论民族权利与宪政建设，本文主要内容关键词为：宪政论文,权利论文,民族论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现行《宪法》第四条规定，国家要“保障各少数民族的合法的权利和利益”。本文根据这一规定和十六大关于保障和尊重人权的精神，探讨现阶段的民族权利与宪政建设的关系问题，其中主要是关于民族自治地方的民族权利与宪政建设问题。
一
民族是具有一定特征的社会集团。笔者仍然肯定斯大林关于民族的定义。（注：斯大林的定义是：“民族是人们在历史上形成的一个有共同语言、共同地域、共同经济生活以及表现于共同文化上的共同心理素质的稳定的共同体。”见《斯大林全集》第2卷，人民出版社1953年版，第294页。）在现阶段，民族问题仍然是有关民族平等、团结、稳定、发展的问题。民族权利是一种集体人权，是民族问题的具体体现。金炳镐等学者认为，民族权利是民族关系中的核心问题之一，是民族关系的热点。它是指法律赋予的、各民族应有的各方面的平等权利、民主权利。（注：参见金炳镐、青觉：《民族关系的理论体系》，《中南民族学院学报》2001年第6期。）有的学者认为，民族权利是一种人权。（注：参见杨侯第主编：《中国少数民族人权述要》，北京大学出版社1997年版。）根据《宪法》和《民族区域自治法》的规定，民族权利的主体范围是：民族自治地方的自治民族的权利，非自治民族的权利，集体的民族权利和民族成员作为公民个体的权利。其基本内容包括：民族生存权利，民族自治权利，民族公民平等的政治、经济、文化权利，宗教信仰自由权，民族共同发展繁荣权（特别是经济发展和繁荣权），使用和发展本民族语言文字的权利，保持和发展本民族传统文化的权利，保持或改革本民族风俗习惯的权利，民族平等团结权利等。民族权利的本质是平等权利而不是超越其他民族之上的特权。
新中国宪政建设的重要内容之一，就是把解决中国的民族问题，保障民族权利，实现民族平等作为自己的历史使命。《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“中华人民共和国境内各民族，均有平等的权利和义务。”《共同纲领》第六章专门规定了新中国的民族平等政策。1954年第一部《宪法》第三条对少数民族的基本权利做了进一步的规定，“中华人民共和国是多民族国家。各民族一律平等。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏各民族团结的行为。各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革风俗习惯的自由。各少数民族聚居的地方实行区域自治。”国家和平地解放了新疆地区和西藏，并在民族地区清剿残匪，安定社会秩序，建立民主政权，为少数民族人民当家做主提供了前提条件。在党的民族政策指引下，国家积极采取措施，消除历史遗留下来的民族歧视，进行民族识别工作，并在此基础上普遍实施民族区域自治制度，使民族地区的人民具备了当家做主的政治权利。经过土地革命和民主改革，经过社会主义改造，在民族地区建立了社会主义性质的经济制度，使民族地区的人民真正掌握了经济发展权。同时，改革民族地区的宗教制度，废除宗教中的一切封建特权和剥削制度以及寺院的封建管理制度，把民族群众从封建宗教的压迫下解放出来。在全面建设社会主义的时期，党和国家坚持党的民族平等政策，坚持民族区域自治制度，坚持在国家的帮助下发展民族经济的政策，尽管民族工作在指导思想上曾经出现失误，民族地区人民在经济、政治、文化和社会生活方面的民主权利仍然有所发展。“文化大革命”结束后，党确立了“实事求是、解放思想”的思想路线，在民族工作上实行拨乱反正，恢复正确的民族宗教政策、统战政策和民族干部政策，发展并完善民族区域自治制度，积极发展民族地区的经济和文化，大大推进了民族自治地方的宪政建设，为维护民族权利提供了一定的制度保障。
经过二十多年的改革开放，特别是随着全面建设小康社会的开展，随着西部大开发的进行和中国参与经济全球化进程的加速，民族地区的政治、经济和社会文化生活都发生了重大变化。（注：参见周平：《我国少数民族地区的几个政治问题》，《新华文摘》2002年第7期。）一是经济成分发生变化。经济成分呈多样化发展，特别是私营经济成分比重增加，国有经济占主导的格局有一定的变化。二是组织形式多样化。经济、文化组织空前增多，成员复杂，主流组织的控制能力有所减弱。三是分配方式的多样化。贫富差距有进一步拉大的趋势。四是就业形式多样化。“国家包下来”的就业政策已经不存在了，市场的残酷竞争使得一部分人对社会的认同感发生了严重的分歧。五是生活方式的变化。现阶段人们的生活方式丰富多彩，人员流动空前频繁，多元的文化交流和冲突同时并存。六是利益关系复杂化。社会已经不可避免地分为若干阶层，不同的层次所追求的利益不同，极大地影响了各阶层对国家政策的认同感。民族地区的产业结构调整，必然带来利益关系的重构；新的产业需要一定的资本积累，积累过程中的非理性因素也会激化一定的利益矛盾，引发民族之间的冲突；由于区域不同而带来的发展不平衡，使民族与民族的利益矛盾和各民族内部的利益矛盾通过激烈的市场竞争显现出来。
以上种种变化和发展必然要在民族权利上显示出来，使现阶段的民族权利具有许多新的特点和问题。
1.民族自治权的具体化要求进一步突出。根据我国《宪法》和法律规定，民族自治权是一种公权力。在学界，有的学者认为民族自治权是权利，如杨侯第等；有的称其为公权力。笔者认为两种说法都有道理，但若从国家机关的角度，称为公权力更合适。民族自治权是民族地区的自治机关集体行使的法定职权。它是法定的少数民族自治特权，目的在于使民族自治地方的自治机关可以采取特殊的政策和措施发展本地的经济和文化，以尽可能快的速度实现民族地区与其他地区在经济文化发展程度上的平等。我国《宪法》和《民族区域自治法》对民族自治权的性质、行使权力的机关、职权的内容和范围都做了明确规定。它包括自治机关的组成权、自治机关的立法权、语言文字权、人事管理权、经济自治权、文化和教育管理权、本地区社会治安的管理权、监督权等等。其中，经济自治权是最重要的，包括经济决策权，调整生产关系、改革管理体制权，经济管理权，经济帮助权，财政管理权，基本建设项目安排权和对外贸易权等。但是，由于我国中央与地方关系制度的影响，中央集中统一偏重，地方分权自治较弱，民族自治权在这个大框架之内的运行情况并不理想，许多民族自治地方的领导者并不主动把这项权力具体化为措施。现在，民族地区的当权者在自治权的落实问题上有了主动性，有了新的要求。民族自治地方不仅要求国家在政策、财政、技术、人员等方面给予更多的支持和帮助，同时也要求获得更多的自主管理权、发展权，从而获得充分的民族自治权。与过去相比，民族自治权的要求已经不再是粗线条的，而是要具体化、实体化和程序化。处理自治权关系的机制也要求更加复杂化、理性化。
2.民族地区的权利要求有新的发展。《宪法》和法律赋予公民的选举权、政治自由权、人身自由权、财产权、劳动权、受教育权、进行文化活动的权利和自由、宗教信仰自由权等权利，对各民族都是平等的。当然，由于经济文化发展条件的限制，各民族公民在享受权利的程度和方式方面是有差异的，有些地区的少数民族群众还无法享受到国家《宪法》和法律赋予的某些权利。这虽不是制度和法律本身带来的，但如果长期这样存在，就反映出国家的政策和制度方面有值得改进的问题。在现阶段，少数民族群众的权利要求有新的变化：一是随着社会的发展，权利要求的内容更新了。新的权利要求，即对参与权、隐私权、环境权、健康权、知情权等基本权利的要求，不仅仅是发达地区的群众的权利要求，也是民族地区群众的当前要求。二是对政府的期望值增高。人民要求国家和地方的立法更加适用具体、有利于保护他们的利益；要求行政机关依法办事、办事公道，要求国家权力用来为他们的利益服务，而不是主要用来控制他们；要求政府提高效率、勤政，要求政府工作人员廉洁奉公，而不是做官当老爷。三是要求更多的自主性。他们有权要求做法律不禁止的事情，特别是要求在基层的政治、经济、文化生活中有切实的自主权利。四是要求更加有保障的宗教信仰自由权。
3.民族发展权利意识更加强烈。民族发展权是一个民族生存发展的权利。在民族学界，民族发展是一个重要概念。这种生存发展权在现阶段就是民族繁荣权。根据现行《宪法》和法律规定，民族繁荣权不是民族的特权，而是民族平等权的重要内容。民族发展和繁荣是社会主义国家各民族的奋斗目标，是实现民族平等权利的基本标志，是社会主义民族工作的根本任务。从概念上讲，民族发展也就是民族繁荣，不发展就谈不上繁荣，不繁荣谈何发展。民族发展或繁荣包括着民族自身的发展或繁荣，民族经济、政治、文化的发展或繁荣。在民族地区，民族发展权的强烈意识主要体现在民族特性的发展权意识，民族地区的政治、经济、文化和社会生活的发展权意识，民族人口的发展权和民族人口素质的提高权意识。
4.民族关系的稳定与团结更加重要，民族群众的安全权利更需要有保证。在民族地区，安全、稳定与团结是发展的基本保证，是解决民族问题的重要条件。现行《宪法》把现阶段的民族关系及性质明确表述为“平等、团结、互助的社会主义民族关系”。除了重申“禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”外，《宪法》在第52条中把“维护国家统一和全国务民族的团结”作为公民的一项基本义务。
当前，民族地区人员流动及人际关系的变化是不可避免的现象，新的人员结构、新的文化、新的利益必然会产生新的民族关系问题，如果不处理好这种新的情况，各民族有关安全、稳定、团结的权利就会受影响。在新的条件下，自治地方内的多民族问题，即自治民族与非自治民族的关系问题，自治民族之间的关系问题，也显现了一些新的特点。
需要指出的是，民族关系中的外来因素影响有了一些变化。外来的经济文化的影响是经常性的，这是不言而喻的。现在最有危险性的主要是国际分裂主义、恐怖主义和宗教极端主义势力的影响。这是由当前的国际形势和民族地区的地域特点决定的。少数民族地区大多地处祖国边疆。我国陆地边境线总长度约2.2万公里。与我国陆地边境接壤的国家和地区有16个。沿边境线分布着我国9个省、自治区的135个县、旗、市、市辖区（其中民族自治地方107个），居住着2200多万各族人民，有近半数是少数民族。在我国55个少数民族中，有30多个少数民族跨境居住生活。（注：参见国家民委经济发展司、国家统计局国民经济综合统计司编：《中国民族统计年鉴》，民族出版社2000年版，第666页。）
民族地区地域特点，使民族关系问题与边境安全问题联系在一起。在边境地区，特别在少数民族居住的边境地区，民族关系问题与宗教问题与国际上地区间的冲突问题，民族问题与边境经济社会发展问题，民族问题与开放问题等交织在一起，增加了我国民族关系问题，特别是边境少数民族问题的复杂性、敏感性、长期性和重要性。所以，进一步处理好民族关系问题，加强民族团结，保证社会稳定和民族群众的安全，在少数民族聚居的边境地区尤为重要，它关系到祖国领土完整和安全，关系到各少数民族的切身利益，关系到民族地区的兴旺发达，是现阶段不可忽视的民族权利问题。
总之，从我国现阶段民族权利的特点来看，权利关系的发展是不平衡的。从应然权利与法定权利的关系上看，应然的权利要求是随着社会的发展不断出现的，客观上存在着不断地把应然权利要求变成法定权利的问题。民族地区许多权利要求现处于应然状态，许多权利仍然属于应然权利，国家《宪法》和基本法律尚未给予确定，这是很明显的事实。从法律权利与现实权利的关系上看，一方面，国家的《宪法》、《民族区域自治法》和别的法律法规都规定了各民族的权利，使应有的民族权利已经成为法定的权利。这些法定的权利基本上反映了现阶段少数民族的利益和要求，体现了民族平等的原则，因为各民族在基本权利规定、权利形式和权利机会上，《宪法》和基本法律所给予的是平等的；另一方面，这些法定权利在民族地区还不能全部变成现实，有的权利仍然属于法律形式上的基本权利，尚未具体化为具体的可以操作落实的权利。所以在现阶段，我国民族权利的问题既存在着把已有法定权利变成现实权利的问题，也存在着进一步把具体的权利要求变成法律权利从而再变成现实权利的问题。这两个方面都要求民族地区注重现阶段的民族权利问题。
二
在现代法治国家中，对权利的保护最终要诉诸《宪法》和由此而来的宪政建设层面。因此，当前我国面对民族权利上的新要求和新特点，不仅需要加快开发民族地区，发展经济和文化，加强现代化建设，更需要加强民族地区的宪政建设，促进民族地区的全面发展。
通过宪政建设来保证和实现现阶段的民族权利要求，这是宪政的特点决定的。宪政是现代政治文明形态，是民主政治形态，是惟权利政治。（注：宪政这个概念积累了相当深厚的文化内涵，本文在此不可能一一列举，这里只采用了张庆福教授的观点。参见张庆福主编：《宪法学基本理论》（上册），社会科学文献出版社1999年版，第56页。）宪政的存在形式基本上是三种，即思想意识的形式、制度的形式和行为的形式。在人类历史发展的长河中，先进的思想家科学地认识了人类社会的发展规律，发表了许多关于宪政的思想观念，并对近代的宪政制度做出理论设计，建立了关于宪政的理论体系，从而形成了宪政思想意识。宪政思想的基本内容是关于公民自由、平等权利、权力制约的思想。
中国历史上虽有德政贵民之说，但这不是真正的宪政理论。所谓“民为贵，君为轻，社稷次之”，即强调惠政利民，强调保障人民的权利；强调廉政爱民、廉政安民，是因为贪政、污政必然导致巧取豪夺、民众不安。这些都是要求良政，是良政追求的目标，或者说是一种宽政理论。这只是与宪政理论所追求的目标有某些一致的方面。
宪政制度是在宪政思想的指导下建立的或由于惯例而形成的文明制度。宪政制度以限制国家机关权力为基本特征，以保证和实现公民的自由、平等权利为基本目的。宪政思想的内容必须有宪政制度作保证，一定国家的宪政制度可以决定该国公民的自由、平等权利的实现程度。宪政制度是近现代国家制度的普遍形式，也是制度化的民主形式。人类对政治文明的追求很大程度上是通过建立和完善宪政制度来体现的。宪政行为是围绕着保证和实现宪法权利而展开的行为，宪政行为包括：国家的宪政行为，社会团体、企事业单位的宪政行为，公民个人的宪政行为等。宪政行为方式有立宪行为、行宪行为、维宪行为。宪政建设即宪政思想、宪政制度、宪政行为建设。从理论上说，宪政是建立在实现社会主体权利基础上的民主政治，社会主体的权利是宪政的逻辑起点。在国家与社会分离以后，只有宪政才能保持国家与社会主体的联系，获得社会主体自愿的支持，否则，只有依靠武力和愚民文化才能维持国家的生存和秩序。宪政建设是围绕着保证和实现人权进行的。民族权利是社会主体权利的重要内容之一，是中国人权的重要组成部分，加强宪政建设是保证和实现民族权利的措施。
从实践上看，也要求通过宪政建设来处理好以下几种关系，才能保证和实现现阶段的民族权利。
1.处理好民族自治权与民族其他权利的关系。民族自治权是民族权利的重要内容，民族区域自治是解决中国民族问题的基本制度和措施。在民族权利的问题上，直到目前，宪政建设，特别是民族区域自治地方的宪政建设，是以建立和完善民族区域自治制度为主要内容的。例如，为了落实或实施自治权，民族地区加强了自治法规的立法工作。目前全国155个民族自治地方总共已有133个自治条例批准生效，民族自治地方的单行条例、变通和补充规定已达300多件。（注：参见中共国家民委党组：《“三个代表”重要思想关于民族问题的理论学习纲要》，学习出版社2004年版，第10页。）在保证民族权利方面，我国已初步具有了以《宪法》为基础，以《民族区域自治法》为主干，包括各项有关民族权利问题的法律、法规、条例、自治条例、单行条例和规范性文件在内的体系。民族自治权只是民族权利的一个重要内容，而不是民族权利的全部。民族自治权的实施不能等于或代替民族权利的全部保证和实现。解决现阶段的民族问题，保证和实现现阶段的民族权利，除了进一步实施民族自治权外，更要注意保证和实现其他的民族权利，特别是各民族公民平等的参政权、受教育权、监督权、宗教信仰自由权、人身自由权、财产权、隐私权、知情权等。在民族地区，私有财产权的要求是一个敏感的问题，但确实是客观存在的，因此从法律上确认它是必要的。确认财产权可以保障每个公民有自由活动的空间，可以鼓励个人致富，可以确保市场效率和社会的创新能力。因为私人财产权比公共权力有更为明确的动机，它更有利于减少社会信息成本、交易成本和监督成本。计划体制改变后，民族地区的工人、学生、干部和知识分子的工作、生活不再完全由国家来安排（当然，国家对少数民族有政策上的优惠），个人自治强化了。但个人自治的前提是个人对其财产绝对的排他性的支配权。没有自产，便没有自身，更谈不上政治权利。我国新修改的《宪法》第十三条已经明确规定：“公民的合法私有财产不受侵犯”。所以在民族地区的宪政建设中，一定要在自治条例或单行条例上明确“私有财产权依法不受侵犯”的原则。
2.处理好经济建设与宪政建设的关系。如何处理好宪政建设与经济建设的关系，这是保证和实现当前的民族权利要求的重要前提条件。特别是民族自治地方的当权者的观念，他们对宪政建设重要性的认识水平，直接决定该地区宪政建设的进程，直接关系到民族权利保证和实现的程度。
宪政建设与发展民族地区经济的要求是相适应的，民族权利要求的基本内容以保证实现经济权利为基础。在经济建设成为中心工作以后，宪政建没已经成为经济建设的重要保证，也是经济建设的必然要求。例如，在民族地区，立法工作出现了以经济立法为主的现象。如云南属多民族地区，该省按照党中央及八届全国人大常委会关于建立与社会主义市场经济体制相适应的法律体系框架的要求，围绕实现两个根本性转变，以改革精神加快了地方立法工作。在制定和批准的95件法规中，经济类法规占50%以上。民族自治区、自治州和自治县制定的地方法规和单行条例，绝大多数也属经济类法规。
在全面建设小康社会现阶段，民族地区的经济建设、市场经济发展与宪政建设是统一的、互相促进的。在这些地区，要打破城乡分立的二元结构，确立城乡一体的各项制度，完善市场体系；要加大税费的改革，产业结构和经济结构的调整；要发展制造业、商业贸易业，加强市政建设；要解决城乡公民权利的缺位，加大对公民权利的保证机制建设，保证他们的土地产权、环境权、经营自主权、基层民主选举权和管理权。这些既是经济建设的内容，也是宪政建设的组成部分。坦白地说，在民族地区，仍然有人在思想观念上把宪政建设当作经济建设的副产品。有些人认为，民族区域自治就是经济发展自治，民族自治权就是经济发展权，宪政建设处于经济建设的从属地位；也有的人认为，宪政建设、民主法制都是软任务，可以暂时放一放，靠边站一站。在现实生活中，也确有个别地方领导人的做法证明，在他们心中，经济建设是惟一的，只要经济建设搞好了，什么都好了；只有经济建设是硬任务，是政绩，是升官的资本。还有极少数人的骨子里仍然存在着帝王思想，从根子上排斥宪政思想、宪政建设。例如大大小小的贪赃枉法者，他们的思想和行为已经证明了这一点。现阶段，决不能继续放任这种思想观念，特别是如果继续放任有这样那样帝王思想的领导人在其位置上施加影响，这将是民族地区宪政建设的悲剧。
3.处理好秩序稳定与自由权利发展的关系。法律实际上是社会秩序的需要，权利和自由与秩序的关系在启蒙思想家（如洛克）那里理解为自由与法律的关系。他们认为，自由是法律范围内的自由。这些说法对我国的影响很大。笔者认为，我们在出发点上实际上是把它当作了限制权利发展的理解。这是因为我们理解的秩序不是像洛克等启蒙思想家或博登海默教授所谓的法律秩序，而是一种政治控制秩序。这种控制秩序以官本位为基本特点，以民主集中制为保证，以群众路线为监督机制，以政策调整为基本手段。在这里，权利与秩序是一对矛盾关系。实质上，在当代社会，权利与秩序是宪政选择的基本的价值观，但是在不同的国家，由于不同因素的影响，对两者安排的不同，宪政的形式和实现程度就不同。例如在专制传统比较深厚的国家，如果以后者为宪政建设的第一价值选择，把秩序放在第一位，必然强调秩序的稳定，强调集中统一，强调权力控制，强调个人的服从多于个人的自由。在这种情况下，宪政建设的好坏是以权力的运行顺利与否为标准的，权利有时可以牺牲来为权力服务。而本来意义上的宪政建设，其价值选择应是把权利放在第一位。就我国目前而言，宪政建设应该以权利的保证和实现为第一价值选择。坦白地说，民族自治地方的宪政建设，到目前为止，实际上在相当程度上是把秩序的保证和维护放在第一位的。在民族地区，宪政权利的保证和实现是以保证秩序的稳定为前提。民族地区应有的民族权利之所以不能变成法定权利，许多法定权利之所以不能变成现实的权利，都与这个价值观的选择有直接的关联。当然，权利和秩序都是需要的，从来没有无秩序的权利，也不应有无权利的秩序。权利和秩序总处于一种你中有我、我中有你的状态。但是二者总有个主次。一般来说，宪政建设是和平时期的政治建设，一般强调权利优位于秩序，强调权利对权力的制约作用。中国的历史文化传统浸透着权力第一的观念、制度和行为，权利和义务从来是权力的附属品。新中国并未消除这一历史的影响，相反，各种各样的具体制度强化了权力的控制作用，实际上削弱了对权利的保证作用。人们追求法治的愿望，渴望进行政治体制改革。所以，在民族地区，如果不树立权利第一的观念，就不可能有权利第一的制度和行为，宪政建设就不可能有正确的价值选择，民族权利就不会有法治的保证。
4.处理好基本权利制度与具体制度的关系。国家已经有了保证和实现民族权利的基本制度，如民族区域自治制度，民事和刑事法律制度，行政执法制度等。这些制度为保证和实现现阶段民族权利要求提供了基本条件，是进一步保证和实现现阶段民族权利要求的政治法律基础。民族地区的宪政建设的许多举措证明，这些地区把宪政建设与实现我国依法治国、建设社会主义法治国家的目标联系在一起。例如，有许多民族地区比较注重法规体系建设，在进行政治体制的改革同时，重视民族法治队伍的培养，采取一些措施增强群众的法制意识。有的地区还专门做出决议，提出了在本地区实现依法治国的任务的步骤。
但是，在现阶段的宪政建设中，最需要的是从最具体的制度措施着手来保证和实现民族权利要求。没有具体的制度措施，所有的美好设想都只是空中楼阁。从宪政建设的规律来看，具体制度是确保权利实现的关键条件。目前，由于民族权利在许多民族地区没有成为宪政建设的价值选择，民主法制建设并未把保证和实现民族权利放在第一位，确实没有非常具体非常完善的的民族权利保证制度，这是民族地区宪政建设中存在的不容忽视的问题。
三
综上所述，民族地区当前的宪政建设，最重要的工作是进一步把民族权利法治化，推进国家的民族工作走上法治的轨道，只有这样才能促进民族地区的宪政建设，保证和实现现阶段的民族权利。
所谓民族权利的法治化，是指国家依靠立法制定和完善具体的制度和法律；依靠法律化来推行这些具体的制度和法律；依靠法治化保证司法裁判和处理民族权利实现过程中的纠纷；依靠法治化来保证守法护法来落实这些具体的制度和法律，从而达到用法治来保证民族自治权，保证各民族人民的政治权利、经济文化权利、宗教信仰自由权利、人身自由权利真正落实，保证各民族的繁荣和发展，保证各民族的团结和国家的统一。
民族权利的法治化与制度化是有区别的。制度化解决的是权利的基本问题，是有无这项权利的问题。所以法定权利是制度化的权利；而法治化解决的既是这项权利的法律地位问题，又是这项权利怎样运行，怎样行使、怎样保护和发展的问题。权利必须制度化，这是法治化的前提：法治化是制度化的具体发展，也是制度化的法律保证。法治化意味着把纸上的静态的法定权利变成活生生的、动态的和现实的权利；法治化的过程实际上是法定权利逐渐实现的过程。当代国家的任何一项制度要想顺利地运行，必须以法治化作保障，否则，制度便成为空架子。在民族权利问题上，许多基本权利实现不好或落实不好，除了一定的经济、文化条件限制以外，很大程度上是法制不完善、不具体、不切合实际，比如说立法精神不是从保证权利出发，又比如执法不严不公，或官本位或权力本位等。
当前，在民族自治地方，民族权利法治化有两大建设性的措施。一是在保证公权力为民族群众服务方面，二是在建设宪政文化方面。
1.建立和完善民主、法律规范。就民族地区而言，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度尚未形成系统的规范，有些地方由于规范不具体、不明确，致使民主选举、决策、管理和监督流于形式，有些地方特别是基层，如边远、闭塞的村寨，甚至于连像样的民主规范也没有，起控制作用的或是长官意志，或是宗法势力，或是传统习惯。在这些地区，民族关系比较复杂，经济文化发展滞后，干部的素质、领导水平和能力不高，群众整体的社会主义民主意识淡薄，导致这些地区的干部和群众都不曾想或不善于把一般的民主制度化、具体化。因此，今后要着重根据本地区的实际情况，切实建立和完善民主规范，特别要把民主选举、决策、管理和监督的规范建立和完善起来。在立法层面，民族自治地方要大胆用好自治立法权和地方的立法权，在宪政规范方面立足于具体化；在不违背国家法律、行政法规的前提下，充分利用自治立法权和地方立法权的空间和灵活性，在保证和实现现阶段的民族权利要求方面力求有所作为；要修订已有的自治条例和单行条例，五大民族自治区要制定、出台各自的自治条例。
2.推进机构改革，完善地方宪政体制。民族自治地方依然存在着机构庞大，人员臃肿，执法不严不公，办事拖拉，官僚主义严重的现象，必须要采取切实的措施，积极推进机构改革。各级政府要按照市场经济发展和宪政建设的要求，转变政府的职能，合理设置机构，实现党政机构组织、职能、人员编制、工作程序的制度化和法律化；党政机构要引进竞争机制和监督机制，坚决堵截并克服因人设事、设机构的现象，一些宪政的基本要求，如民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等首先要在党政机关逐步推行，形成制度，并逐步向社会推广。目前，中央政府行政管理体制改革有了新的进展，不但合并了交叉的职能，而且按照“决策、执行、监督”对各部门进行重新排序，使机构在制定平等游戏规则的同时，真正扮演一个权威而公正的裁判。2003年4月，国家发展改革委、商务部以及银监会挂牌，目前，新设立、组建部门和单位的各项工作已步入正常有序轨道。国务院决定第二批取消406项行政审批项目，另将82项行政审批项目作改变管理处理，移交行业组织或社会中介机构管理。民族自治地方应像中央政府那样进行机构改革。
3.推进和加强国家机关工作人员的宪政行为建设。一是要培养和造就一支德才兼备的少数民族干部队伍。民族干部是实施宪政思想和宪政制度的骨干力量。民族地区的民主发展程度如何，民主制度运行正常与否，民族权利制度能否得到完满的实施，在很大程度上取决于民族干部队伍的状况。民族地区的干部队伍虽然人数不少，但素质有待提高，优秀的管理人才极少，极少数人还有腐败行为。因此，必须采取措施提高民族干部队伍的素质，特别要培养一大批善于管理民族地区政治、经济和文化的优秀人才，惩治腐败分子。二是把民族自治地方的国家机关工作人员行为纳入宪政建设的内容，采取切实可行的措施保证他们文明立法、文明执法、公正司法，把维护和保证群众的权利放在一切工作的首位。民族地区的党政机关要善于根据自己的情况，采取具体的政策，制定具体的制度，建立与宪政行为建设相配套的法规和实施细则。三是加强对宪政行为建设的制度监督。要根据市场经济发展的新情况，采取切实措施适当补充国家法律法规的有关规定，对国家机关工作人员的执法行为实行权力机关、行政机关、司法机关的全面监督。在有条件的地方，法院要敢于创新，对行政执法行为，对下一级权力机关的决定行为实行宪政监督。民族地区的司法救济明显不足，主要是缺少对侵犯财产权行政行为（其中既包括抽象性行政行为，也包括一些具体行政行为）的审查。如在地方立法中缺乏对征用公民财产的可以操作的补偿规定，这在今后的宪政建设中需要进行强化。
4.发展宪政文化，全面提高干部和群众的宪政意识。宪政文化是关于宪政教育、宪政道德、宪政作风、宪政观念的总称，是宪政运行的客观条件。宪政意识是社会主体关于宪政的认识、评价、态度和要求的总称，是宪政运行的主观条件。有无宪政文化，宪政意识高低，直接影响到民族地区宪政的发展进程，关系到民族地区民主制度化和法律化能否成功，民族权利能否保证和落实的问题。民族地区在以经济建设为中心的同时，一定要注重宪政文化和宪政意识建设。这是现阶段民族地区进行宪政建设、保障民族权利不可缺少的措施。
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