网络化行政：公共行政的新范式，本文主要内容关键词为：行政论文,范式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共行政范式整合的必要性
20世纪80年代以来，在多种力量的持续冲击下，特别是在科学技术飞速发展、经济全球化程度日益提高以及民主意识迅速增强的冲击下，以韦伯科层化为核心的传统公共行政范式的生存环境日趋瓦解，正在形成的新社会环境超越了科层化政府功能正常发挥的极限状态，使科层化政府在履行政府之为政府的功能方面故障百出，科层化政府的合法性、权威性和可信赖性因而受到前所未有的挑战。这种状况表明，传统公共行政范式已经日暮西山。
重新设定政府的功能界限、功能实现方式，重新设计政府组织、制度与运行机制，即重新建构公共行政的理论范式，以达到重构政府合法性、权威性和可信赖性的目的，已是时代转换的客观要求，已成为不同国家共同关注的焦点问题。正由于此，各种各样的理论模式大量出现，连续谱似地分布于“无头鸡式治理”和“铁笼式治理”之间；各种竞争性的改革方案相继亮相于实践的舞台，又相继销声匿迹。公共行政领域中各种理论形成八仙过海、各显神通而又相互斥责的局面。[1]
虽然不同理论与改革方案的大量出现，是实现摆脱科层化政府困境、重塑政府的目的所不可缺少的，但与此同时，各种竞争性理论的出现，也使政府改革的路径选择和公共政策的调整与制定，常常陷入各种方案的牵引和诱惑的“多重依恋情结”之中，极易使政府改革退化为各种主张的拼盘，不仅没有成功地摆脱科层化政府的困境，反而使问题更加复杂和混乱，使情势更加恶化。公共行政理论的重建和公共行政改革实践由此深陷“卡夫丁峡谷”之中。[2]
公共行政领域中这种理论混乱的状态，在西方国家也开始引起人们的关注。著名公共行政学专家彼得在《从变迁走向变迁：行政管理持续改革的样式》一文中，在对公共行政改革的目标模式变化如此之快表达了其惊叹之感之后，分析了自20世纪80年代以来公共行政改革的两种主要目标模式之间的冲突及其对公共行政范式重建的危害。[3]
幸运的是，一种整合公共行政的各种不同理论的新范式，网络化公共行政，正在迅速地生成并日趋完善。网络化公共行政既能够继承传统公共行政、新公共管理、新公共服务等理论的优点，又能够有效克服这些理论范式的不足，同时又与现代社会的网络化特征相一致，因而既能够体现现代民主政治的核心价值，又能够有效应对现代社会治理的复杂性、动态性和多样性，是现代社会即知识经济时代或网络化时代理想的公共行政范式。由于篇幅的限制，本文仅对网络化公共行政概念的形成过程、网络化公共行政生成的社会结构性背景，以及重大理论研究进展作一概要性的梳理，以便为更深入地研究网络化公共行政理论提供基础性铺垫。
网络化公共行政形成的过程与背景
网络化公共行政概念的形成是各种不同的理论研究不断深化与公共领域持续的结构性变迁之间相互影响的产物，是不同概念经过整合、扬弃以及重新结构化而逐渐演进并逐渐收敛的产物，是不同领域的学者长期理论探索的智慧结晶。也正由于此，虽然“网络化行政”在各种文献中反复出现，但直到今天学术界也没有形成统一的、人们普遍认可的关于网络化公共行政的概念。
沃斯博格－盖利尼等认为，网络化公共行政（network public administration）可以界定为一种组织形式，它不仅以信息系统与管理过程之间的相互运作性连结和水平为特征，而且组织间关系更具有弹性和适应变迁性，更强调水平关系而不仅仅是层级关系。[4] 这种界定过于表象化和简单化。我们认为，网络化公共行政，概括地说，是指由网络理念、网络组织和网络运行机制为核心要素构成的公共行政体系。如果我们承认不同的社会制度安排是一种特定的社会建构，行政活动是一种社会制度化过程和情景化过程，那么，网络化公共行政，像科层化公共行政一样，并不是人们的理论发明，而是人们对公共行政本体论状态的一种重新发现和理论建构，是人们对公共行政本体论状态及其演化规律的一种理性理解和结构化描述。
20世纪80年代以来，社会网络理论的扩散与公共行政领域的结构性变迁为公共行政的网络分析提供了方法论基础和现实基础。首先，社会的网络化特征日益显著。在社会科学领域，“网络”一词最初于20世纪40年代和50年代被用于分析和表述社会互动与变迁过程，即个体（包括个人和各类组织）间互动与沟通关系以及个体间的相互联结性和相互依赖性。社会过程的网络分析在20世纪70年代受到社会学和其他领域学者的高度关注，分析社会互动与变迁过程的“社会网络理论”应运而生，并在社会学和其他社会科学领域中迅速扩散。社会网络理论不仅能够有效描述和分析社会不同（组织）水平上的个体之间的互动现实及其动态性，而且能够有效描述和分析微观个体行为特征与社会宏观结构样式之间的互动关系。社会网络理论的扩散以及作为一种分析范式的“社会网络分析”方法论的逐步完善，不仅为公共行政和公共政策分析提供了方法论方面的借鉴，而且相关研究成果使公共行政的本体论意义上的网络化特征更为凸显。
其次，公共政策的制定日益依赖各不同利益相关主体间的沟通与协商。由技术变迁、全球化程度提高以及民主意识强化而引致的社会结构的变迁，极大地强化了公共行政与公共政策的社会依赖性，即专注于特定目标和功能的政府组织机构与公共政策的多样性与相互依赖，参与社会公共治理过程的不同行为主体的大量增加及其之间的相互依赖性。协商民主作为一种理念，对社会治理的影响日益增强，对公共政策、公共行政质量的要求日益提高；作为一种实践，实施的领域和范围日益扩大，对政府强制实施的公共政策的反作用强度日益增大，方式日益增多，对政府合法性的敏感性程度日益提高。协商民主以及各不同利益相关主体间的沟通与协商因而使现代社会的公共治理呈现出更为鲜明的网络状结构。
再次，公共政策的执行与公共物品和服务的提供日益依赖资源互补的多主体间的协作。20世纪80年代以来，随着公共行政领域发生的一系列重大的结构性变迁，总结和归纳公共政策执行和公共物品提供的新方式的文献大量出现。[5] 这些文献表明，不仅绝大多数公共项目在网络结构中实施，而且绝大多数公共项目只有通过网络结构才能够得到有效实施。这一经验现象表明，在现代公共治理面临复杂性条件的背景下，由于各行为主体拥有不同的优势资源，社会中任何一个行为主体都没有能力有效实施公共项目，或者说，如果一个行为主体单独实施公共项目必然造成人们无法忍受的巨大的社会成本损失。政府间协作，特别是中央政府与地方政府以及政府各部门之间的协作，已经不是一种理想或愿望，而是多种外生性社会力量日益转化为公共行政范式重塑的内生性因素的自然结果，是社会对公共行政的内生性要求。正是由于公共行政对各种不同社会资源的这种内生的依赖性，使不同层次政府间、政府不同部门间以及政府与各种不同社会组织、经济组织之间的协作，成为公共行政和公共政策执行的普遍形式。这表明，公共行政与公共政策的执行依赖于多主体间的有效协作，依赖多主体间形成协作性网络，任何单一主体都无法有效实施相关公共政策。
最后，公共行政日益依赖越来越复杂和多样的制度安排与工具组合。现代社会各种现象间高度的相互依赖性，问题的多样性、动态性与复杂性，使任何简单的、在历史上曾经辉煌的公共行政技术与方法都面临有效性边界的制约，因而都失去了其往日普遍适用的神奇的光环。现代社会的有效治理，必须超越传统的政府、市场与公民社会简单划分的界限，也必须超越传统的问题、组织与规则的简单的问题理解和解决方式。因为现实世界中的组织不可能分离为界限清晰的市场、科层以及社团组织，在任何一个组织中都包含有上述三种组织的所有因素，而且任何一种组织都具有时空依赖性，在不同的时空中具有完全不同的性质。有效地治理现代社会，必须将治理视为一个整体，将不同的治理方式、工具和方法以及问题、组织与规则视为这一整体不可分割的组织部分，必须将善治视为社会各不同行为主体间、行为主体与其面临的问题间相互依赖和相互作用而生成的一种社会特质。
社会治理绩效与治理技术之间的关系表明，在不同的社会情景下，不同的公共行政工具具有不同的有效性范围和边界，只有在合适的情景范围内选择合适的工具，公共行政才能有效地履行政府的职能，因而需要随机制宜地选择公共行政的工具组合。此外，社会情景的变化具有很大的不确定性，只有公共行政的工具组合适应于这种不确定性，才能有效地履行政府职能，因此，工具组合创新成为公共行政的日常性行为。由于工具创新具有风险性和不确定性，因此，公共行政必须具有创新性制度安排所具有的相关性质，由此使网络化制度安排和网络化工具组合成为随机制宜地选择公共行政的工具组合和最大化工具组合创新的内在要求。
上述公共行政领域的结构性变迁表明，描述纵向层级关系的科层化概念只能反映公共行政领域结构的一个部分，无法描述横向以及纵横交错的关系；相反，网络一词不仅成为描述现代民主社会结构、社会治理变迁和公共行政状态的一系列经验现象的一种合适的比喻，而且根据阿什拜的种类对等定律，为了能够有效理解作为个体之间和组织之间复杂互动结果的政策和制度的形成过程，为了能够有效理解公共行政和公共政策有效性条件和机制，必须对公共行政和公共政策进行网络分析。正如纳克与林斯基所注意到的，网络分析既以行为主体参与各种各样的不同主体间相互影响、相互作用的社会过程之中作为基本的社会现实想象，也以社会体系的结构分析必须以不同的结构水平为分析对象作为基本理论分析过程，因此，在分析不同问题间关系和不同问题的结构与发生于其中的背景之间的关系时，网络分析提供了描述社会总体结构及其构成要素的系统图景的有力工具。[6]
正是在社会网络理论迅速扩散和公共行政领域结构性变迁日益显著的背景下，网络化公共行政的概念逐步形成。首先，凯特尔等对公共行政领域结构性变迁的经验研究为人们从网络的角度抽象公共行政的本体论特征产生了重大影响。其次，密尔沃德与帕拉温等对“空心化政府”（hollow government）的描述和研究使公共行政的网络化特征日益凸显。再次，“协作行政过程”的研究为界定和分析网络化公共行政和公共行政的网络化提供了结构性理论基础。最后，奥图尔的“认真对待网络：公共行政的实践和研究议程”引起公共行政学界的高度重视，类似于“网络化公共行政”、“公共网络管理”、边界管理等从此开始广泛出现于大量研究文献之中，并以此标示逐渐显现的“政府的新形态”。
日益凸显的网络化公共行政范式
随着公共行政网络研究和分析的深化，以网络化公共行政理念、网络组织结构、网络运行机制以及行政网络演进过程、网络行政的基本职能为核心要素的网络化公共行政，作为公共行政的一种新范式，日益显现出其基本概念框架和理论框架。
公共行政的网络分析取得的第一个重大进步，是政策共同体理论的形成。在公共政策决策过程的分析文献中，最先运用网络思想的学者之一是赫克洛。赫克洛系统地比较了美国公共政策决策过程中“问题网络”与“铁三角”之间的关系，论述了网络分析所揭示的决策过程，远比“铁三角”的关系更符合美国公共政策决策过程的实际状况。[7] 这表明，网络思想和网络分析是理解和再现公共政策决策过程的更为有效的工具。
受赫克洛网络思想和社会网络分析方法的影响，理查德森与约旦重新描述和分析了英国公共政策的形成过程，认为英国公共政策的形成过程是分隔化的不同子系统间网络作用的过程：政府被分隔化为不同的部门和不同的层级，不同部门之间、中央政府与地方政府之间、地方政府之间，通过一系列具有横向关系的垂直部门相互联结在一起，每个部门分别由不同的组织化的利益相关群体所掌控，其他“未被认可的群体”或普通公众通常根本不可能进入这些部门从而影响政策决策过程。
这一研究成果表明，由不同参与个体而结成的政策网络必然形成不同的公共政策。遵循这一思路，理查德森利用政策类型划分的两种主要维度，即参与性类型或反应性类型和平衡性类型或权威性类型，比较了不同国家政策形成过程的不同网络类型与公共政策选择之间的关系，进而发展出了政策共同体理论。
公共行政的网络分析取得的第二个重大进展是政策网络理论或问题网络理论的形成。本森认为，为了理解组织间关系的运行机制和方式，必须研究特定政策领域的利益网络，即由资源依赖而相互联结在一起的组织簇群或组织复合体，而且这种组织簇群因资源依赖结构的不同而与其他组织簇群相异。[8] 本森运用组织理论区分出结构性利益的各种不同类型：需求群体、支持群体、行政群体、提供群体与协调群体。这些不同结构性类型的不同组合将决定公共政策的选择和价值取向。
为了分析和解释不同利益群体在公共政策决策过程中的作用，本森强调巴卡拉克与巴拉茨所阐述的公共政策决策的“深层结构”的重要性。所谓深层结构是指存在于特定政策领域或问题领域中的决策的有偏结构（biased structures），它由行政网络、利益群体网络以及结构形成的规则共同构成。事实上，所有的政治组织在解决某种利益冲突时都具有支持某一方而抑制其他方的内在性质，因为组织本身就是有偏性的动员（the mobilization of bias），它将某些问题组织进政治领域而将其他问题排除出去。因此，公共决策的深层结构是问题进入决策领域的过滤器或选择机制，决定什么问题能够或不能够进入决策过程，因而必然产生问题进入决策过程的有偏性问题。由于不同领域的问题和不同领域的政策存在不同“深层结构”，因此在不同领域中公共政策决策的有偏性也必然不同，进而在公共政策领域发展出问题网络或政策网络理论。
公共行政的网络分析取得的第三个重大进步，是公共政策执行和公共物品提供的网络理论探索的兴起。20世纪80年代以来，随着公共行政领域发生的一系列重大的结构性变迁，总结和归纳公共政策执行和公共物品提供的新方式的文献大量出现。这些文献表明，网络化行政这种现象不仅仅发生于个别国家，而是在几乎每个国家的相关研究中都发现网络结构在公共行政中的至关重要性。这表明，网络化公共行政已经不是一种个别现象而是一种普遍现象，不是局限于特定的时空范围内，而是已经超越了这种时空限制。
虽然描述公共政策执行和公共物品提供的网络结构经验现象的大量文献，为人们直观地理解和认识公共行政领域的结构性变迁提供了生动的素材，但这类描述毕竟不能满足人们的理性要求。理性不仅需要知其然，更需要知其所以然。因此，从理论上阐述公共政策执行和公共物品提供的网络结构，是满足人们理性要求所不可或缺的。
罗兹将资源依赖、交换理论和网络分析结合在一起，研究了政策执行过程中英国中央政府与地方政府之间的网络关系。罗兹的研究结果表明，理解英国公共政策的执行需要运用治理的视角，即将公共政策的执行过程视为“自组织的组织网络”，其特征或性质由相互依赖性、资源交换、博弈规则以及相当程度的自主性这四个要素共同决定。罗兹认为，公共政策的执行状况依赖于这些自发性网络的行为与类型，而理解这些自发性网络的行为需要运用组织间关系的资源依赖理论，因为资源依赖通常具有不对称性，不对称性程度在不同情形下亦存在重大差别，进而将影响自发性网络的行为特征。为了理解不同的自发性网络与资源依赖之间的关系，罗兹依据资源依赖程度将自发性网络划分为高度相互依赖的网络、稳定的政策共同体网络、流动性相互依赖网络和弱相互依赖网络四种类型。很明显，资源依赖成为罗兹划分网络类型和理解政策网络演进的理论基础，间接地成为影响公共政策执行状况的理论基础。
公共行政的网络分析取得的第四个重大进步，是网络组织理论的初步形成。组织是公共行政的核心要素之一。网络化公共行政是否区别于科层化公共行政，关键要素之一是网络化公共行政是否具有区别于科层组织的一种组织作为网络化公共行政的载体和构成要素，并形成不同于科层化组织理论的一种组织理论。经过近30年的实践探索和理论归纳，人们发现或总结出了一种新的组织形式：网络组织（network organization）或网络式（型）组织（network form of organization）。它具有一种特殊的性质：网络性，这使它既不同于科层组织也不同于市场组织，相反，它是具有自己内在逻辑的一种独特的组织形式。正是这种网络性的特殊性质成为人们界定网络组织的一个根本性标志。
作为既不同于市场组织也不同于科层组织的一种独立组织形式，网络组织自然成为人们进行理论研究的对象，因而网络组织理论的出现和逐步形成便是人们理性思考的自然产物。目前，有关网络组织的形成机制、运转机制，网络组织的结构、类型以及网络组织的理想形式、网络组织的结构性变迁、网络组织绩效评估、网络组织能力建设等，均有大量的理论研究成果问世，网络组织理论正在日趋完善。
公共行政的网络分析取得的第五个重大进步，是网络化公共行政的核心功能及其实现方式的理论探索。科层化公共行政生成于层级制社会结构之中，而网络化公共行政生成于网络化社会结构之中。网络化社会结构脱胎于层级制社会结构，不仅具有层级制社会结构的特征，而且具有层级制社会结构所不具有的纵横交错的联结结构，因此，网络化公共行政不仅要履行科层化行政所履行的所有职能，而且要履行科层化行政所没有履行的新的职能。换言之，网络化公共行政将科层化公共行政所履行的职能作为其与生俱来的内在职能，在此基础上，必须履行网络化社会赋予他的新使命。因此，识别和探索网络化社会赋予网络化公共行政的新使命，即网络化公共行政的核心功能及其实现方式，是构建网络化公共行政理论范式的关键途径之一，也是网络化公共行政理论建构的内在要求，因而是近年来公共行政理论界探索的热点主题之一。
网络化公共行政的核心功能及其实现方式的理论探索，主要围绕网络化公共行政的协调、协作和整合能力以及协同网络社会能力等问题。本人掌握的现有文献表明，有关网络化公共行政核心功能及其实现方式的理论，目前至少存在如下四种：一是边界管理理论，二是协作能力建设理论，三是网络管理行为理论，四是不确定性治理理论。由于篇幅的限制，本文仅对边界管理理论作一概要性说明，其他理论本人将另文论述。
边界管理理论认为，人类社会的演进过程就是一个边界划分（将什么与什么分开）、如何划分（依据什么划分）以及权衡取合（不同标准间的平衡）的过程。伴随专业化和劳动分工而来的社会功能性分化，以及不同功能部分间活动的协调、协作以及协同一直是人类社会管理的核心问题，自然也是公共管理的核心问题。
在层级结构占优势的社会中，公共行政的边界管理强调专业化和分工的收益和优势，同时又没有面临严重的协调成本威胁，因此相对简单，而在网络化结构即层级结构、水平结构及其之间复杂的交叉关系同等重要的社会中，专业化和分工的收益和优势不断面临协调成本日益提高的威胁，边界管理日趋复杂，因为民主政治过程使公共行政面临日益复杂的回应性问题、“空心化政府”使公共行政面临日益严峻的责任性问题以及只有不同专业化的协同行动才能够有效解决的不可分的复杂性问题或“奇异问题”使公共行政面临解决现实问题的能力的挑战。能否有效解决边界问题，不仅直接关系到公共行政的绩效，而且直接关系到政府的合乎义理性、可信赖性和权威性。
著名公共行政学专家凯特尔认为，现代公共行政普遍面临使命界定、资源配置、能力要求、权责一致以及责任追究五大边界问题。20世纪80年代以来的政府结构调整和公共行政改革均围绕这五个问题展开，但效果并不理想。各种不同改革理论和改革方案转瞬即逝就是这种效果不理想的有力证据。边界管理效果不理想的主要原因是，在网络社会和网络化公共行政的情景下，边界管理仍然以传统的心智或理念来思考和解决边界问题。凯特尔认为，在网络化社会和网络化公共行政背景下，为了能够制定使公共行政与多组织、多部门的政府运行现实相一致的改革战略，必须抛弃传统的边界管理理念，形成基于网络和协作的新理念，即边界的多维性、边界的相对性与权衡取合标准的差异性。
综上所述，网络化公共行政，是人们长期理论探索和公共行政改革实践对理论的迫切需求而催生的一个自然产物，是社会网络化结构变迁，特别是公共行政领域网络化结构变迁对公共行政理论的一种内在要求的产物。政策共同体理论、政策网络理论、公共物品与服务提供的网络理论以及网络组织理论和网络化公共行政核心功能及其实现方式理论的形成与发展，构建起了网络化公共行政的基本理论框架，网络化公共行政范式日益凸显。网络化公共行政，作为一种理论范式，虽然在理论体系方面还不够完善，虽然还存在一系列有待深入探索和完善的各种各样的问题，但由于它不是取代而是整合与吸收了传统公共行政、新公共管理、新公共服务以及治理理论的合理内核，同时又有效地克服了这些理论的重大缺陷，是在这些理论基础上的一种进化。因此，本人认为，网络化公共行政是继科层化公共行政之后一种理想的公共行政范式，必然成为未来公共行政的主导范式。
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