立足现实、面向未来：农村养老保障制度改革的“过渡模式”设计，本文主要内容关键词为：保障制度论文,现实论文,农村论文,模式论文,未来论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、构建农村养老保障制度的“过渡模式”是基于现实需要
发达国家农村社会养老保险制度和其他从业者（城市）社会养老保险制度的关系，主要有完全统一模式、统分结合模式（即养老保险的基本或基础待遇实行全国统一、职业关联部分则保留一定的差异——主要是制度形式上的差异，待遇却无实质差别）以及专门制度模式（农民养老保险制度与其他从业者养老保险制度在制度形式上不一样，但基本待遇实质上没有差别）等三种基本模式（注：这三种基本模式是笔者根据美国社会保障署编著的《全球社会保障1995》的有关国别资料整理而成。该书1996年由北京华夏出版社出版。）。在这三种基本模式中，哪种模式比较适合于我国呢？
通过比较可见，完全统一模式就我国实际而言（我国农村人口众多，社会保障城乡差别过大），在相当长的时期内都将难以实现。而在我国如对农村社会养老保险实行专门制度模式，则有可能继续强化社会保障制度的城乡分割和扩大社会保障待遇的城乡差别（我国城乡分割体制下的农村养老保障制度实际就是一种特殊的“专门制度模式”，之所以说它“特殊”，是指它和城市养老保障制度不仅在制度形式上不同，在实际待遇上也存在巨大差别）。相对而言，统分结合模式或如笔者所称的“整合模式”（也可称为“有差别的统一模式” （注：参见李迎生：《社会保障与社会结构转型》，中国人民大学出版社2001年版，第200—201页。））比较符合我国的实际。（注：按一些和中国国情有一定可比性的国家的经验，面向不同从业者的养老保障制度没有必要实现完全统一，可实现“有差别的统一”或统分结合。如在日本，养老保障中的“国民年金”便是全体国民共享的基本养老金，已实现了全国统一；但针对企业职工、公务员及农民等的职业关联年金却实行专门的制度，尽管其待遇水平已无实质差异。）
然而，实行这样一种养老保险模式在近期尚不具备现实的可能性，仅仅可以视之为我国农村养老保障制度改革的长远目标。这是因为，如果没有国家财政的转移支付，没有其他从业者养老保障基金的支持，在我国现实的条件下，要实现农村养老保障制度与城市养老保障制度的整合是没有可能性的；而这些外部的资金支持在近期都不可能实际兑现。近期在农村推进一种虽然和城市差距很大、但比较规范的社会养老保险制度也因不具备各种基本条件而步履艰难（这种困难笔者将在下一部分涉及讨论）。在这种情况下，则应考虑实行一种基于大部分农村地区现实情况，同时又便于未来与“整合模式”衔接的农村养老保障模式，这一模式笔者称之为“过渡模式”。
从既具有现实的可行性、又便于未来与其他从业者（城市）养老保障制度衔接的原则出发，笔者将这种过渡模式设计为“以自我养老（通过实施个人养老储蓄计划等）与家庭养老的合理结合为主、辅之以一定的社会支持”的模式。其中社会支持包含内容较广，含国家支持、集体帮助、社区互助、社会服务等多方面内容。
在接下来的第二、第三部分中我们将就这一模式的主要内容或措施展开讨论，第四部分则讨论农村养老保障制度改革的“过渡模式”走向“整合模式”的可能性与途径。
二、在全国农村全面实施“个人养老储蓄计划”
固然，强调家庭养老是我国的传统，但应看到，由于时代的变迁等各种因素的影响，家庭养老受到了前所未有的挑战。农民应当顺应时代的变化，在国家的支持下，强化自我保障意识，力争在其丧失劳动能力之前，为自己积攒一笔用于未来养老的资金。改革以来农民收入的实际上升为实现这一转变创造了条件。对这笔资金采取何种方式管理为好，依笔者之见，以社会养老保险机构经办的个人账户形式不妥。目前经办的农民养老保险，未能体现出国家与集体的责任，这便不是真正意义上的社会保险（而在现阶段推进真正意义上的社会保险，国家、集体和农民个人都难以兑现相应的责任），实质上类似于个人储蓄。而且这种储蓄因经办机构还要从中提取运作费用，这种费用一般较银行利息高；更有甚者，农村由于“山高皇帝远”，各种违规乃至违法挪用、贪污农民养老保险经费的行为屡见不鲜（道德风险）；还由于基金运营期间较长，长期下去能否保值增值问题难以解决（运营风险），如此等等，这样的话，按照上个世纪九十年代初出台的《县级农村社会养老保险基本方案》的设计能否在将来为农民的养老提供保障，便是非常值得怀疑的；农民对参加这样的养老保险忧心忡忡，存在这样那样的抵触情绪，也是可以理解的。（注：由于受到学术界质疑乃至反对，特别是在实施中遇到种种困难，国家劳动和社会保障部于上个世纪末决定在全国大部分农村地区暂停实施《县级农村社会养老保险基本方案》。）
解决这一问题的关键在于，应当探索并设计一种既符合全国绝大多数农村的现实情况、同时又为广大农村居民所接受和支持、还有利于与未来的比较规范的制度衔接的过渡性制度形式或措施。根据笔者的构想，可以由国家制定相应政策，在全国农村全面推进“个人养老储蓄计划”，取代原来推行的所谓社会养老保险计划。通过为每个农村居民建立比较规范的个人养老储蓄账户等形式，使农民在进入老年、丧失劳动能力的情况下能够从这种账户中获得现金补助，以安度晚年。
应该指出，关于实施“个人养老储蓄计划”的建议不是什么新观点，国外已有这方面的制度设计，在我国城市职工社会保障制度的改革中也有学者提出过这样的建议（注：例如中共中央党校教授周为民就指出：就长远来看， 我们到底怎样养老才好？与失业、生大病这些可能碰上、也可能一辈子碰不上的事不同，人要老，要退休，退休以后不定期要生活，这是小儿也知道的绝对确定的事，既如此，为什么要假定我们每一个人都不懂得这件事要早做准备？天下没有免费的午餐，当然更没有免费的养老，政府安排我们养老也得我们自己先交出钱去，而这样一来，交钱的方式就搞得很复杂，有明的，也有暗的，有不同渠道的也有不同层次的，有这一代替上一代交的，也有命短的替命长的交的。这样复杂，“有关部门”再英明，再大公无私，也难管得既有效率，又有公平。那么，彻底换个思路，除了老制度下的老人以外，完全由每个人自己存钱养老如何？就算还是担心有人不懂自己的“长远利益”——真是“可怜天下父母（官）心”——那么实行强制性的养老储蓄也就可以了，而养老基金可以由政府来发挥作用。至于有人在退休以前赚得少，储蓄不足以养老怎么办？这就需要政府按基本生活保障标准给予救济。这种办法不同于所谓覆盖全社会的养老保障，它只针对结果而不针对原因，只帮助那些真正需要帮助的人，所以更有效率，也更为公平。（据http://www.hncd.gov.cn/zazhi/jiaotongshehui/2000diqiqi/p32.htm）。）。
固然，个人养老储蓄计划在国外早已开始实施，我国也有人提出过；但是，提出将这一计划结合我国农村目前的具体实际全面加以实施的想法，应该说尚比较少见。结合国外一些国家的有关做法，同时根据我国农村的具体情况，这一设计的基本思路（原理）应该是这样的：由政府提出并具体监督实施这一计划。政府规定这种储蓄的上限和受益人获得相关待遇的起点年限，在上限以下由个人自愿参加储蓄，可以按年度缴纳储蓄金，也可以按月或按季度缴纳储蓄金。在规定范围内的养老储蓄，政府规定给予一定的利率及税收等方面的优惠，并通过立法加以担保。这一计划既可由私营保险机构或商业保险机构具体负责实施，也可由银行机构具体实施。
个人养老储蓄账户可由商业性人寿保险公司代办。从目前的情况看，由商业保险来经办农民的个人养老储蓄业务似很有利。商业保险和银行储蓄虽然都可以为将来的风险作准备，但它们之间有很大的区别。其一，一般而言，用银行储蓄来应付未来的风险，是一种自助的行为，没有把风险转移出去。而用保险则能把风险转移给保险公司，实际上是一种互助合作的行为。其二，一般而言，在银行储蓄是存取自由的，而保险则带有强制储蓄的意味，能帮助你迅速积累一笔资金，但只有在保险期满或保险事故发生时才能拿到。其三，在银行储蓄，金额包括本金和利息，它是确定的，而在保险中你能得到的钱却是不确定的，它取决于保险事故是否发生，而且金额可能远远高于你所交纳的保险费，但在某些险种中，如定期养老险等你能得到的钱是确定的。其四，你在银行存的钱还是你的，只是暂时让给银行使用，而你买保险花的钱就不再是你的了，它归保险公司所有，保险公司按保险合同的规定履行其义务。保险的主要作用是保障，而银行的主要作用是资金的安全及一定的受益。这种商业性保险公司开办时间较长，经验比较丰富，在农村亦有众多的分支机构。其运营严格按照有关法律和数学模型，且监管体系健全，资金保值增值有保证，资金的缴付与未来领取数额对应明确。虽然商业保险机构以营利为目的，但取自基金投资的部分效益，未来保险金的给付一般没有风险。故这种商业保险比目前运作中的不规范的农村社会养老保险可能更为农民所欢迎。
个人养老储蓄账户也可由遍布农村的农业银行分支机构代办。既然是“储蓄”业务，那么由银行机构来办理似更名正言顺，但国家应出台相关政策，使养老储蓄业务和一般储蓄业务区别开来。国家政策提供优惠利率保障，农民自愿参加，起点年龄不限，但必须到60岁以后才能支取。到时候是一次性支取，还是分期分批支取，由农民自我选择。经办机构可从存贷差价中获取相应利润，而省却了由养老保险机构另行收取的管理运营费用。
现阶段在全国农村全面实施“个人养老储蓄计划”，不仅可以为将来过渡到比较规范的社会养老保险制度做准备，同时，对于强化农民个人的自我养老意识，也是一个重要的促进。这在我国城市化和市场经济加速推进的情况下，对于促进劳动力从农村向城市转移和统一的劳动力市场的形成具有重要意义。而且，实施“个人养老储蓄计划”，也比较简便、易行，并容易为广大农村居民所接受。当然，实施“个人养老储蓄计划”是一种个人行为，这种计划难以实现一定形式的社会互济，难以体现社会保障的再分配功能和公平性，这是该计划或制度的最基本的缺陷。
三、多途径地解决现阶段我国农民的养老问题
在农民个人收入比较有限且增长缓慢因而不可能拿出更多的钱来参与“个人养老储蓄计划”、仅仅依靠这一计划显然难以满足广大农村居民基本养老需求的情况下，为解决农民的养老问题，现实的农村养老保障制度的设计就必须考虑更多的可行性途径。
（一）过渡时期农村居民的自我养老还可通过自行耕种承包地（在身体许可的情况下）或设计房产抵押的方式来实现
农民除通过养老储蓄进行自我养老外（注：养老储蓄可以是自我储蓄，也可以是家庭成员为老龄成员准备的储蓄。但根据设计的目标，它主要是一种自我储蓄。只有这样，才有利于未来向比较规范的养老保险制度过渡。），还可以通过耕种承包地实现自我养老。由于农村没有和城市一样的强制性退休制度，在现行的土地承包体制下，农民只要身体允许，60岁甚至70岁以后，他们还可以进行一定的劳作，耕种自己的责任田或为子女承包的责任田进行一些辅助性的工作。一般地讲，只要还有劳动能力，农民就不需要或不太需要子女供养，能够自行解决或在一定程度上解决自己乃至老伴的老年日常生活。
在其他条件难以具备的情况下，特别是在年轻一代不愿或难以履行对老年人的养老义务、而老年人自身又没有其他途径解决自己的基本生活的情况下，现阶段农民的养老还可通过住房抵押的方式来实现，这也是一种自我养老的实现形式。众所周知，农民一生的劳动成果主要体现在一套（少数人多套）住房上。和过去不同，现在的住房一般条件较好，可以使用几十年。这样的住房便有了抵押的价值。通过向银行、保险部门或其他相关机构抵押自己的住房，再由这些机构向抵押者定期给付一定资金，采取“房产抵押，终身支用”（注：中经房地产：《楼市还能旺多久？》，焦点房地产网（http://www.house.focus.cn），2002年4月3日。）的方式，从而实现抵押者自我养老的目的。待老人去世后，其抵押的住房由抵押接受机构结清有关费用（如老人未使用完其抵押住房的实际应得费用，这部分钱应当转给相关继承人，或转给慈善福利机构使用）后自行转租或转卖。
应当指出，上述各种自我养老方式既可单独使用，在条件许可的情况下，也可结合使用，以最大限度地保障农村老年人的基本生活。
（二）继续强调和保持家庭保障的基础地位，农村现阶段的家庭保障仍以物质保障为主，同时兼顾精神保障
一直以来，农民养老都是以家庭为基础的。家庭养老不仅具有深厚的社会舆论与社会心理基础，而且受到法律的肯定。在今后相当长的历史时期内我国农村尚难以普遍建立起一套比较完善的社会保障体系的情况下，继续强调和保持家庭保障的基础地位就非常重要。1996年10月我国实施的《老年人权益保障法》，对老年人被赡养的权利做出了明确的规定，子女对老年人的赡养成为义不容辞的责任。固然这一规定对城乡居民都是一样的，只是城市职工由于有社会性养老金——退休金，子女对老人的赡养主要体现为精神赡养和日常照料；农民没有社会性养老金，子女对父母的赡养尚是比较全面的，既包括物质保障，也包括精神保障，而且前者更为重要，但对精神保障也不能忽视。当然随着社会经济结构的转型，农民的养老方式也会向以社会性养老为主转变，但在现阶段继续强调家庭养老的重要性是有现实根据的。农村乡村集体组织应切实贯彻《老年人权益保障法》，使老人的日常生活得到基本的家庭保障。对无故不尽赡养义务，歧视、虐待乃至遗弃老人的子女，视情节轻重，轻则批评教育，限其改正；重则诉诸法律，强制其履行赡养义务。对极少数屡教不改的不肖子孙，为使其老人的正常生活不致无着，乡村组织可以将这些老人集中到集体福利院供养，但所需费用向其子女强制性征收。
（三）不断强化国家财政和集体经济对农民养老保障事业的支持，目标明确，形式多样，逐步推进
在现阶段农民养老坚持“自我及家庭保障为主”的同时，不断增强集体及社会的责任，以适应传统保障向现代社会保障转变的需要与形成全体社会成员实质同一的社会保障体系，是必要的。家庭保障毕竟是一种自然保障机制，个人保障亦不充分、牢靠，家庭保障与农民自我保障只有和社会支持相结合，才能为农民老年生活提供最起码的保障。农村乡、村集体组织过去针对特殊对象如“五保户”的养老保障措施应逐步扩大到全体农民。配合农田规模经营的改革，农民年老后，如愿意向集体交出其承包地，集体可给予一定的养老补助。集体亦可组织虽放弃承包地、但仍具有一定劳动能力的60岁以上农民在自愿和量力的前提下，从事集体生产经营及其他社会服务工作，并获取一定的经济收入。由于农村人口向城市转移的不断进行，留在农村的老人的赡养问题将变得日益突出。这部分人其生活来源当然可主要依靠个人原先的积累和子女支援，但日常照料却难以自行解决。乡村集体组织应大力发展社会服务事业，为这类老人提供基本的日常生活服务。其形式可以是上门服务，亦可以通过养老院集中收养并提供相应服务。服务的性质既体现公益性，又可适当收点费。这样即使迫切需要服务的老人得到及时服务，又可防止不必服务的对象无偿得到有关服务。
国家对农民养老的支持方式亦是多种形式的。其最基本的形式之一，是为因各种不可抗原因而陷于贫困的农村老人，由国家财政拨付款项，提供最低生活保障。当然由国家财政支持农民社会养老保险事业，亦是先进工业化各国通行的做法，我国目前虽然还不能完全做到，但将来也会这样做（这方面的内容将在下部分有所涉及）。
四、农村养老保障制度改革前瞻
我国农村养老保障制度改革的长远目标，应当是借鉴国际农民社会养老保障制度建设的一般经验，按照我国建立社会主义市场经济体制的需要，以及为体现社会公正的要求，以满足农民老年基本生活需求为目的，在全国范围内形成以社会保险为核心的，辅之以家庭保障、社区互助等传统保障方式的，与其他（城市）从业者养老保障制度整合的社会养老保障制度，使老年农民能够和城市从业者一样享受平等的社会保障待遇，以安度晚年。笔者接下来主要从社会保险（养老保险）的角度讨论上述农村养老保障制度改革的“过渡模式”和未来“整合模式”的衔接问题。
关于农村养老保障的过渡模式如何与农村养老保障制度改革的远期目标接轨的问题，借鉴国外农村社会养老保障制度建设的经验，结合我国城镇社会养老保障制度改革的实践，笔者在上一部分的开头就已指出，我国农村社会养老保障制度的未来选择（目标模式）应当是一种以社会保险为核心的、和城镇有统、有分的“整合模式”，或者称之为“有差别的统一”模式。目前城镇从业者的社会养老保险实行两支柱制度。其中第一支柱即基础养老保险部分，标准是保障投保者的最低生活水平，基金来源为企业缴纳的社会统筹金与国家的财政担保；第二支柱，为职业关联部分（收入或工资关联部分），由投保者个人缴纳，通过建立个人账户来实现，目标是保障个人生活水平在最低标准基础上得到改善，以满足老年基本生活需求。在未来，第一支柱可考虑作为全体国民共享的基本养老保障项目，而不分城乡之别（类似于工业化国家的“普遍养老金”或日本的“国民年金”）。
至于农村养老保险第一支柱的经费来源，可考虑通过国家的财政补贴和集体补助来实现（农民一般没有雇主，在经济实力许可的情况下，亦可规定个人适当承担少部分费用）。其中国家补贴应当作为重点。国家财政支持农民养老保障的资金来源，一是农村绝对贫困基本消灭后，原先用于扶贫的那部分款项的大部分。1996年国家的各种扶贫投入超过100亿元，从1997年起， 国务院决定每年从中央财政再增加45亿元用于扶贫（注：李鹏：《加强扶贫攻坚力度，尽快解决温饱问题》，《新华月报》，1997（1），第196页。）。2000年中央各项扶贫专项资金达到了248亿元（注：2000年的国家（政府）扶贫资金与1980年相比，增加了30倍。中国政府安排的扶贫专项资金累计达到了1680多亿元，其中财政资金800 多亿元（含以工代赈资金390多亿元），信贷扶贫资金880亿元。按照中央要求的配套比例（1996年以后为30％至50％），地方政府扶贫投入的力度也相应加大（国务院新闻办公室：《中国的农村扶贫开发》（白皮书），2001年10月15日）。）。下图所示为1986—2000年国家扶贫资金增长情况（注：国务院扶贫办：《加大扶贫开发投入力度》，http://www.cpad.gov.cn/item/2004—05—14/50094.html。）：
附图
以目前每年扶贫款项200多亿元计，分摊到约1亿老年农民身上，人均为200—300元。当然这笔钱不可能完全用于农民养老事业。但随着国家经济形势的不断好转，加之绝对贫困的消失，逐步转移并加大财政对农民养老的支持，应该是无疑的。加上地方政府的扶贫配套资金，共同支持农村养老保障制度的建设，其力度是相当可观的。
国家陆续取消的农业税的一定比例也可通过适当的制度设计使之转化为农村社会养老保险基金的部分来源。2004年中国政府已宣布逐步取消农业税。2005年初已有20多个省份取消了农业税，在2005年底全国可望全部取消，比原先规定的三年期限有所提前。农业税改革前中国每年征收该项税种的收入为600亿元（注：杨晓红、江国成：《我国22省份宣布免征农业税》，新华网（http://www.xinhuanet.com），2005年1月17日。），显然，这不是一个小数目。可通过适当的制度设计，将这笔钱的一定比例集中起来用于农村社会保障制度的建设。
除上述款项外，国家财政统一收取的个人所得税、财产税、消费税的少部分亦可用于农民养老事业。如果能够通过合理的制度设计将上述几种来源的资金集中起来，满足农民养老保险第一支柱（和城市统一）的资金要求应该说是没有什么大问题的。
未来农民社会养老保障第二支柱的实现，相对而言就简单得多。待条件成熟，将目前实施的个人养老储蓄计划转变为第二支柱即可。在实施这一转变时，应规定缴费起点，多缴不限。为保障农民与其他从业者实质平等地分享社会保障待遇，政府在第二支柱上亦有必要对农民实行扶持与优惠政策。
此外，即便在未来社会养老保障制度实现了城乡整合的条件下，为保障我国人民（农民）获得一种更高质量的生活，家庭保障、社区（邻里）互助等传统保障特色亦应一定程度地加以强调和保持。
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