发达国家的电信管制机构及其启示，本文主要内容关键词为：管制论文,发达国家论文,启示论文,电信论文,机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在通信技术不断发展和我国加入WTO后不断开放电信市场的势态下，放松管制、强化竞争已成为电信产业管制体制改革的主线。而设立能与国际接轨的高效率管制机构，是关系到能否建立公平有效的电信市场竞争秩序，促进中国电信产业高效、健康发展的关键。
一、发达国家电信管制机构的主要模式
1、独立电信管制机构的特征
大多数发达国家和少数发展中国家在电信管制体制改革过程中，都相继设立了具有相当程度独立性电信管制机构(简称“独立电信管制机构”)。根据国际电信联盟的有关统计资料，1990年有13个国家设立独立电信管制机构，到2003年中期，独立电信管制机构的数目已经达到123个，并且这个数目仍在不断增加，如图1所示。
图1 全球独立电信管制机构发展趋势
资料来源：根据国际电信联盟官方网站数据整理。
独立电信管制机构的主要特征包括：(1)管制和运营职能分离。这也是WTO(基础电信协议)的基本要求，“管制机构应该独立于任何基础电信业务服务的提供者，对其不承担责任，以显示公平”，独立于电信运营者要求管制机构及其职员不能在任何被管制的实体中拥有直接或间接的经济利益；(2)实行政监分离。管制机构或完全独立于政府部门，或名义上隶属于某个政府部门但实际上其管制职能相对独立于该政府部门。当然，政监分离并非指独立管制机构不受政府政策的约束，而是指它能够独立地执行管制职能而不受利益相关方的干涉，从而保证管制机构能公平、公正地执行其管制职能，减少因政治不确定因素而增加投资风险。为保持其独立性，需要通过专门的立法，明确管制机构的职能及其与其他行政机构的关系，严格规定管制机构主要领导人的任命条件和程序，一经确定，任何机构和个人都不能随意罢免。管制机构的经费有独立的和充足的来源。
设立独立管制机构的理论基础是“管制俘虏”和“管制勒索”理论。管制俘虏理论强调管制者存在寻求经济利益或政治利益的动机，相关利益集团在决策过程中会积极活动以形成对自己有利的决定，由此可能出现管制者被利益集团俘虏的现象。管制勒索理论认为，电信等网络型产业的基础设施投资金额巨大，回收期长，投资具有沉淀性，一旦投资完成，投资者处于非常被动的地位，管制者有可能在利益集团的压力下对被管制企业进行挤压，从而导致投资不足或提高投资成本。这些理论都支持建立独立管制机构的必要性。
2、电信管制机构的主要模式
20世纪80年代以来，世界各国不同程度地按照WTO基础电信协议的要求(要求管制机构必须与电信运营职能分离，公平、公正对待每个运营者)，对本国的电信管制体制进行改革，形成了各具特色的管制机构。按其独立性的程度，本文将发达国家电信管制机构的模式概括为3种类型。
(1)以美国为代表的独立电信管制机构。这类独立电信管制机构模式具有以下特点：①管制机构具有独立的法律地位。管制机构以权威的立法形式设立，并得到法律的充分授权，这是其独立性的制度保障；②管制机构具有完全的独立性。在管制机构设置上不仅独立于电信运营商，而且独立于任何行政部门，实行自治管理，具有独立的经费和用人机制；③管制机构采取高度的集权形式。集准立法权、行政权和准司法权于一身，囊括了电信产业管制政策的制定、行政执法和司法裁决的全过程。管制机构具有制定具体通信管制政策的权力，它所制定的各种规章制度具有法律效力，因而是一个准立法机构。管制机构可采取法律所赋予的行政权。同时，管制机构具有一定的准司法权，产生裁决的是行政体系内的最后决定，如果利害关系人不服，则只有诉诸法院进行司法审查，而不必再经过行政复议等途径。这就进一步加强了电信管制机构的权威性；④管制机构具有综合性的管制职能。这些职能包括进入管制、价格管制、质量管制、联网管制、与进入相关的投资管制等；⑤具有完善的外部监督体系，尽可能保障决策的科学性和透明性。这种管制机构模式的典型代表就是美国电信管制机构。美国的电信产业一开始就是私人经营，经历了从垄断到竞争、再从竞争到垄断、最终走向竞争的漫长历程，整个电信产业发展趋向成熟，是世界上市场化程度最高的国家之一，美国“联邦通信委员会”(Federal Communications Commission，简称FCC)是世界电信产业最早(1934年)成立的具有较高独立性、综合性的管制机构。FCC是以国会立法形式设立，属于联邦政府(中央一级)的电信管制机构，直接对国会负责；FCC的最高核心领导成员由总统提名，参议院认可，其中一人由总统指定为委员会主席；FCC具有独立的用人权和稳定的经费保障，FCC每年的资金预算是由国会根据对其进行绩效评估的基础上决定；FCC拥有管制电信行业的最广泛的权力，具体包括颁发许可证、审查资费、网络设施投资的管制、分配频率、标准审批、普遍服务、促进公平竞争以及对外开放等多个方面。这种独立的、全方位、综合性的管制机构模式，有利于维护管制机构的权威性、公正性和高效率，也符合一体化的管制需求。但这种高度集权模式需要有效的制衡监督机制。
(2)以英法澳等国为代表的相对独立的管制机构。这是一种比较通用的管制机构模式，被世界上大多数国家所运用。它的主要特点：①管制机构一般设置于政府行业主管部门下，一定程度上会受到其主管部门的影响；②管制机构通过法律的授权获得较大的自由裁量权，保证其运作上的独立性；③电信管制职能与管制政策制定相对分散，比较注重各部门的协调管制，比如专业的管制机构与行业政策制定部门、反垄断机构间的分工协调等。这种模式的代表性国家有英国、法国、德国、澳大利亚等，这些国家电信产业的整体发展水平和管制水平都不如美国。在管制机构成立初期，采用这种电信政策的制定权和电信业务的具体管制权相分离的模式，政府可以制定全国性的管制政策，较好协调各部门、各利益集团之间、利益集团与用户之间的利益，管制机构享有较高的独立权和裁量权，也可以较好地发挥对电信产业的专业化管制职能。
英国相对独立的电信管制机构“电信管制办公室”(简称OFTEL)，它名义上隶属于“英国贸易工业部”(简称DTI)，但实际上还是享有独立的管制权力，其电信管制总监拥有相当大的决策权。澳大利亚的管制机构“澳大利亚通信管制局”(简称ACA)设立于通信信息与艺术部下，但法律明确规定电信主管部门不干预管制机构的管制决策，通信信息与艺术部部长除了向ACA通告适用的联邦政府的基本政策和向ACA发布有关履行其职能和权力的书面指示，不能对其下达其他指示。这类管制机构一般具有独立的财权和人事权，在运作上具有很强独立性，不受政府不必要的干预。如德国的“通信与邮政管制局”(简称RegTP)隶属联邦贸易部，但不需向政府相关部委负责；法国的电信管制机构“电子通信与邮政管制局”(简称ARCEP)的决策是以国家的名义实施，直接对议会负责。电信管制职能最常见的分工情况是，电信主管部门制定电信政策，管制机构负责执行政策、处理电信管制具体事宜。双方权力划分的情况在各个国家相差很大，有的国家主管部门还负责颁发许可证、分配频率等，而有的管制机构只是负责执行政策、监督市场和提出建议。如英国的电信管制办公室主要负责管理许可证的执行情况、就电信有关问题向贸易和工业国务大臣提出建议，对有关电信服务和设备的投诉和咨询进行处理等，而英国贸易工业部负责接受申请和颁发电信经营许可证，电信产业的发展和管理政策制定；澳大利亚通信信息与艺术部负责制定电信管制的政策，规定电信监管的工作方向等，而澳大利亚通信管制局的主要任务是对电信业的经济和技术进行管制，贯彻执行有关电信业政策和法规，提交有关电信业的报告和建议，管理发放电信许可证、无线电频谱，负责技术管制和技术标准的制定，确定和管理电信普遍服务征收额等。
(3)以日韩为代表的政监合一的电信管制机构。由政府主管部门直接承担电信管制职能的做法属于传统的电信管制模式，该类模式的特点包括：①政府主管部门直接承担电信管制职能，通信政策和管制统一，责任者都是内阁行政部门。其独立性比较弱，不独立于政府，政府行使管制职能时权利很大，既制定管制政策又监督贯彻管制政策的执行情况；②充分发挥政府资源优势。政府具有全局把握能力，形成一种统一管制的政策，能配合产业政策的实施；政府拥有一定的强制力，必要时可以出台一些强制性的管制措施；③政府的管制行为也受法律的约束，保证其运作公平、公正；④政府主管部门要同时兼顾宏观管理职能和微观管制职能。一些亚洲国家在进行电信体制改革过程中，受其政治体制和地域文化背景的影响，采取这种政府主导型的电信管制机构，典型例子就是日本总务省下的电信局和韩国的信息通信部。但这种体制正在转向更加独立的电信管制机构模式。如日本正在向第二类模式过渡，2001年4月成立了“电信事务纷争处理委员会”，该组织独立于政府部门，专门处理电信公司之间有关互联问题的争端，这也可以看作是走向独立管制机构的一个信号。韩国信息通信部1994年的“通信事业发展计划基本方针案”中提出强化“通信委员会”的组织功能，基本倾向是在将来逐步演变成类似FCC的独立的管制机构。
二、发达国家电信管制机构的发展趋势
随着通信技术的进步和电信产业的发展，电信业的技术经济特征也会发生相应的变化，为此，电信管制机构也需要作适时适度的调整，以促进最具动态性、创新性的电信产业发展。考察部分发达国家电信管制机构的演变，呈现以下的发展趋势。
1、管制机构独立化
独立性是管制机构的核心和灵魂，独立性为电信管制机构站在社会利益的角度，公平、公正地开展管制工作提供了制度条件，客观上也带来了良好的管制效率。
各国当前的电信管制机构各有差异，但设立独立管制机构已成为共同的改革发展方向。美国的FCC是世界电信产业最早设立的独立性很强的电信管制机构；成立于1984年的英国OFTEL，2004年通过合并管制职能改名为“英国通信管制局”(Office of Communication，简称OFCOM)，它具有更强的独立性，直接对议会专门委员会(该议会专门委员会同时负责英国贸工部和文化、媒体与体育部的有关事务)负责，而不需对内阁大臣或政府部长负责，财务上也只接收国家审计办公室的审计和监督。在全球电信民营化进程中建立的巴西、印度的管制机构也借鉴了FCC的不少经验，韩国通信委员会的演变也是顺应独立管制机构模式的潮流。
2、管制过程专业化、透明化
发达国家在管制机构改革中纷纷设立“专家咨询委员会”，其成员大多具备通信或信息领域的经济、管理、社会政策、技术或法律事务等方面的专门经验和知识，他们为管制机构在政策制定、相关职能履行等方面提供科学依据和合理化建议。比如，德国电信法规定，可以在电信管制机构RegTP中设立专家咨询委员会，其主要职能，一是为了给有关电信争端的裁决、为电信规章制度的制定与修改等提供咨询等；二是随时为管制机构提供国内外邮电行业经济、商业管理、法律及社会发展的定期评论；三是为管制机构提供如下信息：发放许可证的科学依据，普遍服务的构成，对主要业务提供者的管理，开放网络的接入与联网和用户保护等方面的决策咨询。澳大利亚电信法规定，电信管制机构ACA可通过书面文件设立咨询委员会来协助它履行职能。比利时法律规定，必须为(电信)公共公司的管制设立咨询委员会，政府根据内阁决议管辖其组成和活动。
另外，通过提高决策公开透明，获得有价值的公众意见，使决策过程与结果更趋科学性、合理性。如美国FCC在联邦管制法典中公布规则，让其“阳光议程”将未来要讨论的议题实现公布，欢迎公众参与评论，公开记录和公众评议影响规则的制定，决策的透明允许投资者、业务提供者和社会公众获悉，并直接参与政策和规则的形成过程，管制机构的决策因而会获得广大公众的信任，进而减少未来诉讼和实施成本。
3、管制产业融合化
电信网、有线电视网和互联网越来越呈现出三网合一的趋势，不断融合的技术与市场需要融合的管制，各种技术的融合及网络的融合需要管制机构创新，正是为了适应这种日益融合的发展趋势，设立多产业融合性的管制机构，建立面向整个通信业的管制体制，有利于对整个通信产业实行一致的、综合的平衡管制，提高决策的质量和效率。这对通信产业来说，意味着更加灵活的管制方式，减少管制的重叠，避免由于不同的管制主体而导致管制机构可能对相同的问题采取不同的方法，产生管制失灵；对整个社会的经济发展和社会公众利益而言，综合性管制机构的统一有效的管制能够使各利益主体充分利用技术创新带来的商业机会，获得更好的收益，也使用户享受更多的选择和高质量的多种通信服务。这类管制机构更具有独立性，规则制定过程中降低被特定的产业利益集团俘虏和决策过程中能够防止政治干预，同时可以充分有效利用管制资源、获得多业务管制的范围经济性，提高管制效率。
美国、英国是融合管制的先行者，首先在法律体系上做出修订和调整，从法律的角度为管制机构的融合和管制内容的修改提供依据，然后再进行管制机构的改革重组。美国独立电信管制机构FCC成立时就是一个综合性的管制机构，顺应新的融合管制环境，根据1996电信法进一步做出决定，将内设的管制公共电信与管制有线电视的两个机构合并，设立一个“竞争管制局”，统一政策、统一管制；英国在2004年成立了跨部门的管制机构——英国通信管理局OFCOM，以取代由广播标准委员会、独立电视委员会、电信管制机构、无线电管理局、无线电通信管理局这5个独立管制部门。
三、发达国家电信管制机构对我国的若干启示
发达国家管制机构的模式选择和发展趋势对我国电信管制机构改革和完善具有相当的启示意义。
1、按照本国国情选择电信管制机构模式
电信管制机构的模式不是惟一的，也不是一成不变的，受各国政治制度、立法监督体制、行政体制、司法体制等制度禀赋的影响，各国电信管制机构的设立会采取不同的模式，并根据各国电信发展水平、政治经济文化因素会呈现出不同的特点。我国对电信管制机构模式的选择必须考虑本国的客观因素和具体国情，不能搞不切实际的照搬照抄。
目前，我国电信管制机构的职能和目标和发达国家相比还有较大差异，从总体上而言，应服从于我国国民经济整体发展的需要。通过制定合理的“游戏规则”，促进电信产业，乃至整个信息与通信技术产业的可持续发展，从而实现带动国民经济增长和优化产业结构等一系列目标。为此，本文认为，设立直属于国务院管辖的电信管制机构是一种比较可行的选择：(1)国务院领导和管理经济工作和城乡发展，电信产业是国民经济的支柱和先导产业，从这个意义上，这种模式符合中国国情；(2)新的电信管制机构统筹电信、信息、传播等产业领域，不适合纳入任何现行部委之下，这也有利于实现政监分离；(3)电信管制机构作为直属于国务院的专门委员会，原则上不受上级行政机关的干预，可以在一些专业性、技术性的事务上，充分发挥专业特长，实现有效管制。
2、依法设立与运作电信管制机构
国外电信管制的经验表明，电信管制机构必须具有明确的法律地位，并得到法律的授权，才能独立行使权利和承担责任。合法性是树立管制机构独立性和权威性的需要，也是保障被管制对象合法权益的需要。强调电信管制机构的合法性，一是电信管制机构应依法设立，例如，美国在1934年颁布的《通信法》中明确规定，为保证有效地执行本法，特设立联邦通信委员会，它负责贯彻执行本法的所有规定；英国的电信管制机构(OFTEL)也是依据1984年颁布的《电信法》而成立的；二是管制机构的职权范围和管制方式、决策程序通过法律得到充分授权和明确规定，近年来，越来越多的国家还制定了专门的管制机构法来严格界定管制机构的职能及行使方式。
目前，我国的电信管制机构(信息产业部)履行电信管制职责的依据是2000年9月颁布实施的《电信条例》，它仅仅是我国电信发展历程中一个带有过渡性质的行政法规。因此，在完善电信管制机构合法性的工作方面，要加快《电信法》出台，使管制机构得到法律最高层面上的充分授权；要坚持在实践中完善的思路推进阶段性的法律制度建设，电信法律制度应当适应电信产业发展和市场竞争状况的变化，及时总结经验，按照先试行、后完备的立法思路不断推出各项电信管制规则，保障管制机构的运作依法有序进行；要加强前瞻性法规建设，适应未来信息技术进步和消费者需求变动的要求。
3、政监分离是电信管制机构独立性的保证
发达国家对于电信产业的管制(监管)，多采用“政监分离”的模式，即政府的产业政策制定职能与电信监管职能相分离。在美国，尽管FCC的权力非常大，但信息化和产业政策的制定主要由商务部所属的国家电信与信息局(NTIA)完成；韩国由信息通信部(MIC)制定综合性产业政策，韩国通信委员会(KCC)实行具体的电信管制。“政监分离”既保障了管制机构的独立性，又提高了管制机构的权威性、公正性和专业性。“政监分离”分解可能相互冲突的管理职责，将政府从日常监管事务中解放出来，重点关注长期经济增长和促进产业发展等广泛的社会经济目标；“政监分离”要求产业政策的制定者从产业发展的角度出发制定政策，这在相当大的程度上保证了产业政策的公正性、前瞻性；电信管制机构独立于政策制定部门之外，在相当大的程度上避免了管制活动因过于考虑政策或受到政府部门过多干扰的可能影响；电信管制事务的专业性和复杂性，也要求管制机构必须专注于管制，保证其稳定性、专业性、权威性和公正性。
目前，我国信息产业部从某种意义上已是电信管制机构，但同时又是电信产业的主管部门，同时担负着电信产业的政策制定、对产业内国有企业的指导与管理、对产业内非国有企业监管等宏观和微观多重职能，往往容易产生职能冲突，导致管制无效。同时，在政监不分的情况下，难以确保其在制定政策时会在国有与非国有电信运营商之间、或者在国有电信运营商之间保持公平、公正。因此，管制职能和行业管理职能的分离是我国电信管制机构独立性建设的关键所在。
4、电信管制机构有效运行需要授予必要的管制职能
英美等国电信管制机构的运作被认为比较成功，其中的一个重要原因就是采取综合性管制方式。电信管制的主要职能包括进入管制、价格管制、质量管制、联网管制、与进入相关的投资管制等，这些管制职能需要类似的专业知识、经验积累和信息收集等，具有相当的关联性，因此在这些管制职能中存在较为显著的范围经济性。电信管制是一种多重委托代理关系，在机构设置和职能分配上应运用经济学原理，尽可能降低成本、提高效率，实现社会福利的最大化。而我国当前对电信管制职能的分配还比较分散，电信管制机构(信息产业部)实际上只拥有电信产业政策的制定权、互连互通、普遍服务和服务质量的监管权，其他的管制职能分散在国家发改委、国家工商行政管理局和国资委等部门，这就不但增加各政府部门间的协调成本，造成低效率，更容易形成管制重叠或管制真空。同时，这种电信管制职能分割还会造成责权利不对等的后果，如遇到一些棘手的问题会相互推诿等。因此，在电信管制机构改革中，特别重视通过相关立法和机构调整，使管制职能适当集中于专门的电信管制机构，以更有效地行使管制职能。
5、电信管制机构改革与电信产业发展进程密切相关
电信技术的迅猛发展和信息革命深刻地影响了电信管理体制的变革。管制机构的设立及其相关职能与电信改革和发展密切相关，不同的电信发展水平需要采取不同的电信管制形式。很多国家都依据各自电信发展阶段对电信管制机构作出相应调整。美国从20世纪80年代开始在电信产业放松管制、引入竞争，90年代以后，新的《电信法》颁布，电信改革的步伐进一步加快，FCC也调整了自身的管制原则和功能，缩小了管制范围，管制重点从过去的市场准入和价格管制转向频率管理、保护消费者、信息透明、监督和维护电信市场秩序等方面；英国OFTEL在英国电信市场开放和民营化的进程中，也实现了从纯产业管制者到产业管制者和市场秩序维护者的角色转换。电信技术日新月异的发展对管制机构的动态性调整提出了挑战，电信技术的变化导致电信产业链条中的某些环节需要放松政府管制，引入市场竞争机制，电信管制机构的目标、职能和权限也要相应发生改变和调整。国外对电信管制机构动态性调整的做法对于我国电信管制机构下一步的改革无疑具有启发和借鉴意义。