的一个部门，覆盖全面。在正常情况下，劳动者在退休以后才能领取养老保险金。只要在用人单位代缴保险金时，按贷学金回收要求多缴百分之几的还款，就不仅能保证贷学金的按时回收，还能减低贷学金回收的成本。这比专门设立一个贷学金管理机构要有效得多。（4 ）与建立完善的个人所得税制度、并通过税务机关回收贷学金的机制相比，社会保险制度建立和健全步伐更快，也更可靠。