中国农业改革与发展中的深层次矛盾及其对策[*]_农产品论文

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一、农村微观经济基础的重新构造与现行土地产权制度的矛盾

近十几年来我国农村经济发展的巨大成就，无疑是农村经济体制改革的必然结果。作为我国农村经济体制改革出发点的农村微观经济体制改革，是以否定“一大二公”、“政社合一”的农村人民公社模式，通过实行家庭联产承包制重新构造农村微观经济基础为主要目标。这一改革目标的实现，是以社会主义市场经济理论为依据的。目的是要把我国农村微观经济细胞，塑造成为实行自主经营、自负盈亏的独立商品生产者与经营者，成为能够对市场供求关系与价格变化作出及时而又灵敏反应的市场主体，没有这样的市场主体，就谈不上农村市场经济的发展。

这个微观经济基础必须有一个明晰化的产权，产权意味着社会绝大多数人对于资产权力的认同。这种认同还意味着社会全体或社会某一部分人或某个人拥有全部资产或者部分资产的所有权、处置权和收益权。产权的一个重要特点就是具有明显的排他性。因而，一旦产权不明晰，市场机制就无法正常地运作。我国现阶段农村的土地所有权主体当然是集体，但是，这个集体究竟是村集体，还是生产队集体？1962年“三定”时是定农村的土地归生产队所有，而实行家庭联产承包制之后，生产队一级基本上被取消了，土地归原来相当于生产大队这一级，即现在的行政村组织。由于从传统的农村人民公社体制下脱胎出来的地域性经济组织，事实上仍然是一个党政不分、政社不分的行政附属组织，集体和作为集体分子的农民之间，均没有双向选择的自由，土地的所有权是不可能真正地由村民代表来行使，而只能由作为地域性经济组织代表的社长（在许多地方社长就是村长）来行使，问题便由此产生了。一方面是土地的集体所有制演变为事实上的社长（村长）所有制，使社长（村长）在本地域范围内有至高无上的土地处理权，这是许多地方村组织（事实上是村长）可以随心所欲收回农民的承包地，随心所欲地占有耕地的根子之所在。另一方面，由于社长（村长）并不是集责、权、利于一体的经济人，因而最终也不可能成为真正意义上的土地所有者。这集中地表现在社长（村长）在充分处置集体土地的权利，却不对集体土地承担半点风险责任。这样的微观经济组织，是不可能成为市场机制正常运作的载体。这是我国农村第一步改革尚未解决，并且有待于第二步改革继续解决的深层次问题。

当前我国农村土地产权制度存在的主要问题是：（一）就土地使用权来说，由于土地承包期的不稳定，影响了农民的投资预期与投资积极性，以及与此相联系的责任田的频繁调整，导致农民对土地使用的短期行为；由于乡镇企业等集体用地不计价，造成土地资源的严重浪费；（二）就土地收益权来说，土地家庭承包经营之后，在统购统销制度和人民公社制度下形成的没有明确边界的地税制度，并没有从根本上改变。目前我国农村的地税制度，既有明税，又有暗税，而暗税是软约束的，随意性相当大，往往夹杂着对农民的乱摊派、乱收费，实际上是对农民利益的严重侵害，引起农民的严重不满，极大地削弱了对农业生产的激励作用；（三）就土地的处置权来说，虽然法律上有规定，农村土地使用权可以转让、转包，但由于种种主客观的原因，目前发生流转的土地还不到一个百分点。与此同时，在房地产经营迅速发展、地价猛涨的情况下，不少地方政府部门强行低价征收土地，剥夺农民对土地的所有权，使农民丧失土地所有者地位，也丧失土地资本化过程应取得的价值效益。

随着农村商品经济的发展，越来越多的农民逐步地向非农产业转移。然而，这些已经不从事务农或主要不再务农的“农民”，虽然身在工厂，身在城镇，却仍然与土地保持着千丝万缕的联系。出于户籍制度的严格限制而把土地作为唯一的社会保险等因素的顾虑，这些“离土”甚至“离乡”的农民仍然把土地当作自己的安身立命之本，而不肯贸然放弃；同时由于承包土地还须承担粮食定购等任务，而土地流转机制又未适时建立，因而相当一部分农民便成了往返于城乡的“两栖人”、奔波于农业与非农业之间的“兼业者”。由于农业比较利益偏低等因素，“兼业”产生的后果之一，就是农民对土地的粗放经营甚至抛荒。这就要求通过土地使有权的转让，建立土地集中机制以提高农业劳动生产率。

不论人们对发育农村土地市场的态度是否积极，广大农民在市场取向的推动下，已自发地干起来了。在那些经济比较发达、就业机会较多的地区，农民正以各种形式进行转让或转包。一些地方政府根据形势的发展，采取更为积极的措施保护农民的利益。有些地方把土地承包期延长到20年至50年不等，海南省甚至延长至70年。国家有关部门最近重申，农村家庭联产承包制是农村经济的基本制度，在各地原定的耕地承包期满后，决定再延长30年不变，以利于农村经济的稳定发展。有些地方出台了“增人不增地”的政策，在延长土地承包期的同时，实行土地的有偿使用，对于集体收回的农转非、孤寡去世、弃耕抛荒的土地，不再平均分配，一律实行招标承包。“增人不增地”切掉了新增人口与土地之间的链条，这就势必产生一种向外的推力，刺激一些农户不再依恋有限的土地，而去开发非耕地资源或从事非农产业。为了在公平与效率、稳定与流动之间建立起一种均衡关系，不少地区还实行了“两田制”。即把耕地分为“口粮田”和“承包田”。前者承担社会保障职能，人人有份；后者划方成片，引入效益原则进行适度竞争，由农民根据能力投标承包。“口粮田”只负担农业税，“承包田”则是实行有偿使用，除向国家交纳农业税，向村集体交承包费，并负担政府规定的定购任务。“两田制”的实施，促进了耕地使用权的流转，促进了劳动力与耕地的合理组合和配置，推动粮田的适度规模经营，以及解除了从事非农产业“农民”的后顾之忧。

二、农产品供给量的增长与市场需求扩大不相对应的矛盾

传统计划经济体制下，政府农业政策目标的重点是放在农产品供给上，而忽视了农产品的市场需求。决策者对农产品供给短缺的忧虑程度，远远超过对农产品需求不足的忧虑程度。在强调实现农产品供给目标的同时，对农产品供给总量的增长的重视程度，又超过对农产品供给结构改善的重视程度。这种政策偏向已经使得我国的农产品供给结构与需求结构之间呈现明显的不协调。在大多数农产品不同程度面临着卖难的情况下，社会对农产品的需求又不得不依赖于进口来满足。我国的农业政策目标偏重于农产品供给目标，特别是农产品总量供给目标，而忽视农产品市场需求目标，与我国农产品供给长期处于短缺状态（计划经济体制的产物）有着直接的关系，但更为深层的原因，则是由于我国长期所实行的超前工业化发展战略。在这种战略的严格制约下，农业实际上被视为向工业和城市提供廉价原料和食品的工具，农业始终被摆在为城市工业发展提供资本原始积累的位置上，农业自身的发展以及农民的物质利益则被严重忽视。

许多人都这样认为，我国改革开放以来所面临的主要问题，是农业发展不够，农产品产量满足不了社会需要。这种观点并不全对。说我国目前的农产品还不能充分满足社会需要，这当然是对的。但就经济学意义上，社会需要与市场需求是两个不同的概念。马克思在《资本论》第3卷中曾经指出，市场需求是市场上出现的社会需要，是一种有支付能力的社会需要，即体现为一定货币额的购买需要，这两者之间存在着数量上的差别。尽管社会需要和市场需求一样，也是要受经济发展水平的制约。但是，只要存在着商品经济，社会需要总是会高出市场需求的水平。

我国目前对农产品（尤其是粮食）的消费核算，往往是脱离受社会经济结构和经济发展水平制约的市场需求，而仅仅依据实际的社会需要，这就难免经常出现农产品供给与市场需求之间的缺口。例如，1980年，我国农产品总供给为1923亿元，农产品总需求为1834亿元，农产品总供给大于总需求89亿元，其剩余度为4.6%；1984年，我国农产品总供给为3214亿元，农产品总需求为2567亿元，农产品总供给大于总需求647亿元，其剩余度为20.1%；1990年，我国农产品总供给为7662亿元，农产品总需求为6750亿元，农产品总供给大于总需求912亿元，其剩余度为11.9%。1982年至1984年，我国农产品总供给大于总需求的比率都在20%左右。市场上供过于求的信号迫使农民不得不缩小农业投入，以求得农产品供给与农产品需求的暂时的、相对的平衡，从而引起大宗作物农产品（尤其是粮食）产量连续多年（1985年至1988年）的下降、停滞、徘徊。

从1978年至1994年我国农民收入增长的变化趋势，说明农民收入的增长越来越面临市场需求的制约。1978年至1984年，我国农业之所以能够获得超常规的增长，以及农民的收入所以能够获得超常规增长（扣除物价因素人均纯收入年均增长率为15.1%），一方面是因为家庭联产承包责任制的实行，使广大农民群众长期被压抑的积极性集中地释放出来；另一方面是国家较大幅度提高农产品价格，使农业比较利益偏低的状况有了明显改善；再加上计划经济体制下造成的农产品供给的严重短缺，使得迅速扩大的农产品供给有可能被潜在的农产品需求所消化，从而使得农产品供给的增长与农民收入的增加呈相对应的协调关系。以1984年为转折点，农产品需求的制约因素越来越明显。以若干主要农产品的收入需求弹性分析，1985年至1992年比1979年至1984年，粮食从0.63下降到－0.15，油料从2.94下降到0.49，猪肉从1.34下降到0.53，家禽从3.06下降到0.75，糖料从0.94下降到0.09，只有水产品的收入需求弹性从0.52提高到0.86，蛋类大体持平，而布类则从0.76降至零。1990年至1991年，我国人均粮食产量与1983年至1984年大体持平，粮食市场价格出现大幅度回落和卖粮难（1992年年底下跌至1989年以来的最低水平），都是农业增长受到需求方面制约以及由此而引发的农民增产不增收的具体表现，极大地挫伤农民生产积极性，导致粮食生产滑波的终极原因。

解决上述这些问题，从根本上说，必须把着眼点放在改变传统的产业结构和城乡结构上面。城乡二元社会结构模式不打破，九亿人为二亿人搞饭吃的局面不改变，农产品市场容量很难有一个较大的扩张，农民的收入很难有一个较大幅度的增长。根据我国农村经济改革与发展新阶段的实践经验，90年代我国农业和农村经济的发展，在很大程度上取决于城乡关系的大调整。这就要求必须站在城乡开通的立场上，将农村内部结构的调整与推进城市化结合起来，增强农村经济的开放性，使各种经济资源有可能在城乡之间合理流动和重新组合。

一个值得人们深思的问题是，随着我国大部分农产品购销与价格的放开，工农产品价格剪刀差并没有因此而较大幅度的缩小，相反的，又反弹到1978年以前的水准。其深层原因，就在于我国目前的城乡人口与就业结构，以及由此决定的农产品供求结构，在相当程度上还没有摆脱传统计划经济体制的束缚，现行的农产品供求关系还不是真正意义上的市场化的供求关系。由占人口总数80%的人生产的农产品，供应占人口总数20%的人作为商品性消费，这种极不相称的农产品供求关系和供求格局，意味着我国城市工业的发展规模和发展水平，还没有达到可以完全依靠自身积累来发展的程度，还需要农业继续通过工农产品价格剪刀差为其提供资本原始积累。这是不以人们的主观意志为转移的。而这种很不协调的农产品供求关系和供求格局，则是在计划经济体制条件下形成的。因为正是计划经济体制构造了城乡二元社会经济结构，严格地限制着农村人口向城市的转移。所以，要把计划经济体制下形成的农产品供求关系，转变为市场经济体制下形成的农产品供求关系，实现农产品供求关系的市场回归，实现农产品价格的真正市场化，仅仅依靠放开农产品购销与价格是不够的，还必须充分发挥市场机制的调节作用，彻底冲破传统计划经济体制下人为构造的城乡二元社会经济结构，使劳动力和其他资源可以自由地在城乡之间合理流动和重新组合，使城乡人口结构与就业结构来一个根本性的变化。只有这样，才有可能为农产品供给的扩大创造不断增长的需求环境，使农产品供给的扩大与市场需求的增长，呈相对应的协调关系。

三、剩余农业劳动力转移与城镇建设滞后引起的矛盾

邓小平同志深刻地指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。”①而要发展农业适度规模经营，提高农业劳动生产率，当务之急是如何妥善解决大量剩余农业劳动力转移问题。当前阻碍我国农业经济效益提高的主要因素，不仅有相对高素质的农业劳动力的过度转移，而且有绝对剩余的农业劳动力难以转移。前者主要表现在农村非农产业较为发达的地区，后者主要表现在农村非农产业很不发达的地区。而后者问题的严重性与解决的难度要比前者大得多。只有当农业部门的剩余劳动力全被吸纳到非农业部门，农业部门的劳动报酬率才会迅速提高，并使贸易条件逐步向着有利于农业的方向转化。一旦非农业部门吸收了农业部门中绝大部分剩余劳动力，农业部门就业的劳动力绝对数就会减少，相对数就会下降，农业生产经营规模才会迅速扩大，农业资金密集度与劳动生产率才会迅速提高，农业才有可能从低生产率部门变为高生产率部门。当我国农业发展到这个阶段，其比较利益偏低的状况才会得到显著的改善。

从发展趋势看，剩余农业劳动力的流动，应当是向着非农产业的聚集地——即城市流动。这是因为，非农产业大规模地向城市集中，可以获得大家都能享有的“聚集经济效益”或“规模经济效益”。但是，在我国，要实现剩余农业劳动力向城市的最终转移，并不是一件很容易的事情。因为建国40多年来，我国在城市实行的是一种就业、补贴、福利、社会保障合为一体的劳动力管理制度。这一城市户口管理制度，使城市人口垄断了城市非农产业的就业门路，它不仅牺牲了社会公平这一最重要的、最基本的社会原则，还助长了对国家和企业的依赖，使国家和企业背着越来越承受不了的沉重负担，阻碍着城市体制改革的顺利进行。

最近几年来，我国着手进行一系列改革，使城乡彼此间长期隔绝的状况，有了很大程度的转变。但是，至今还没有形成稳定的吸收离土农民的城市化机制，城市还不可能对农村实行全方位的开放，剩余农业劳动力仍然无法被城市大量吸收。鉴于我国农村存在着庞大的剩余农业劳动力，而由于种种方面的原因又阻碍着他们向城市的直接转移，这就使得我国农村地区的非农产业，即乡镇企业，不仅从一开始而且可能较长期地成为我国农村剩余劳动力转移的主要载体。邓小平同志在论述这个问题时指出：“农村实行承包责任制后，剩下的劳动力怎么办，我们原来没有想到很好的出路。长期以来，我们百分之七十至八十的农村劳动力被束缚在土地上，农村每人平均只有一两亩土地，多数人连温饱都谈不上。一搞改革和开放，一搞承包责任制，经营农业的人就减少了。剩余的人怎么办？十年的经验证明，只要调动基层和农民的积极性，发展多种经营，发展新型的乡镇企业，这个问题就能解决。”②“农村改革中，我们完全没有预料到的最大的收获，就是乡镇企业发展起来了，突然冒出搞多种行业，搞商品经济，搞各种小型企业，异军突起。……解决了占农村剩余劳动力百分之五十的人的出路问题。农民不往城市跑，而是建设大批小型新型乡镇。”③

剩余农业劳动力就地向乡镇企业转移，比起旧体制下农民没有选择职业的自由，缺乏必要的流动机制，无疑是一个大的进步。但是，也应当清醒地认识到，这种转移方式毕竟也存在着严重的弱点，即从长远看，不但不可能显著地提高农业劳动生产率，甚至还有可能阻碍农业劳动生产率的提高。兼有“亦工亦农”两重身份的剩余农业劳动力转移者，与非农产业相比较，农业的比较利益偏低，机会成本较高，必然会削弱他们对农业的投资热情，甚至还会出现耕作粗放化；而那些没有从土地上游离出来的劳动者，虽然有经营农业的兴趣，也有一定的积极性，但苦于土地集中难，经营规模小，而难以发挥其作用。所有这些，都会影响着农业劳动生产率的提高。这样一种“双重身份”的转移方式，由于无从指望使农业劳动力从土地中完全游离出来，不可能显著地提高农业劳动生产率，到头来必然使剩余农业劳动力的转移出现停滞的状态。

当前我国农村剩余农业劳动力转移所面临的主要问题，是转移的速度越来越缓慢。1984年至1988年间，我国乡镇企业平均每年吸收的剩余农业劳动力为1260万人，而1989年至1992年间，平均每年只吸收剩余农业劳动力260万人，相当于过去5年平均水平的一个零头。今后我国农村每年新增的劳动力（且不说已经存在的1.5亿个剩余农业劳动力），都在1300万人以上，仅仅依靠乡镇企业来吸收是消化不了的。我们认为，这在相当程度上是和乡镇企业的结构上、体制上的先天缺陷联系在一起的。我国目前乡镇企业的布局是相当分散的，即80%分散在各个村落，19%分布在小镇，1%分布在县城以上。由于工业化与城市化的不同步，即城市化滞后于工业化，这就不可能形成规模经济，以及有效地带动第三产业的发展，从而极大地限制着就业规模的扩张（发达地区和发达国家就业于第三产业的劳动者占总量的一半以上）。因为第三产业是属于劳动密集型的产业。与此相联系，乡镇企业所固有的社区属性，也极大地限制着要素的流动，导致要素价格的扭曲。从而使一些发达地区的乡镇企业被迫过早地走上“资本替代劳动”的道路。如果我们不对乡镇企业的现有模式作出根本性的改革，就谈不上有效地解决我国农村剩余劳动力的转移问题，进而确保农民收入的持续增长。

我国农村剩余劳动力转移的主要渠道，应当是农业劳动力的非农化和城镇化。其中前景较为广阔、现实性较强的是引导农民走农村城镇化的道路。这是因为我国百万人口以上的大城市人口接近饱和状态。随着这些城市基础设施的改善，虽然也能扩大一些人口容量，但这种扩容主要应用来吸收高级技术人才、少量来自农村的能工巧匠和一部分填补城市就业岗位缺口的青年农民。与此同时，80年代以来农村分散工业化的弊端表明农村城镇化道路不是要分散地发展乡镇企业和遍地开花地发展小集镇，它是一条引导农村人口和农村非农产业向县城和中心城镇集中的道路。加快城镇的建设与城镇经济的发展是目前理想的、现实的、就近就地安排农村剩余劳动力的主要途径。因此，县乡两级政府应集中力量加强城镇建设，大力发展城镇非农产业，以促进农村剩余劳动力的合理而有序的流动。

四、尚未完结的资本原始积累与农业投入不足之间的矛盾

在现代经济增长过程中，由于比较利益规律的作用，使得农业部门的资源向非农业部门转移，具有客观的必然性。在这种逆境下，要想较大幅度增加农业劳动者人均占有的资金量，实际上是不可能的。因为农业以外的其他产业，特别是迅速发展着的制造业，在现代经济增长的起步阶段，其所需要的资金量是很大的，而且其中的一部分是以不等价交换和强制征税的形式，从农业部门中转移过来的。这就必然严重地削弱了农业扩大再生产的后劲。而在一个农业基础相当脆弱的国家，城市工业和农村工业要想以较高速度向前发展，是不切实际的幻想。当前我国城市工业与农村工业的发展，之所以会遇到这样或那样的问题，面临这样或那样的困境，固然有很多方面的原因，但其中一个尚未被人们所认识的深层次的重要原因，则必须从农业劳动生产率的低下和农业承受力的超负荷去认识。

我国农业发展的实践经验表明，在极其稀缺的土地资源上，仅仅依靠传统的技术以活劳动为主的要素投入方式，是很难满足工业化对农产品日益增长的需求；为此，以节约土地类型的现代化生产要素先行投入农业生产系统，必然成为农业生产进一步发展的客观要求。而且这些现代化生产要素进入农业生产系统，往往是以资金为载体的。由于受土地资源稀缺的制约，我国农业正在向着提高集约度的方向转变。在这个转变过程中，活劳动投入对农产品增长的贡献，呈明显下降趋势；反之，以资金为载体的物质投入对农产品增长的贡献，则呈明显上升的趋势。这就说明，我国农产品的增长，将越来越依赖于资金的投入；能否逐步减少农业资金的对外流失，便成为我国农产品能否持续增长、农民收入能否持续增加的重要关键。

我国从50年代开始形成的以政府投资为重要投资渠道的农业投资体制，应当说是和传统的农产品购销体制（即农产品统购统销体制）直接联系在一起，从而构成了完整的资金回收与资金投入的运行机制。在我国传统的农业投资体制中，政府对农业投入的资金来源，与其说来自农业税，毋宁说来自工农产品价格“剪刀差”。这种高度集中的政府投资体制，其主要特点是：有较强的资金动员和定向投放的强制控制力，但却很难提高农业投资的经济效益。这些年来，随着农产品购销与价格的逐步放开，从国家财力的角度看，却因为农产品收购价格的提高，而由国家保证供应的那部分农产品的销售价格没有同步提高，以及与此相联系的通过价格渠道的国民收入再分配，从而使得国家越来越失去依靠农产品统购统销，作为积累农业投资资金的重要渠道。尽管这些年来，全国农产品购销量有较大幅度的增长，但由于目前还保留一定程度的价差补贴，不仅没有能够构成对国家财政收入的有力支持，反而给国家财政造成难以承受的负担。也因为这个缘故，使得政府（特别是中央政府）很难继续扮演对农业承担重要投资者的角色。

如果我们进一步把政府投资分解为中央政府投资和地方政府投资，便会发现地方政府投资行为目标，与中央政府决策目标的不一致性，即地方政府的投资行为，往往不是首先考虑发展农业的重要性，而是把对地方财政增收是否有利作为主要目标，这就使得地方政府在调节资金在产业间的分配时，人为地向非农产业倾斜，从而加强中央财政支农的压力。随着中央财政掌握的资金份额的相对下降，而无力驾驭局势时，必然会进一步加剧农业投资的短缺。例如，1978年，国家计划内对农业投入占总投入的10.69%，1984年锐减至6.21%；在1993年的投资结构中，农业投资又由1992年的2.8%减到2.2%。在农业投资问题上，我们是不能一味指责农户的非农业化资金投向，因为在市场经济体制下，农户投资行为的趋利性，是一种必然的选择，但是，如果政府在资金分配上也以追求资本的盈利性为目标，忽视农业投资的公共性、长期性和社会效益，就会在微观上放大农业投资减少的效应。

建国40多年来，我国政府曾经进行过几次重大的经济调整，每一次经济调整都是因为农业出了问题引起的。即农业出了问题就抓农业，被迫增加政府对农业的投资，农业形势好转又忽视农业，减少政府对农业的投资，始终无法走上持续、稳定、协调发展的轨道。这固然有主观认识上忽视农业的原因，但也有客观条件的制约，即我国的工业还没有发展到能够完全依靠自身积累的阶段，工业还需要农业继续为其提供资本原始积累，因而在投资分配上还不可能真正做到向农业持续倾斜，这就很难不会导致农业的周期性徘徊与波动。在目前我国财政收入不敷支出和现有财政收支体制下，要想较大幅度增加政府（特别是中央政府）对农业的投资，是不切实际的。虽然在一个较短时间内，通过调整国家财政投资结构，较大幅度增加政府对农业的资金投入，也许能够收到较为显著的效果。但是，这种投资倾斜政策是不可能持久的。在这可供选择的余地异常狭小的背景下，我们所能做的仅仅是如何找到一条既能使农业的投资待遇有所改善，又不致于损害工业的正常发展，从而选择对两者利益都能有所兼顾的路子。这种关系是很不容易处理好的，我们必须谨慎操作。

* 本文原题《向社会主义市场经济转变过程中的我国农业问题》，是由中宣部、中央党校、中央文献研究室、中国社科院、国家教委、解放军总政治部联合召开的“学习《邓小平文选》和建设有中国特色社会主义理论研讨会”的入选论文。原文篇幅较长，经作者缩写，以现题发表。

注释：

①②③《邓小平文选》第3卷，第355、251-252、238页。

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