我国农村土地集体所有制的稳定与完善，本文主要内容关键词为：集体所有制论文,农村土地论文,稳定论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、稳定和完善集体所有制条件下的农地家庭承包经营制度
(一)有关农地所有制的三种学术观点
自20世纪80年代初实行家庭联产承包责任制至今，理论界和学术界对我国农村土地集体所有制的变革有过3种观点和主张。(1)实行农地国有永佃(安希伋，1989；文贯中，1989；曾详炎，2006)。持这种观点的学者认为，农地集体所有缺乏明确的人格化代表，即所有权主体缺位，没有主体的所有权不能实现产权的排他性，绕开农地所有制创新，而仅对农地使用权进行改革不是长久之计。安希伋设计的国有永佃的具体做法是：农地所有权归国家，不允许买卖或转让，国家凭所有权进行宏观调控；农地使用权归农民并允许转让。(2)实行农地私有(文贯中，2006；杨小凯，2002)。持这种观点的学者认为，中国农地制度问题的根本在于农地不属于农民自己所有，农民缺乏长期投资信心。杨小凯认为中国应当将30%～40%的土地划为集体所有，将60%～70%的土地彻底分给农民私有。文贯中认为，解决“三农”问题的根本出路在于实行农地私有。(3)实行农地集体所有和家庭承包经营(周诚，1989；罗依·普罗斯特曼，1994)。周诚认为保留土地私有的历史时机已经失去，实行土地国有的时机还未到来，最好的选择是完善农村土地集体所有制。罗依·普罗斯特曼建议中国继续实行农地集体所有，而给农民较长期的农地使用权，他还建议将自留地和宅基地划为私有，并允许农民用土地使用权做抵押。
(二)我国不宜实行农地国有或私有
1.我国不宜实行农地国有
农地国有永佃的主张在20世纪80、90年代比较盛行，但并没有付诸实施。其根本原因在于两个方面，一是国家没有足够财力收购集体土地，因而缺乏可操作性；二是无偿没收或低价收购集体土地就会剥夺农民。尽管主张农地国有的学者从理论上推断，农地国有不会形成对农民的剥夺，但改革开放20多年来的经验已经证明，农地国有肯定会形成对农民的剥夺。根据周天勇的估算①，自1979～2004年国家和城市工商业从农村集体土地低价征用中获取了90000多亿元的资产。所以，为确保农民利益，中国不宜实行农地国有。
2.今后相当长一段时期内，我国也不宜实行农地私有
与20世纪80、90年代不同，当前农地私有的主张比较盛行(杨小凯，2002；文贯中，2006)。主张农地私有的学者认为，农地私有有利于农户增加对土地的长期投资，有利于农地流转与集中，有利于提高农业效率，是解决中国农业、农村和农民问题的最有效途径。此外，他们还指出农地家庭承包经营存在4个问题(文贯中，2006)：土地调整影响农民对土地的长期投入；土地细碎，且不利于土地向种田能手集中，纯农户难以扩大生产规模，影响农业生产效率；土地不能作为抵押品，影响农户贷款；农民作为所有者无权享受农地非农化后的增值收益。
农地私有真的那么灵验？罗马俱乐部2004年的一份研究报告(魏伯乐等，2006)在对许多私有化案例进行分析后认为：在有些情形下，私有化也许是最好的选择，而在另一些情形下，对公共部门进行改革也许更好；对私有化应当有健康认识，不应无条件地拥护或拒绝。尽管这份报告研究的是各国公共部门的私有化改革案例，但它的结论对农地私有化有借鉴意义。随着调查研究的不断深入，我们已逐步认识到：私有化并非万能，农地私有只是建立发达农业的一项必要条件，而非充分条件。世界上绝大多数国家实行农地私有，但农业真正发达的国家就十几个。解放初期，我国实行农地私有，广大农民在获得土地后，生产积极性高涨，但很快就遇到一家一户解决不了的问题，比如缺耕牛、农具，无力进行农田设施建设等。相反，20世纪80年代发生在我国的农业改革，却在农地集体所有制框架内实现了农业生产水平的显著提高。所以，我们没有必要神化农地私有。需要特别指出的是，农业集体化虽然挫伤了农民生产积极性，但这项制度安排也并非完全失败，它成功地解决了农业公共产品供给不足的问题。农业集体化通过组织集体社员以劳动替代资本，修建大量水利和农田基础设施。实行家庭承包经营后，农田水利设施建设不如集体化时期，从反面证明了集体化在提供农业公共产品方面的成功。
(1)在我国当前农业小规模经营环境下，农地私有难以实现前文提及的“三个有利于”。第一，农地私有不一定能促进土地长期投资的增长。主张农地私有的学者认为，农地私有有利于农户增加对土地的长期投资，这个结论是正确的。在农地私有制国家里，农户理所当然是土地投资(包括长期投资)主体，中国实行农地私有也会是这种情况。在我国现行农地集体所有情况下，农地的长期投资由集体和农户两大主体共同承担。所以，如果把农地私有和集体所有作为可能选项，我们关注的问题应该是，农地私有与农地集体所有相比，哪种制度设计更有利于增加土地长期投资。中国农户经营规模过小，而且地块分散，以全国户均经营0.53公顷耕地计算，250000M[2](即500米长和500米宽)区域内，就有47户农户。如果实行农地私有，单个农户利用和修建农田基础设施(比如灌溉机井、水渠、田间道路等)的交易成本将非常巨大，甚至会使交易和谈判无法进行，进而阻碍农户对土地的长期投资。相反，农地集体所有却巧妙地解决了交易成本问题。第二，农地私有不一定有利于土地流转与集中。世界上有两种农地经营模式，一种是欧美大农场模式，一种是东南亚小规模经营模式(包括中国)。从东南亚经验看，农地私有并不能促进土地流转与集中。日本农地实行私有，自20世纪50年代以来，农户兼业妨碍了农地流转，影响了农业生产效率和农业竞争力的提高(梅建明、何新民，2003)。为改变这种状况，日本政府不得不采取各种措施，引导农地向规模经营发展(焦必方，2000)。我国与日本一样，农户经营不仅规模小，而且兼业化趋势明显。中国实行农地私有，会出现与日本相反的趋势？这是个未经验证的假设。我们2006年底在湖南浏阳市调查农地流转，发现一个有趣现象：不论是专业合作组织、公司还是个人租赁农地，发展规模农业，许多是以村民小组为单位统一租种。进一步访问发现，产生这种现象有两个原因：一是单个农户承包地数量有限；二是不把全组的土地一起租种过来，无法进行土地平整和农田基础设施建设，无法统一耕种和统一管理。根据浏阳现象，我们可以推断：在中国小规模经营的农业环境里，农地私有会阻碍规模经营的发展，其根本原因仍然是交易费用太高。第三，农地私有不等于提高农业效率。由于农地私有并不能增加对土地的长期投资，也不一定能促进农地的流转与集中。所以，农地私有难以提高农业综合生产效率。在当前农业生产条件下，实行农地私有，会出现一些高效率的专业化农场，但更多的兼业农生产效率可能会下降。
(2)农地集体所有、家庭承包经营存在的4个问题剖析。第一，关于土地调整对农户长期投资的影响。在当今中国农村，土地不仅是一种生产资料，还承担着农民的社会保障。所以，要完全禁止土地调整特别是小调整，在一些地区难度很大(廖洪乐、习银生、张照新等，2003)。至于土地调整对农户土地长期投资的影响，我们于1999年对全国800多户农户的实证研究也表明，在农业比较效益低、非农就业机会有限的条件下，土地调整对农地长期投资的影响非常有限。第二，关于土地调整导致土地细碎。目前，还缺乏有关土地细碎及其主要原因的实证研究，可以肯定的是土地细碎并非完全由土地调整引起。我国没有类似于日本的“长子继承制”，农村的分户习俗也会引起承包地的重新分割，导致地块细碎化。1985年我国有农户1.9亿户，到2005年农户数达到2.5亿户，20年增加了6000万户，年均增加300万户。土地调整有导致土地细碎的可能，也有导致土地更加成块的可能。有些村组调整土地，就是为了解决原来承包地过于细碎的问题。第三，关于农民不能用土地作抵押获得贷款。这个问题是客观存在的。根据我国已有经验，解决农村土地抵押问题，不需要私有化。土地能否做抵押，关键不在于土地所有权归谁所有，而在于土地市场价值高低和土地使用权期限长短。我国城镇国有建设用地所有权归国家，土地开发单位只获得40～70年的土地使用权②，但土地开发单位却可凭国有建设用地使用权向银行获得贷款。由于建设用地市场价值高，银行也愿意提供贷款。农地抵押权更多的是法律问题，而不是经济学问题。只要法律规定农地使用权(承包经营权)可以抵押，障碍自然就会排除。1988年全国农村改革试验区与世界银行在贵州湄潭建立农用地土地银行尝试失败，根本原因在于农用地市场价值太低。第四，农民作为所有者无权享受农地非农化后的增值收益。这个问题也是客观存在的，其根源不在于农地集体所有，而在于现行的土地征用制度。解决这个问题只需改革现行征地制度和集体经济组织的治理问题，无须实行农地私有，关键是要确立农村集体土地所有权与国有土地所有权的平等地位。不改革现行土地征用制度，农地私有将使单个农户完全失去谈判和讨价还价的能力。近10年来，因征地引发的群体性事件不断发生，这说明两点。第一，集体的力量大于单个农户的力量，所以，农民选择集体上访。第二，国家法律模糊了集体所有权，而不是农民不清楚自己的土地所有权。如果真如有些学者认为的那样，农民不清楚被征用土地有自己的一份，他们就没有必要冒生命危险去争取原本不属于自己的利益。
(3)稳定和完善现行农地制度比农地私有更符合中国实际。自新中国成立以来，我国农地制度一直在频繁调整。先是20世纪50年代将地主土地分配给农民私有，没过几年就组织农民搞合作社。合作社没试行几年，就取消土地股份和分红，实行农地集体所有。1962年通过的《农村人民公社工作条例修正草案》提出，生产队作为基本核算单位，至少30年不变，但20年后生产队直接组织生产和收益分配的模式，被家庭承包经营模式所替代。如果“30年不变”制度不能稳定，即使是实行农地私有，农民也不会有稳定的预期。因为今天可能把地分给农民，明天你还可能拿走。正如著名经济学家米勒所说③：中国需要的不是更多的经济学，而是更多的法律。坚持农地集体所有，并不是要退回去搞农地集体统一经营。
(三)稳定和完善家庭承包经营制度
1.建立健全的农地法规体系和土地信息管理系统，加强对家庭承包经营权和集体土地所有权的保护
目前，在农民承包经营权保护方面，《物权法》和《农村土地承包法》已做出了许多规定，还需要具体的实施细则，还需要相关的法律人才，需要提高农民的维权意识。在保护集体土地所有权方面，重点是要确立集体土地所有权与国家土地所有权的平等地位。仅制订法律条款还不够，必须提高执行能力。随着农村人口流动的加快，农民不再像过去那样常年住在原居地，对集体土地和自己承包地信息的了解有限。为此，必须建立农村集体土地和农户承包地信息管理系统，以防止出现界址纠纷和承包经营权纠纷，引发社会矛盾。
2.加强农田基础设施建设和农地整理，为家庭承包经营提供良好外部环境
农田基础设施建设和土地整理不属于农地制度范畴，但它会影响农地制度运作效率。目前，我国农业生产条件较差，农田水利设施、田间道路和电网都满足不了现代农业的需要。解决这些问题，需要国家、集体和农民个人共同出资。在加大投入的同时，必须配套进行产权制度改革，防止只建不管。农田基础设施建设不足或管理不好，都会对家庭承包经营产生负面影响。我国农户往往有多块承包地，地块细碎，给耕种带来诸多不便，丘陵和山区更是如此。为此，需要加快农地整理。此外，农业劳动力年龄老化已对农业生产产生显著负影响(廖洪乐，2005)，我国农业已进入机械替代劳动阶段。为更好地满足农业生产需要，不仅要发展大中型农业机械，还要发展小型农业机械，将中小型农机纳入财政补贴范围，以便为数量众多的小规模兼业农户提供服务。
二、现行农村集体土地征用制度存在的主要问题及改革方案选择
(一)我国农村集体土地征用制度的实质是农村集体土地低价国有化
综观国际经验，为了公共利益，各国政府都不同程度地采用了土地征用制度，主要区别在于征地范围和征地价格不同。与其他国家一样，我国也实行土地征用制度，但我国征地制度的实质是农村集体土地低价国有化。一方面，我国法律规定：为了公共利益，国家可依法征用农村集体土地。另一方面，法律又规定：任何单位和个人使用建设用地，必须申请使用国有土地，农村集体土地(包括农业用地、建设用地和未利用土地)必须通过征用后才能转为国有建设用地。也就是说，不管是公益性目的，还是商业性目的，都必须先征为国有。只有一种情况例外，即农村集体经济组织可利用自己的土地直接兴办或与他人联营兴办企业、用于公共公益事业建设和农民建房。法律条款，前后矛盾。由于法律未能明确界定公共利益范围，各级政府都以公共利益为名，征用农村集体经济组织的土地，而且征地补偿低(见下文)。除中国以外，世界上只有新加坡将工业、商业和住宅用地也纳入征地范围，其他国家都对征地范围做出了严格或详细规定(王正立、张迎新，2003)。
(二)我国农村集体土地征用补偿低，集体和农民利益严重受损
在我国，政府征用农村集体土地，需要支付补偿费用。补偿标准不按土地市场价格，而按农地前3年平均年产值倍数计算，并规定最高限额。征收耕地要支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，国家专门制订了耕地补偿费标准(见表1)。征收其他土地也要支付补偿费用，具体标准由省、自治区、直辖市制订。征收城市郊区菜地时，还需缴纳新菜地开发建设基金。仅凭绝对补偿难以做出科学判断，判断征地补偿的高低，可用两种方法。一是将征地前与征地后农民所得进行对比；二是将集体和农民得到的征地补偿与政府土地出让纯收益进行对比。
1.与农民从土地上取得的收入相比，集体和农民所得的征地补偿低
根据我国农村和城市郊区农业生产结构特征，南方农作物主要为早稻和晚稻，北方主要为小麦和玉米，大中城市郊区主要以蔬菜为主。从表2可以看出，2001～2003年，南方早稻和晚稻每公顷平均年产值为1.23万元，北方小麦和玉米每公顷平均年产值为1.04万元，大中城市郊区蔬菜每公顷平均年产值为3.89万元。按照征用补偿最高标准(30倍)，南方每公顷耕地的征地补偿为36.9万元，北方每公顷耕地的征地补偿为31.2万元，大中城市郊区每公顷耕地的征地补偿为116.7万元。2004年全国农村居民人均生活消费支出2185元，按最高标准补偿，南方地区集体和农民所得到的征地补偿(人均耕地按0.14公顷计算，下同)仅够农民23年生活费用，北方地区的征地补偿还不够20年生活费用。
对于前面的推算和结论，有人可能举出两点反驳理由。一是土地并不是农户收入的唯一来源，工资性收入在不断增长。二是年均产值包含生产费用，扣除生产费用后，农民从土地上取得的纯收入要低于产值。这里，我们改用土地纯收益，看征地补偿是高了还是低了？根据国家农调队统计数据，2005年农户从耕地(即种植业)中获取的纯收入为1098元，农户人均耕地面积为0.14公顷，即每公顷耕地纯收入为7842元。以预期寿命70岁计算，农民一生从1公顷耕地中获得的纯收入为54.89万元，是现在最高征地补偿水平的1.5～1.8倍④，这还没考虑农产品价格上涨因素和土地增值、保值因素(即70年后土地还可用于农业生产)。在实际征地时，通常不按最高标准补偿，大中城市郊区也仍然以价值较低的粮食作物产值作为补偿依据。所以，我国目前的征地补偿严重偏低。根据前面计算，只有在现有最高补偿30倍基础上，南方地区再提高50%(即45倍)，北方地区再提高80%(即54倍)，才能保持农民征地前后收入水平基本持平。
注：根据《中华人民共和国土地管理法》(1986年、1988年、1998年和2004年)和国务院28号文件整理。
表2主要农作物年产值
(单位：万元/公顷)
早稻和晚稻 小麦和玉米 城郊区蔬菜
20011.20
1.034.00
20021.14
1.013.70
20031.35
1.083.98
3年平均 1.23
1.043.89
资料来源：《全国农产品成本收益资料汇编》(2005年)。
2.与政府取得的土地出让收益比，集体和农民得到的征地补偿低
我国建设用地市场一直由国家垄断，在传统行政划拨体制下，土地由用地单位无偿使用，政府并没有从土地征收中获得多少收入。自20世纪90年代初起，我国开始城镇国有土地使用制度改革，改土地无偿使用为有偿使用，行政划拨土地比例不断减少，以出让、租赁等方式有偿使用的土地比例不断增加，政府从土地出让和租赁中获取巨额收益。到2005年全国国有土地供应共222364宗、24.43万公顷，其中行政划拨土地宗数和面积分别占27%和32.2%，有偿使用的土地宗数和面积分别占73%和67.8%。1995年全国土地出让金纯收入为173.9亿元，到2005年土地出让金纯收入增长到2184亿元，增长了11.5倍。
1995年全国有偿出让土地每公顷出让金收入为77.2万元，其中每公顷征地费(土地补偿费、安置补偿费、青苗及附着物补偿等)18.9万元(按1987年标准补偿)、每公顷开发费11.1万元、每公顷出让金纯收入40.4万元、每公顷其他税费收入6.8万元。扣除开发费用后每公顷土地收益66.1万元，其中政府收入(出让金纯收入与其他税费之和)占71.4%，集体和农民个人收入占28.6%，政府与集体和农民的土地收益比为2.5∶1⑤。如果剔除青苗及附着物补偿，集体和农民的土地权属收益会更低一点。
到2005年每公顷土地出让金收入为355.3万元、出让金纯收益为131.9万元。与1995年相比，每公顷土地出让金和出让金纯收益分别增长了3.6倍和2.3倍，而征地补偿标准最高限额却仅提高1.5倍(由20倍提高到30倍)。我们假设2005年每公顷土地的征地补偿为1995年的1.5倍(即28.4万元)，再假设其他税费不变，则2005年每公顷土地纯收益为167.1万元，其中政府收入(出让金纯收益与税费之和)138.7万元，占83%；集体和农民收入28.4万元，占17%，政府与集体和农民个人的收益之比为4.8∶1。如果再换一种计算方法，集体和农民所得与政府收益的差距更大。假设土地开发费用与土地出让金同比例(4.6倍)增长，2005年每公顷土地开发费用应为51.1万元。于是，政府、集体和农民从每公顷土地中获得的纯收益为304.2万元，其中集体和农民的征地补偿为28.4万元，政府的土地出让纯收益(出让金纯收益与税费之和)为275.8万元，政府与集体和农民的收益比为9.7∶1。中央政府于1999年提高了征地补偿标准，集体和农民的土地权属所得绝对数有所增加，但与政府取得的土地出让收益相比，集体和农民的土地权属所得反而下降了，这是近10年征地纠纷不断增加的根本原因。
2006年底，我们在浙江某市的案例调查还发现，在以招、拍、挂方式出让商业用地时，政府获取的收益份额更高。在该市，耕地转为商业用地时，政府与集体和农民所得收益比最高可达49∶1；未利用土地转为商业用地时，政府与集体和农民所得的收益比最高可达197∶1。与征用耕地相比，政府从征用非耕地中获取的收益比例更高，主要原因在于：非耕地的补偿标准低于耕地补偿标准，其中集体建设用地和未利用土地的补偿最低，而这些土地在转为国有建设用地后，却以同样的价格出让。
(三)现行征地制度的两种改革方案
农村集体土地征收制度改革，有两种方案可供选择。第一种选择，即维持现行的农村集体土地征收制度不变，提高补偿水平。第二种选择，即公益性建设用地由国家征收，提高征地补偿水平；商业性建设用地由国家和农村集体经济组织共同供给，并合理分配增值收益(见第三部分)。显然，第二种改革方案的难度与艰巨性大于第一种改革方案，但它更符合市场经济的发展方向，更符合《物权法》提出的平等保护国家财产和集体财产的原则，更有利于保护土地所有者的利益。
1.界定公共利益界限，明确征地范围
我国的农村集体土地征用制度，产生于传统计划经济体制。改革开放20多年来，虽然所有制结构已发生根本变化，利益主体呈现多元化，但农村集体土地征用制度未能及时做出调整，改革严重滞后。在高度集中的计划经济体制下，国民经济主要由全民(国家)所有制和集体所有制构成。全民所有制单位的利润全部上缴国家，国家征收的集体土地不管是直接用于工商业，还是用于公益事业建设，最后都形成国家利益。国家征收集体土地后，一般无偿划拨给用地单位使用。所以，在传统计划经济体制下，国家征用集体土地，不论用作哪种用途，最终都形成公共利益。改革开放后，随着多种所有制形式的发展和国有企业利改税制度的施行，国家征收集体土地再出让给用地单位，由此产生的利益一部分归国家所有，一部分归用地单位所有，征用农村集体土地用于发展工商业不宜再视为为了公共目的。在地方政府特别是县、乡政府直接干预经济活动的情况下，征用农村集体土地用于发展工商业仍然被地方政府视为公共目的。今后，地方政府职能将进一步转变，对经济活动的直接干预将逐步减少，这为明确界定土地的公益性用途和商业性用途提供了可能。政府征用土地将主要用于公益性用途；商业性用地应由市场供应，国家和农村集体经济组织是两大供应主体。要明确界定公共利益，确实有一定难度。日本详细列出了35种公益性项目，其他国家基本没有采用这样的列举法。我们可以先把用于工商用途的土地，排除在国家强制性征地范围之外。有些项目，比如修建高速公路，可以通过收取过路费方式，将开发费用收回，甚至还可能盈利，也不宜列为公益性项目。
2.允许农村集体建设用地使用权流转
在确定商业性用地由国家和农村集体经济组织共同供给后，农村集体建设用地使用权流转成为必然选择。与国有建设用地一样，农村集体建设用地所有权也不允许买卖，但集体建设用地使用权可以流转，即出让、出租和转让等。我国推行农村集体建设用地使用权流转的必然性体现在3个方面。第一，国有建设用地指标紧张，满足不了地方经济建设的需要。从1995～2002年的7年里⑥，国务院和省级共受理申请用地152.7万公顷，批准123.6万公顷，获准率为80.9%。1998～2002年，国务院和省级共受理申请用地112.9万公顷，批准84万公顷，获准率降为74.5%。由于国家严格控制建设用地指标，国有建设用地供不应求。第二，农村集体建设用地存量丰富，土地利用粗放。从20世纪80年代中期开始，由于乡镇企业、农民建房、农村中小学达标和乡村道路建设等因素的驱动，农村集体建设用地数量不断增加。据统计，1983～1996年全国乡村集体建设和农民建房占用耕地达145.4万公顷，与同期国家建设占用耕地面积持平。自20世纪90年代中期开始的农村中小学撤并、乡镇集体企业改制和乡(镇)村撤并，腾出了大量集体建设用地。从表3可知，1990年到2005年，全国乡镇数减少2万多个，村委会减少10万多个，农村初中减少2万多所，农村小学减少38万多所。1990年每个村都有1所小学，到2005年2个村才有1所小学。以每所小学占地0.27公顷计算，仅减少的38万所小学就会腾出10万公顷农村集体建设用地，相当于1983～1996年间国家基建年均占用耕地面积。目前，我国农村集体建设用地总量约1800万公顷，已具相当存量规模，是城市国有建设用地的5倍(秦虹等，2004)，其中农村居民点用地1667万公顷、农村独立工矿区用地和乡镇企业用地133万公顷(李元，2001)。第三，土地的规模化和集约化利用要求农村集体建设用地使用权流转。在工业化初期阶段，土地资源丰富，农村集体经济组织一般用本集体的土地兴办企业。随着工业化程度的提高，可用地资源减少，兴办新企业或改造重组老企业，必须实行土地规模化和集约化利用，这必然突破原集体经济组织的边界。以广东NH市联星村为例，该村下辖11个村民小组，经过20多年的开发，该村只剩40公顷零碎土地分布在各村民小组。面对土地存量不足和土地分散的情况，该村通过整合村民小组零碎的土地和改造到期旧物业，进行集约经营，取得了明显效果。具体做法是：先由村委会向村民小组租地，再由村委会转租给开发商，在这一过程中，村委会不赚取村民小组任何差价，也不提留村民小组的土地，只收取开发商少量的卫生清洁费。采用这种方式，联星村实施了2处土地整合。一是整合了3个村民小组的2.2公顷土地，建设一个新型综合市场。二是对水部等4个村民小组的17.3公顷土地进行整合，建设大型专业市场。这17.3公顷土地，原为菜地，租给别人种菜，每公顷租金不到3万元。经过整合进行工商业开发后，每公顷土地年租金达42万元，土地收益成倍增长。
表3 全国农村中小学、乡镇和村委会数量
初中小学乡镇
村委会 村均小学
(所)(所)(个)(个)(所)
1990 57321
697288 55800
746400
0.93
2005 36405
316791 35500
640100
0.49
资料来源：《中国统计年鉴》。
3.当前农村集体建设用地使用权流转中的利益分配
自20世纪90年代开始，国土资源部就在不同省份试行农村集体存量建设用地使用权流转试点，广东是目前全国唯一在全省范围内允许农村集体建设用地使用权流转的省份。这里，我们以广东NH市的农村集体建设用地使用权流转为例，分析其利益分配。
在NH市，由于二三产业发达，集体经济组织出租、出让土地的预期收益远高于国家征地补偿。根据NH市有关规定，集体农用地转为集体建设用地，与集体农用地转为国有建设用地一样，需要缴纳相关税费(见表4)。以该市C村为例，经营工矿仓储业占用耕地，每公顷耕地应一次性缴纳税费56.5万元，50年累计缴纳土地使用税17.5万元，两项合计共74万元(政府所得)，再加上土地补偿费损失37.5万元，共计111.5万元(机会成本)。该村有宗1.07公顷的土地⑦，年租金为每公顷5万元(5元/平方米)，按年租金7%扣除土地使用税3502元，每公顷年纯收益为4.65万元。在不计算利息情况下，16年就可以收回集体农用地转为集体建设用地的成本(即各种税费支出)，24年就可以收回所有成本与损失(即机会成本)，24年以后的收入为集体出租、出让土地高于国家征地补偿的预期收益。50年出租期内，该宗土地的收益分配情况为(以每公顷计算)：租金毛收入为250万元，扣除各项税费后净收入为176万元(村集体和农民所得)，村集体和农民所得与政府所得之比为2.4∶1。进一步细分，各级所得土地收益分别为：中央财政8.4万元，省市财政31.6万元，区镇财政34万元(土地使用有偿收入16.5万元、土地使用税17.5万元)，集体公积金35.2万元，集体用于农民社会保障支出的公益金88万元，直接分配给农民个人52.8万元。
三、农村集体土地增值收益分配
无论是由国家征收，还是由农村集体经济组织直接出让与转让，都回避不了土地增值收益分配问题，也就是土地涨价归谁的问题。解决这个问题，需要引入土地发展权理论(孙弘，2004)。土地发展权，就是改变土地用途的权利，比如将农用地改为建设用地，或改变原土地的开发密度和容积率等。土地发展权究竟归谁所有，不同国家有不同规定，甚至不同发展阶段，也有不同规定。英国1947年的《城乡规划法》规定：私有土地将来的土地发展权归国家所有，实行土地发展权国有化。任何人要改变土地原始用途或开发强度，需要向政府购买发展权，即土地“涨价归公”。后来，这一政策几经反复，政府课征的土地开发收益也由100%调整为40%～45%。与英国不同，美国的土地发展权归土地所有者(李景刚等，2005)。对列入耕地保护区的土地所有者，政府需要向农民支付购买发展权费用；允许开发后，再由农民购回发展权自行开发，或由政府征地组织开发，也就是“土地涨价归私”。从土地发展权角度看，我国现行征地制度的实质是土地涨价归公。关于如何改变目前我国土地涨价归公的做法，学术界存在两种观点。第一种观点认为(陈美球，2003)，农村集体土地的发展权应完全归集体所有，即涨价归私(农)论；第二种观点认为(周诚，2006)，农村集体土地的发展权应当由国家和集体共享，即公私(国家与集体和农民个人)兼顾论。应当说，土地涨价收益由国家和集体土地所有者共同分享，比较符合中国国情。第一，中国是个发展中人口大国，粮食消费量大，中国的粮食安全必须立足于国内生产。在工业化和城镇化进程中，农用地转为非农用地意味着获取更多经济收益。无论是地方政府、集体经济组织、还是农户，都有将农地转为非农用地的冲动。如果不对农用地转为非农用地加以控制，粮食安全就会出问题。政府通常依靠土地规划和土地用途管制来控制农用地转为非农用地，但如果不能合理分配农地增值收益，再严格的规划和用途管制也不可能产生好的效果。所以，在分配农地增值收益时，既要确保原土地所有者利益，也要考虑其他土地所有者利益；既要确保发达地区利益，也要考虑粮食主产区利益。第二，导致土地增值的因素很多，既有土地所有者不断改良土地和投资的因素，也有政府大量投资和改善基础设施的因素。因此，土地增值收益应当归政府和土地所有者共同享有。
表4集体土地流转中的收益分配(工业用地)
收支项目
金额
(万元)
1、出租收入(50年合计) 250
2、一次性缴费 56.5
(1)耕地占用税6.00
(2)耕地开垦费4.1
(3)土地有偿使用费28.0
(4)农田易地保护费1.9
(5)区级土地使用有偿收费 16.5
3、50年累计土地使用税(年收入的7%) 17.5
4、净收入 176
公积金(净收入的20%) 35.2
公益金(净收入的50%) 88.0
直接分配给农民(30%) 52.8
注：土地有偿使用费中央与地方按3∶7分成。
在确定了土地涨价由国家和集体共同分享的原则后，随之而来的就是国家和集体各占多大比例，再进一步分解为中央政府、地方政府、集体和农户各占多少。这是一个具体操作问题，不同阶段会有不同比例。从前面的分析可知，在政府征用土地情况下，土地涨价绝大部分归政府所有，集体和农民利益受到严重损害。在允许农村集体建设用地使用权流转情况下，土地涨价大部分留给了集体和农民，国家利益特别是中央政府利益没有得到充分体现。根据前面分析，如果假设1995年的土地增值收益分配比较合理的话，即国家与集体收益分配比为2.5∶1，那么，现阶段国家和集体的分配比例应当调整为2∶1，再细分为中央政府、地方政府和集体与农民的分配比例应当为1∶1∶1，即中央政府占33%、地方政府占33%、集体和农民个人占33%。今后，随着政府财力的增强，再逐步扩大集体和农民的收益分配比例。中央政府和地方政府的收入主要用于基础设施建设、农地整理、完全失地农民的社会保障和公益性征地补贴。集体和农民的收入，除直接分配给农民个人外，还要为失地农民建立社会保障，剩余部分可由集体统一支配。在政府征收—出让土地情况下，中央政府和地方政府以出让金和税费两种形式取得收益。在农村集体经济组织直接出让与转让集体土地情况下，中央政府和地方政府主要应以税费形式取得收益。
四、结论
20世纪80年代初至今，我国农村土地制度改革重点是农地制度，即实行农地集体所有权与农户家庭承包经营权两权分离，这项制度安排取得了显著绩效，但还需要不断完善。根据我国渐进式改革经验，今后相当长一段时期内，我国农村土地制度改革的重点应转向农村集体土地征用制度，而不是推行农地私有或国有；要确立农民集体土地所有权与国家土地所有权的平等地位，合理分配农村集体土地增值收益，处理好国家、集体和农民三者利益关系。为此，需要对现行《土地管理法》及相关法规的条款做重大修改。
注释：
①周天勇：《维护农民土地权益的八个问题》，http://theory.people.com.cn/GB/40764/64077/64078/4470452.html
②商业用地使用权为40年，住宅用地使用权为70年，工业用地使用权为50年。
③见卢现祥著：《西方新制度经济学》，中国发展出版社，1996年，第266页。
④南方地区为1.5倍，北方地区为1.8倍。
⑤沈飞、朱道林根据全国35个大中城市征地补偿标准和城市居住用地基准价的推算发现：全国政府与农村集体的土地收益平均比为17：1，北京最高为46.6：1，海口最低为2.2：1。引自沈飞、朱道林，《政府和农村集体土地收益分配关系实证研究》，《中国国土资源经济》，2004年第8期，第17～19页。
⑥根据历年《中国土地年鉴》和《中国国土资源年鉴》，数据整理。
⑦实际出租年限为30年。我们假定其按国有工业用地的最高出让年限50年计算。
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