解读司法改革——走向权能、资源与责任之新的均衡，本文主要内容关键词为：权能论文,走向论文,司法改革论文,责任论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
李谦(以下称“李”)：王老师您好！自去年中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)通过以来，中央层面的“顶层设计”频频出台。“全面深化改革领导小组”(以下简称深改组)成立之后，各个领域的深化改革方案相继破冰。其中，尤其引人注意的是，司法改革成为了深改组浓墨重彩描画的关键议题。深改组成立之后的第二次、第三次会议，都审议并通过了重要的司法改革文件，对若干重点、难点问题确定了政策导向①。2014年6月15日，《人民日报》还刊发了“中央司改办负责人就司法体制改革试点工作答记者问”的专稿，系统阐发有关司法改革具体政策和未来方向的构想。根据深改组提出的改革任务，7月9日，最高人民法院公布《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》，针对法院人事管理改革等8个重点领域，出台45项改革举措。最近一段时间，通过媒体报道，我们还知道一些法院已经相继发布贯彻司法改革方针的具体方案，引发了普遍关注和大量讨论。在解读改革态势、展望改革前景之前，请您简要评述一下改革开放以来的司法改革历史状况，简单说明这一次司法改革的相关背景。 一、过去的司法改革与本轮改革之特点 王亚新(以下称“王”)：确实，这一轮司法改革的特点引人注目。首先是规格很高，由最高决策层直接提出来，以“顶层设计”方式切入一些微观层面的具体问题；改革的主要内容又让人联想起大家都比较熟悉的词语，如司法的“去地方化”、“去行政化”和“司法职业化”等。虽然本轮改革的相关宣传没有使用这些词语，但改革的指向已经颇显明确。以前的司法改革主要还是法院或检察院系统自身在开展或推动，至多有政法委的领导和参与。并且，到目前为止，一波接一波、一轮又一轮的各种司法改革在某种程度上早已让人产生“改革疲劳”之感。有些改革不了了之，另一些甚至被讥为“开倒车”。不过这二十多年来，也有一些司法改革的举措产生了重要的效应，其长远的影响，包括对于这一轮司法改革的意义，今后还会显现出来。比如说，民事诉讼强化举证责任及审判方式的改革，就起到在国家与社会、政府与市场之间重新配置司法资源以及改变当事人行为预期和交易方式等重要作用；刑事领域确立对非法取得的证据予以排除的规则，促进由“罪疑从轻”向“罪疑从无”的观念转变也是意义很重大的改革②。 李：如您所言，本轮司法改革有两个异于寻常的特点：一是司法改革的动力直接来自最高层，以顶层设计的形式直接规划和确定司法改革的政策方针、制度构成方案，层级高，全局性强；二是改革的切入口比较微观，主要从法官、检察官等微观主体入手，在法官、检察官的职业保障、分序列管理、选任程序、审判办案责任以及其他工作人员的管理问题上展开。您曾花相当长时间在不同层级的法院从事过田野调查，比较了解情况，在您看来，本轮司法改革为什么会选择从法院系统内的微观行为主体入手呢？ 王：为什么要从微观主体切入，为什么要给予法官职业保障？当然还是为了实现《决定》中提出的司法改革根本目标，即要“确保依法独立公正”行使审判权。我觉得不能只看到要提高法官的准入门槛、改善法官待遇、序列单列分类管理等职业保障的改革内容，还需要特别注意本轮司法改革对于法官承担审判责任这部分的强调。在我看来，本轮司法改革意味着权力、资源和责任的重新分配，而且再分配的重点直接放到了法官等微观主体层面。 关于行使审判权的主体，可以区分为法院和法官两个层面。用“司法独立”和“审判独立”这两个学理上的术语来表述的话，“司法独立”并不一定等同于“审判独立”，而“审判独立”在逻辑上则一定归结到“司法独立”。因为可以把所有的或一个个法院视为行使审判权的整体，“司法独立”只是相对于法院不受行政机关等外部干预而言；但法官个人独立行使审判权即“审判独立”，首先指个案的办理不受法院内部各个层级的干预，理所当然地也不受来自外部的干预。“司法独立”与“审判独立”的这种“内部与外部”的区别在我国语境下具有十分重大的意义，两者的关系也应视为本轮司法改革的中心议题之一。 二、改革的内部环境：法院作为“紧密型组织”与集体决策 李：您认为“司法独立”与“审判独立”具有不同的意涵，本轮司法改革之所以选择以法官、检察官等主体管理为改革切入口，也与此有密切联系。那么，能否请你阐释一下“司法独立”与“审判独立”的关联，并描述与此相关的法院现状？ 王：从我国现行宪法的文本解释来看，目前我们实行的是以法院作为一个整体或系统本身的“司法独立”，而非法官个人审判的独立。一方面作为司法机关，法院独立于行政机关，其审判业务不受行政机关的干预。另一方面，法院必须接受人大和党的领导，但这种领导主要通过路线方针的指引和人事安排等实施，人大和党委也不应介入干预法院对具体案件的审理和裁判。从应然的角度讲，法院从事的审判不受任何外部力量或因素的干预，这就是“司法独立”的含义。不过，关于这个意义上的司法独立，目前的实现状况还远远说不上已达到理想的境地。而这一点又与法院内部牵涉审判业务的结构及机制紧密相关。在这个层面上，可以把法院系统自身的现状用以下两个命题来加以描述或归纳：第一，一个个法院各自构成一种紧密型的科层制组织，并对审判业务实施行政化、指标化的管理；第二，与此相应的则是案件的审理和裁判往往通过某种集体决策机制而进行，而且审判的责任经常是模糊的，或者扩散于整个法院组织之中，或者由多种主体分担。换句话讲，还远远不是“审判独立”。我个人认为，《决定》中的相关提法，即“让审理者裁判、由裁判者负责”，其用意就是要改变这种现状，很明显地要求法官个人独立审案并独立地为此承担责任。在我看来，只要改革能够大体沿着这一提法指出的方向实施下去，其归结就会指向“审判独立”，由此可能促使“司法独立”得到更进一步的实现。 至于为什么法院系统会形成上述那样的现状，我个人有如下解读。 首先，与许多国家的法院属于“松散型组织”相比，我国法院称得上内部结合非常紧密的一种组织形式，而科层制或行政化正是与这样的“紧密型组织”最相契合的结构及性质。关于这种组织形式的历史形成，可以从两个不同的层面去理解、把握。在与政治紧密相关的层面上，归依于随着近现代中国革命历程而发展出来的“政法传统”，法院和其他组织一样以革命的意识形态为中心而构成和运转，属于一种服从“大局”或不同时期可变的“中心任务”且只具有“有限分工”性质的机构。法院组织的凝聚力依赖于意识形态，其运行和功能都必须服务于革命政党当面的战略目标，而法律专业的知识技能至多只是发挥工具性的作用③。与此相应，我国法院的审判业务曾长期与“有关权利的判断”这种司法性质保持距离，刑事审判强调服务于阶级斗争和打击敌人，民事审判则始终注重以调解方式处理解决纠纷。在这样的条件下，法院组织的结构及运行原理与企业、学校、医院或研究机构等任何其他有较明显专业性的组织一样，都出现了向党政机关“看齐”的倾向。考虑到现实在某种意义上总是历史的延续，上述理解就构成了对法院组织科层制、行政化现象的一种“路径依赖”式的解读。 在更具技术性的管理层面上，法院作为“紧密型组织”，构成一个个以院长为首掌控人、财、物等资源的调配、集司法行政管理和审判业务管理为一体并按照科层制(理论上也可称为“官僚制”)原理运行的管理单元。在改革开放以后到目前为止的内外种种条件下，这样的组织结构可能更易于发挥对司法的“产品质效”进行控制的作用。紧密型组织的这种功能，或许就是近三十年来我国法院组织维持乃至强化科层制、行政化特点一个重要的内在动因。改革开放以前法院内设机构以刑事和民事两个审判庭为主，机构数和层级都很简约，管理也非常粗放。近三十年来，法院除加上经济审判庭(后称为商事并改成民庭的一部分)和行政审判庭外，还逐渐增加了立案庭、审监庭、执行局以及技术处、行装处、办公室、研究室、政治部等众多的机构。在功能上，尤其是围绕民事审判，从案件的受理、分流、送达、保全等与审理紧密相关的业务到执行，还有流程或审限的管理以及案件质量的检查和廉政监督，再加上支撑审判的各种司法行政事务，都分别由不同机构承担。这些机构的业务与作为审判中心内容的审理和裁判构成了某种类似于分段、分工合作生产“司法产品”的流水作业线，而院长为主并按照科层制原理进行的整合、指挥及管理则成为保证这套系统正常运转的“必要装置”。以这种法院内部的权力和资源大体上都按行政层级分配的机制为基础，改革开放以来的不同时期中，从“多收案、多办案”到“民事、经济审判方式改革”，各地的一个个法院(更直白说是一个个法院院长)围绕办理案件的数量质量、审判的效率效果，以及层出不穷的改革方案等众多主题而展开“政绩竞争”。这种竞争过程及机制，既推进了程序制度的变迁演化，为三十多年来我国经济的高速增长及社会发展提供了有力的支撑，也产生了种种负面影响或带来复杂的问题④。而法院组织的科层制或行政化，不妨说正是使院长等领导能够动员各种资源集结法院整体的力量参与这些竞争的条件之一。 其次，与法院组织的科层制或行政化性质相为表里，并非法官个人对案件的审理及结果负责，而是形成了某种可称为“混合责任”或“责任扩散型”的问责或答责机制。一些案件(其比例依不同的地域、时期和类型等可有很大差异)从立案、审理、裁判到执行等各个程序阶段或环节，都可能分别或全部采取某种程度的“集体决策”方式。有关案件决策的这种性质由制度化的常规操作和非制度化的灵活方式所规定。以民事案件为例，立案环节是否受理的决定往往由副庭长或庭长审核，必要时报主管副院长审批；在审理和裁判阶段，承办法官是第一责任人，但视具体情形其可能随时与副庭长、庭长商量办案中遇到的问题，有时会报告主管副院长乃至院长本人，当然带有某种难题的此类案件多半将提交审判委员会讨论。在许多法院的各个审判庭，还有定期召开并由庭长或副庭长主持的“庭务会”，所有成员都可参与讨论某位法官就自己正在办理的案件而提出的程序及实体问题。在一些法院(或者是大部分法院也说不定)，承办法官起草的判决书都必须经过庭长核准签发，必要时这种“把关”还可能涉及包括上级法院在内的更高层级。经过这一系列“或浓或淡”的集体决策，某些案件的判决等结果已很难说得上只是承办法官或合议庭的“单独产品”，责任的所在也随之变得十分模糊或很不确定。不难看出，这种有关案件处理的决策和责任双重弥散于法院内部层级之中的机制，既是行政化管理控制在审判业务上的体现，也是科层制的紧密型组织执行审判职能时必然的归结。以法官个人进行审理和裁判只服从于事实、法律和自己良心这种所谓“审判独立”的理想状态来衡量的话，其为与之抵触、相悖的状态无从置疑，因此亦成为法院行政化备受诟病的根本性理由。 当然，这种集体决策且责任分散机制的具体表现形式并不一致，因审判涉及的领域不同和法院所在区域的社会经济条件差异而有所区别。例如，刑事案件就有下了有罪判决事后却真相大白完全冤枉的可能，如赵作海案等就是这样。与此相对，民事案件则很少出现类似的情形。在此意义上可以说刑事审判的风险高于民事审判，产生的责任时常不在一个量级，更需要分担或扩散责任的机制。但民事案件的问题则主要是案件数量太多，不少纠纷简单、琐细而又零碎。尤其在大城市的中心区域，许多民商事案件只能由承办法官独立办理。但这些法官仍然必须在提高效率与公平处理并保证司法服务质量这对矛盾中保持平衡，也经常有上访等风险及压力，导致法官产生向法院组织内部分散这些压力的强烈动机。另一方面，案情足够复杂、标的额足够高、或者牵动的利害关系或社会影响重大的民商事案件，出于扩散分担责任的必要，其审理和裁判则几乎都是集体决策的产物。至于在行政诉讼领域，这些年好像没有出过什么影响特别重大的案件，或许只是因为法院在行政案件处理方面极其谨慎低调而已。由于一方当事人主要是各级行政机关，行政诉讼案件的处理中集体决策的因素仍有可能十分重要。同时还需要注意的是，集体决策且责任扩散的机制虽然只在部分案件中起到不同程度的作用，但由于这部分案件总是更深地涉及对于经济、社会或政治而言意义更为重大的利害关系调整，也由于上述机制事实上可针对任何案件而随时启动，因此不能仅仅着眼于其普遍性有限的一面而忽略其作为非正式制度的重要性⑤。 学界和媒体对于上述这种科层制组织的行政化管理和审判的集体决策且又责任扩散的结构/机制普遍持批评、否定的态度，而且我也认同这种态度背后的一般价值判断。但另一方面，我还是认为，必须认真地对待上述的结构和机制，对其运行的内在逻辑应该抱有一种“理解的同情”态度。因为很可能正是这一结构/机制发挥的某些功能作用，才维系了司法系统在当前相当严峻的外部条件之下仍然能够大致正常运转的脆弱平衡。关于这一点，必须回到上面提到的“司法独立”这个层面，考虑法院内部结构/机制与外部因素之间复杂的互动或“博弈”过程。具体讲，在我国当前的语境下，法院的审判往往受到三种外部因素的左右或制约，即来自政治或行政权力的干预、无处不在的关系或人情网络影响，以及经过历史的传承而积淀在文化/一般社会心理层次并体现为信访现象等“结果指向”的问责答责压力。 三、外部因素与法院内部结构及机制的复杂博弈 李：您指出了法院组织及法官作为理性行为的主体，与所处的内外大环境之间存在着相互博弈的关系。照我自己的理解，似乎有三个不同层面的结构条件组成了法院的内外环境，一是党领导司法系统的政治结构；二是法院系统呈现出的科层制或官僚制的组织结构；三是人情网络、实质正义的传统观念和信访压力等内化为深层社会心理的文化结构。按照您的分析，法院和法官的行为在这几重结构之间折冲樽俎，形成一种脆弱的平衡，并表明了其中存在相当的合理性。如果您认同这个有关“三重结构”的观察，能否再详细阐释一下这三重结构之间的互动是如何具体展开的，或者法院、法官与外部因素之间存在怎样的动态博弈？ 王：在我国语境下，有可能从外部影响审判独立的一个重要因素，就是来自党政等政治或行政部门的权力干预。此问题同样涉及“政法传统”这一历史形成的制度安排，意味着法院在“有限分工”的权力架构或体系中作为一种“技术部门”应当且事实上也从属于党政系统。例如历史上就曾有过“党委一把手审批重大案件”这样明确存在却又是“非正式”的制度，虽然在1979年已被正式下文予以废止，但其背后的基本逻辑或正当性原理并无根本改变。这种逻辑或原理指的是有关法律、法院及其审判业务的一种“工具主义”式的理解，即法院的工作至少在涉及重大利害关系的调整时必须听从党政部门的决策乃至直接指挥，其表现就是必要时对审判的介入干预。在干预的方式上，一方面是党政部门及其领导可能通过给法院的批示或“交办、转办、督办”等方式对具体案件的审理裁判施加影响，另一方面从立案到审理、作出判决等处理个案的过程中，法院也可能主动向党政部门“请示汇报”，寻求支持或协调等。此外，还存在着由于法院领导担心人大开会时代表对本院的工作报告投票否定，从而不得不在审理某些种类的个案时显得“畏首畏尾”或“缩手缩脚”等相当于受到了“间接外部干预”的例子。需要这样做或者实际也这样做了的案件，从比例上讲或许近十多年以来已经有较大幅度的减少，但只要基本的制度安排没有根本改变，类似的情形就不可能在短时间内绝迹。 来自政治权力的一部分干预虽然在当前语境下拥有上述那种“工具主义”的正当性基础，但另一部分这种干预却经常显得“来路不正”。此类干预有时是因为不了解真实或具体的情况，有时还可能纯属对何为个案“正确妥当”的处置理解不同而已，不少情况下或许就是出于干预者的私利私欲。特别让人感到困扰和麻烦的是，干预之“正当”和“非正当”大部分情况下都很极难加以区分，而且只要干预者足够有权力，对其干预几乎就无法正面抵制。需要注意的是，在此类案件的处理过程中，外部的权力往往以法院组织的科层制作为干预的有效管道，但与科层制互为表里的集体决策而又责任扩散的机制同时也可能起到“钝化”乃至消解这种干预的作用。比如说，领导干预一般会通过法院院长，但院长也可能做出“打太极拳”般的反应，“承办人讲这个案件有如此这般的法律问题，照您说的办可能风险很大哦”，即借分散的决策和专业知识来推托躲避。此外还可看到，法院受到外部干预的可能，同时也构成为了向外扩散责任而主动“请示汇报”寻求干预的通道⑥。因此，政治部门不愿再过多地承受来自法院的责任分担要求，很可能是本轮司法改革由顶层设计而启动的背景之一。 能够对审判过程及结果发生影响的另一种外部因素，则是我国社会无处不在的关系或人情网络。近代以来我国大陆地区的司法制度发展并未如西方国家或我国香港地区那样，使法院及法官从社会一般的人际关系网络中“剥离”开来，形成某种相对“超越”或“孤立”的存在。法院及法官始终很难“隔绝”于各种各样的人情往来。所谓“案件一进门，双方都托人”的现象，不仅在三、四线城市或农村地区常见，即便是在日益“陌生人化”的大都市环境中，只要当事人双方争议的利益足够重大，种种直接或拐弯抹角的“关系”或“人情”总有可能为了影响法院及法官的案件处理而被调动起来。从具体案件的承办法官、可能过问案件的庭长、院长，直到法院的同事，都是这些关系、人情试图影响的对象。就连外部的权力干预，有时也成为个人关系试图影响案件处理的回路之一。关系、人情实质上影响或者“扭曲”案件审理过程及结果的可能究竟有多大，是一个很不容易回答的问题。但更重要的是对于这种可能性的普遍恐惧，却成为包括法院科层制或行政化管理等在内的制度设计得到支持的理由之一。因为大家都明白，所谓关系人情，“搞定一个人”相对容易，但如果需要“搞定一帮人”，难度就会大幅度攀升。不过，要是能“搞定领导”事情又简单多了。这意味着集体决策的机制作为科层制管理在审判业务上的体现，本来就具有防范或消解“关系案、人情案”的目的或意图，但同时又可能成为“关系、人情”曲折渗入案件处理过程的回路，其作用往往是两义的，充满矛盾或悖论。 最后，在重要、疑难或可能有较大社会影响的案件处理中采用集体决策而又分散责任的机制，与来源于我国法律文化传统的问责及答责方式存在着深刻的联系。在以西方法律文化传统为背景的司法制度中，法官个人对案件的处理只要做到建立在能够以证据证明的事实和法律共同体范围内可以认同的法条解释这种程度的基础之上，其对审判可能带来的后果原则上都无需承担个人责任。与此相对，我国的传统却是高度重视结果的“对还是错”，处理过程本身如何并不十分重要，一旦事后可以确认案件处理的结果错误则需要追究责任。因此属于一种可称为“结果正义”或“实质正义”的观念。只要当事人不服案件处理结果，就可以随时不断地要求推倒重来。不存在任何制度化的终结纠纷或“封杀争议”的程序手段。在纠纷及其处理可以“没完没了”的意义上，案件的任何裁判者都会承受类似于“无限责任”那样的沉重压力。 历史学的研究表明，这种情况与我国社会早期就在广大疆域内和庞大的人口之上形成大一统的王朝统治紧密相关。因为统治建立在“耕战”基础上，为了保证赋税和人力资源动员向中央权力的集中，众多分散的一个个小农家庭能够生存温饱或共存下去，对于维系王朝的大一统局面至关紧要⑦。在这种秩序形成原理之上又发展出一整套论证统治合法性的意识形态话语，即“天命本乎民心”、或者“天视自我民视，天听自我民听”等。政治统治需要不断诉诸“民心、民意、公论”等概念而获得某种重要的正当化基础。案件处理或纠纷解决的是非曲直也随时都可触动“民心、民意”，个案当事人总有可能采取诉诸一般“公论”的策略，对任何裁判结果反复地进行挑战。所以，“不平则鸣”及“有错必纠”属于统治者和民众共有的常识，而“屡断屡翻”(即反复断案又反复不断地翻案)差不多成为一种制度化的常态⑧。这种反映在种种“申冤告状”乃至“京控”等现象中的历史传统，到今天也并未消失，而成为积淀在“文化/社会心理”上的某种与纠纷解决或裁判正当性相关的观念。 以这样的观念为基础，普遍存在的信访现象与“有错必纠”的价值指向结合起来，构成了针对案件处理结果问责的沉重压力。而法院的集体决策及责任扩散机制则不妨理解为应对这种答责压力的一种自我保护装置。此外，随着当代社会高涨的信息化浪潮及自媒体的发达等通讯沟通手段的技术进步，社会舆论对于司法过程和结果的影响也日益显著。这种影响与沿袭历史传统的“以结果问责”及“无限责任”等倾向叠加在一起，既是法院的科层制管理及责任分散机制正在面对的问题，在引入改革这种机制的措施时也会构成一个重要的外部影响因素。在传统的问责答责方式和追求审判独立的改革可能产生的冲突或纠结过程中，如何界定和应对公共舆论可能带来的正面及负面影响，也将是这一轮司法改革必须认真对待的课题之一。 总之可以说，上述这些外部因素与法院内部的科层制结构及集体决策/责任扩散机制形成一种博弈缠绕却又相互塑造、相互建构的关系。这确实是距离“司法独立”或“审判独立”都很遥远的状态，但法院和法官通过某些在长时期内逐渐酿成的默契，一方面向各种外来的影响开放，有时甚至主动寻求干预，另一方面也在审判业务的实际操作中不断地消解这些影响或压力，或者设法在此过程中转移责任。可以说，内外两方面的因素达成了某种脆弱的动态均衡。虽然法院和法官对这种现状未必满意，但恐怕也很难说目前已经从内部产生了对于“司法独立”或者“审判独立”的强烈需求。由此看来，本轮司法改革就是在这样一种状态下，并非出自法院本身的内在需求，而是由政治部门基于整体的改革布局以顶层设计的方式“突然”启动的。 四、决策者的政治决断与司法改革的条件及前景 李：从您的解说中可以体会到，法院和法官已经逐步摸索出一套“默会知识”，呈现出一种“责任分担”的审判责任扩散机制，并在不同的案件类型中，表现不同面貌的“责任分散”形式。这种心照不宣的“审判责任分散”机制是法院和法官与内外环境形成脆弱平衡的枢纽核心。按照您的观察和分析，法院和法官尚能在“脆弱的平衡”现状中游刃有余地生存，他们可能并无强烈的动机来单方面改变这一局面。但是现在，来自顶层设计的改革压力可能会直接影响甚至打破这一脆弱平衡。在您看来，最高决策层为什么会冒相当的风险，下决心对司法做重大改革呢？ 王：我一直在强调，我们现在的司法体系，无论是所谓对外司法独立不彻底，还是对内审判独立不落实，都是在我国的政治社会环境中艰难博弈出来的一种现实状况。这种状况有其内在的合理性，不见得已到不改革眼下就过不去的程度，而且短期地看，改革之后情况并不一定马上就会比现在更好。法院系统自身对于改革未必有充足的动力，就法官个体来讲，也许指望通过改革提高薪酬或增加晋职渠道等，但是他们肯定不希望再有很多责任或更大压力。那么中央为什么在这个时点要强力推进司法改革呢？一个可能的答案，就是决策层或许已做出不再一般地为司法机关分担责任的政治决断，同时也形成了权能及资源的配置向直接办理案件的法官倾斜等实施方案。要对这一回答做出说明解释，还必须简单回顾我国近若干年来的发展历程。 我们经历了三十多年的改革开放。最近的十多年以来，从废除农业税开始，“三农危机”得到根本性的化解，20世纪90年代末还十分严重的公有制企业职工大面积下岗也大体消化。几乎所有底层民众的温饱都有了起码的基本保障，这是中国历朝历代从未实现过的巨大进步。2008年，外部资本主义世界发生金融危机，我国以四万亿大投资抵抗金融海啸，经济增长一枝独秀，此期间的北京奥运会、上海世博会都是里程碑式的大事件。可以说，我国的经济和社会在这十多年里实现了跨越式的发展，表现得可圈可点。但是，从另一方面来看，这十余年来也积累了众多社会矛盾，发展中的深层问题或结构性缺陷越来越明显。例如，GDP导向的经济粗放增长对环境的破坏及给资源带来的巨大压力；制造业发展艰难，创新能力受限，房价高企带来的不确定性使经济泡沫时隐时现；财富通过税收和土地财政等方式过分向政府集中，相形之下居民可支配收入及消费所占份额却增长不够快；地区之间差距及贫富分化扩大，寻租及腐败现象严重，各种社会冲突矛盾不断，“刚性维稳”代价巨大等。可以说，这十多年的发展，“光与影”相互叠加，成绩和问题都十分凸出。透过对大的宏观的环境背景做这些观察，我们会发现《决定》有一个明确的政策导向，即改变权力、资源和责任都过分向国家及政府集中的状况，通过大幅度减少行政审批放权让社会焕发活力，更多地强调市场配置资源的作用，同时国家和政府也有必要从过多、过重的种种责任下解脱出来。 基于这样的解读来思考这一轮司法改革，不妨可把改革的主要内容理解为党和政府意图在与司法机关的关系上实现更进一步的分权、分工体制，在适度增加资源投入和下放权力的同时，要求司法机关承担起自己应负有的责任，为党和政府“分忧”或“减负”。说得直白一点，今后遇到类似赵作海案那样的情形，党政部门可能不再会应司法机关的要求出面“协调”并“拍板”了，无论结果如何都得办案的人员和机构自行负责。为了做到这一点，一方面，通过省级以下地方各级司法机关人财物的统一管理以及和行政区划适度分离的案件管辖，以期逐渐形成能够有效减少地方政府介入干预办案的制度框架，即让司法机关逐步“去地方化”；另一方面，提出“让审理者裁判、由裁判者负责”，则可视为直接诉诸“审判独立”，结果很可能是由此“釜底抽薪”式地导向“司法独立”。如果使用某种“标语口号”来表达的话，则可以把顶层设计的这部分内容理解为一种经由“法官职业化”而通往法院“去行政化”的改革策略——虽然官方很刻意地不采用这样的表述。 李：您认为，“脆弱的平衡”导致的是党和政府成为“责任分担”机制的最后承受者，党和政府因信访和维稳等承受了巨大的政治压力。司法改革的目的就是要改变这一现状，重塑法官独立审判，形成法院和法官独立承担责任的机制，为党和政府分忧，将党和政府的政治压力解套。如果这一判断正确，那么，决策层推出司法改革的顶层设计在社会条件层面有没有什么依据？法院和法官所处的内外环境是否已经发生了重大变化？ 王：我感觉确实如此。最高决策层就司法改革推出的顶层设计，当然应该与对于我国社会发展及各种条件变化的研判息息相关。这是因为，如果没有相应的社会、经济、政治及文化等方面条件作为支撑，改革的任何内容都不可能真正得到推行，甚至只能变质走样。我个人认为，随着我国市场经济和社会变迁的进展，财富在可观规模上的增加积累已经成为推进改革的资源基础，而信息化社会及科学知识的传播则可能为促进权力分化或分工体制的深化提供了另一种条件。不过在我看来，至为关键的还是要看传统的问责、答责方式以及相应的法律文化是否开始出现根本性变化的契机或征兆。因为，如果我国社会仍然维持以往那种关于纠纷解决或案件处理的正当性观念，则国家或政治权力向任何专业的机构以深化分工的方式尝试“推卸责任”，一定不会被社会所接受。或者，即便能够“卸责”，也没有哪一种“职业”的个人或机构承受得起可以“没完没了”追问下去的这种“无限责任”。在这方面，我特别留意到2014年3月中共中央办公厅和国务院办公厅共同发出的一个关于信访制度改革的文件。其中值得关注的一个提法就是要推动信访工作的法治化建设，或者把处理信访问题纳入法治轨道。在此基础上，该文件的内容还包括要严格实行信访和诉讼的分离，建立涉法涉诉信访依法终结的制度等⑨。 关于我国近现代以来经历的种种挫折和进步，学界有所谓的“历史三峡说”⑩。我觉得，我国近现代的社会转型持续到今天，或许也该到了开始走出“三千年未有之变局”的阶段。就纠纷解决及案件处理的正当性条件而言，其实从20世纪90年代起，某些实质性的变化就一直在发生或进行。其典型的表现首先是民事诉讼领域的强化当事人举证责任及庭审方式改革，导致了“即使事实没有查清也可以由当事人自行承担败诉责任”这样的观念开始向社会渗透。其次是最近刑事审判领域以“罪疑从无”为突破口排除非法取得证据、禁止刑讯逼供这方面的重大进展，意味着从政府到一般民众都开始在逐步地接受另一种正当性观念。民事案件的举证责任观念和刑事案件的“无罪推定”原则，都是改变我国传统法律文化固有的问责答责机制，使裁判者的责任可能从“无限”转变为“有限”的技术条件。此类观念及原则能够在当代我国的司法中开始扎下根来的现实，如果没有变化了的经济、社会、政治和文化条件作为支撑，同样是难以想象的。 适用于案件审理和裁判技术的这些观念及原则还提醒我们，本轮司法改革的顶层设计把重点放到“审判独立”层面确有必要且符合司法规律。因为仅仅是法院作为一个整体的“司法独立”，还不可能实现问责答责方式的改变，通过科层制的行政化管理虽然能够模糊责任的所在，却无法承担为政治部门“分忧解压”的任务。有关纠纷处理解决的正当性原理或正当化机制要完成从传统向现代形态的转型，有待于种种必要条件的逐渐具备或形成。而为了在微观层面实现这种转型，审判的独立构成了一个不可缺少的技术性条件。 李：您认为，当前的社会条件在发展变化，政治、经济、社会和文化各要素彼此不断互动影响，决策者洞察到了这一历史性的契机，主动改革，并依据变化的条件设计适当的制度。《决定》明确提出，“改革试点的总体考虑是，坚持顶层设计与实践探索相结合”。目前，司法改革正以分步试点的方法推进，您可否简要展望一下本轮司法改革的进程与前景？ 王：这一次的司法改革既然是由从未经历过的顶层设计启动，在我看来目前的进程就是部分改革措施从上到下地“嵌入”若干法院，将会导致这些法院内部的组织结构及运行机制重新“洗牌”。这同样是以一个个法院为单元的一个个“磨合”或“博弈”的复杂过程。对于改革可能遇到各种各样“按下葫芦起来瓢”式的困难，绝对不应低估。而且，往下走就会触及各种具体的利益利害，到达“细节决定成败”的阶段。目前，因为法院内部的各种主体对改革可能为自己带来的利害预期不一，通过各种媒体或自媒体可以听到不少有关改革“冷思考”或批评诟病某种改革方案的声音(11)。不过，现有的议论主要还是围绕法官员额比例、人事分类标准、与审理裁判有关的权力配置以及薪酬待遇等资源分配而展开，有关不同类别的法院工作人员将会各自承担何种或多大的责任等更为关键也更为困难的问题，反而没有得到充分的关注。但在我看来，司法改革的进程将在很大程度上取决于法院内部的各类人员是否在自己获得的资源、拥有的权能与承担的责任之间大致达成某种新的均衡，且这种均衡必须能够保证法院审判业务的正常运转。新的均衡往往以从前达成的脆弱均衡被打破为前提，甚至还可能意味着某些地方在某段时期会出现一定程度的混乱或混沌。因此，今后的某些时候批评改革的声音或许会更加强烈。此外，由于各地法院面临的内外部条件差异很大，具体的改革方案和实际进展情况也会呈现出较大差别。一概而论地预测全国层面的改革推进过程如何，不仅非常困难，而且也未必有多少意义。现在可作出的预判大致是，本轮司法改革要在较宽的面上初步实现其初衷或目的，可能需要相当长的时间，出现“进进退退”等现象也属正常。因此，把握时代和历史的大趋势并保持足够的耐心非常重要。 最后，再稍稍涉及一下我个人没有来得及重点关注的省级以下地方法院人财物由省级统管的问题。对于这方面的改革，虽然还没有听说出台何种具体方案，但同样可以听到各种各样表示担心或批评的声音，我自己对其中一些担心及批评也深有同感或共鸣。但需要注意的是，作为这项改革之基本方向的司法“去地方化”，实际上早已于不知不觉之中成为这十多年来法院系统的一般趋势。20世纪80年代的情况毋庸多言，20世纪90年代初期及中期，大部分地方的法院从院长的任命到内部人财物的配置，都是由同级地方政府一手操办，上级法院对下级法院除了审级上的往来和业务指导之外，几乎没有多少介入或发挥作用的余地。但到了20世纪90年代中期以后，先是通过诉讼费的省级统筹，然后经用于法院基础设施建设的国债资金省级管理，再到2007年国务院《诉讼费用交纳办法》出台之后办案经费由中央转移支付的分配，许多省份的高级人民法院在“财、物”等方面对于省内的各级法院已经获得了与从前相比完全不可同日而语的影响力(12)。就人事安排而言，下级法院的院长等人选由上级法院下派，也已成为至少是与由政府职位转行同样重要的任职渠道。这样的现状看来还没有带来目前许多人所担心的凸出问题。再考虑到从早期的海关、税务、工商管理等行政机关到银行等金融系统由地方“各自为政”转变为省级或中央统管的过程，或许现在已经可以问一问：地方各级人民法院、人民检察院的人财物由省级统一管理是不是也应该快到“水到渠成”的阶段了呢？从这个角度来看，对于本轮司法改革的初始条件以及今后可能的展开，我个人持有的是一种谨慎乐观的态度。 本文先由李谦根据王亚新在不同场合就司法改革所做的发言录音整理出初稿，再经王亚新全面改写、四易其稿而成。在此过程中，承蒙陈越峰、何帆、陈杭平等友人阅读本文并惠以宝贵意见，谨致诚挚的谢意。当然，本文所有观点的文责均由王亚新担负。 ①中央全面深化改革领导小组第二次会议审议的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确了深化司法体制改革的目标、原则，制定了各项改革任务的路线图和时间表；中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和有关上海市司法改革的试点方案。 ②这一改革的进展首先集中地体现于2010年最高人民法院、最高人民检察院会同公安部等共同出台《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》，初步形成较为系统的非法证据排除规则，2012年修订的刑事诉讼法和相关司法解释吸纳了上述规定的核心内容，对非法收集的证据予以排除的制度得以大体确立。 ③“政法传统”在法学界已经是一个得到广泛运用的术语，存在众多文献难以一一列举。关于其内容较早期的讨论，可参见强世功：“权力的组织网络与法律的治理化——马锡五审判方式与中国法律的新传统”，载强世功编：《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2001年版，第204～263页。 ④一些经济学家把为了晋升而围绕政绩展开竞争定义为改革开放时期地方官员一般的行为模式，并使用与此相关的“地方联邦主义”及“政绩竞赛”或“晋升锦标赛”等概念来说明我国经济社会发展的业绩和问题。笔者认为，这一理论也可用来把握和理解法院领导的行为模式。参见Hehui Jin,Yingyi Qian & Berry Weingast,2005,Regional Decentralization and Fiscal Incentives:Federalism,Chinese Style,Journal of Public Economics 89:1719-1742；周黎安：“中国地方官员的晋升锦标赛模式研究”，《经济研究》2007年第7期，第36～50页。 ⑤当然，集体决策的机制还可能发挥如资深法官在具体办案过程中对刚入行的审判人员进行“传、帮、带”式的实务培训等其他功能，囿于主题，在这里暂且忽略不计。 ⑥参见桑本谦、赵耀彤：“‘司法独立’的冷思考”，《财经》2014年第14期，转引自http://magazine.caijing.com.cn/2014-05-11/114171334.html，最后访问时间：2014年9月11日；龙宗智：“在‘审判独立’与‘审判管制’之间——深化改革背景下的审判管理相关问题刍议”，《当代法官》2014年第2期，第65～67页。 ⑦参见[美]王国斌：《转变的中国——历史变迁与欧洲经验的局限》，李伯重、连玲玲译，江苏人民出版社2008年版，第83～94页。 ⑧参见[日]滋贺秀三、寺田浩明等著、王亚新、梁治平编：《明清时期的民事审判与民间契约》，王亚新、范愉、陈少峰译，法律出版社1998年版，第13～15、103页；[日]寺田浩明：《权利与冤抑——寺田浩明中国法史论集》，王亚新等译，清华大学出版社2012年版，第233～274页。 ⑨参见中共中央办公厅和国务院办公厅《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，以及新华社2014年3月19日电：《全面推动涉法涉诉信访改革——中央司法体制改革领导小组办公室负责人就〈关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见〉答记者问》。作为对于这份重要文件的一个解读，参见王亚新：“处理信访问题的新思路与社会治理的历史转型”，《中国法律》2014年第4期(即将刊发)。 ⑩“历史三峡说”是已故历史学家唐德刚提出的观点，参见唐德刚：《晚清七十年》，岳麓书社1999年版，(尤其可参见第二章“中国国家转型论提纲”)。与此观点相类似的理论还有黄仁宇提出的“大历史观”、以及金观涛、刘青峰提出的“一体化结构变迁说”等。参见黄仁宇：《中国大历史》(第2版)，生活·读书·新知三联书店2007年版；金观涛、刘青峰：《开放中的变迁：再论中国社会超稳定结构》，法律出版社2011年版。 (11)限于篇幅仅列举若干见诸报刊等纸质媒体的文章。例如，可参见李松等：“法官‘待遇低、压力大、发展难’流失成普遍现象”，载《暸望新闻周刊》2014年7月20日，转引自http://www.chinanews.com/fz/2014/07-20/6404709.shtml，最后访问时间：2014年9月11日；赵蕾、任重远：“二十万法官大过滤：谁能留下精英化改革大幕拉开”，载《南方周末》2014年7月17日，转引自http://www.infzm.com/content/102349，最后访问时间：2014年9月11日；前注⑥，桑本谦、赵耀彤文。 (12)关于诉讼费省级统筹、国债资金省级管理和法院公用经费中央转移支付的分配等情况的一个简要介绍，参见王亚新：“司法成本与司法效率——中国法院的财政保障与法官激励”，《法学家》2010年第4期，第132～137页。标签：司法改革论文; 法律论文; 法官论文; 司法行政论文; 社会改革论文; 司法体制改革论文; 社会因素论文; 个人管理论文; 关系处理论文; 行政处理论文; 法院论文;