集体经营性建设用地入市收益分配问题研究
戴韵清
（南京农业大学，江苏 南京 210095）
［摘 要] 农村集体经营性建设用地入市有利于增加农民财产性收入，有利于农业稳定发展，更有利于统筹城乡发展、实现乡村振兴的目标。集体经营性建设用地入市的核心问题本质上是收益分配问题。本文讨论集体经营性建设用地入市的不同渠道，结合试点地区的法规或规定，对在不同入市情况下各主体之间收益分配的问题进行讨论。
［关键词] 土地制度改革；集体经营性建设用地；入市；收益分配
改革开放40年以来，随着工业化、城镇化的发展，社会对建设用地的需求不断增加，因此如何解决土地供给问题对经济快速发展起着至关重要的作用。对比城市土地的开发状况和人均占有量，农村集体建设用地土地面积大、人均占有量多。集体经营性建设用地在现有土地市场中占有不可忽视的地位，其入市已是必然趋势。集体建设用地的改革已成为关系农村经济发展、保护农民合法权益、优化配置集体土地资源、加快建设国有和集体建设用地统一市场的重大问题。
《中华人民共和国土地管理法》根据土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中，建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地及军事设施用地等［1]。根据用地功能，我国将建设用地分为宅基地、经营性建设用地和公益性建设用地，集体经营性建设用地就是除宅基地和公益性建设用地之外的集体建设用地。2015年，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出，建立农村集体经营性建设用地入市制度并在全国33个地区展开试点，试点过程中集体经营性建设用地入市的收益分配值得关注，其中集体经营性建设用地入市收益分配的法律规则及其完善具有法学研究价值。
1 集体经营性建设用地入市的渠道：基于典型案例的分析
1.1 传统渠道
《中华人民共和国土地管理法》第43条第1款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”［1]该项条款表明，集体经营性建设用地进入市场，只能通过国家征收的方式将土地变为国有土地后才能进入市场交易。集体土地所有权人只能获得征地补偿，无法获得土地增值收益，土地的增值收益由国家获得。
2.解释变量。本文的测度研究分为两部分，第一部分对整体社会公平感知进行测度。选取的解释变量为社会养老保险参与、社会医疗保险参与、商业养老保险参与、商业医疗保险参与、社会养老保险与社会医疗保险的交互项以及商业养老保险与商业医疗保险的交互项。两种主要社会保险参与情况的交互可以一定程度上代表社会保险整体参与情况，也能反映社会保险和商业保险内部各险种能否有效配合以提高社会公平感知。参与行为分为参加和未参加两个选项。第二部分是对个人层面的个人收入公平感知进行测度，解释变量的选取与第一部分一致，参与行为分为参加和未参加两个选项。
1.2 创新渠道
国家政策规定，集体经营性建设用地入市可分为就地入市、调整再入市和整治再入市3种方式。
学术界普遍认同公私兼顾这种方案，国家收取一定比例的调节金，剩下的大部分归集体所有。在实践中存在的问题是，入市后的收益被集体占有，而作为该集体成员的农民得到的收益非常少，甚至出现了农民排除在收益分配之外的现象，农民利益得不到保障。集体经营性建设用地入市后所得收益是巨大的，如常州市武进区一块土地入市的成交价格为2亿元。尽管增值收益可以用于集体建设，但是作为集体组成成员的农民却享受不到土地改革带来的好处，这与改革的初衷相违背。
急性肺损伤(acute lung injury,ALI)及其严重形式急性呼吸窘迫综合症(acute respiratory distress syndr o me,ARDS)是导致重症监护室患者死亡的重要因素,其病理特征包括肺水肿、炎症、肺内出血和严重的气体交换功能障碍[1,2]。尽管诸如低潮气量机械通气、俯卧位通气等治疗措施可一定程度上降低ARDS的病死率,但重症监护室的ARDS病死率依然高达35.3%以上[3],至今仍未有非常有效的治疗药物。因此,寻找治疗ALI的新型有效药物是当前医疗科研工作者的研究热点之一。
近年，山重建机坚持“系统创新、效能为先”的研发理念，结合“十二五”战略规划突出科研投入、掌握核心技术的要求，着眼于长远战略发展，根据国家产业政策，技术创新工作的重点放在节能环保产品的研发上。山重建机积极与国际知名公司建立战略合作联盟，全面增强企业核心竞争力，提升国际知名度，以具有国内外领先的高新技术产品支撑企业的战略发展，备受国内外客户青睐。
2 集体经营性建设用地入市收益分配方式
目前，法律对于各地区土地调节金的收取基数和收取比例并没有明确的规定，由于地区与地区之间的经济差异，试点地区确定的比例也相差巨大［3]。例如，上海市松江区、重庆市大足区的征收比例最高达成交价的50%，而贵州省湄潭县则按照成交总价款的12%收取调节金，海南省文昌市最低的征收比例为5%［4]。各地区间差距很大。
调整再入市，就是把不具备就地入市条件的集体经营性建设用地，根据土地利用总体规划、城乡规划和土地整治规划，把调整获得的集体经营性建设用地集中开发，异地入市。以浙江省德清县为代表，政府统一布局，将零散的土地和位置较差的土地调整整合，之后再进行开发入市。此种方案对分散的及位置条件较差的土地的开发极具现实参考价值。
笔者认为，土地增值收益，就是集体经营性建设用地入市后的总收入减去取得土地的金额与在该土地上进行开发的金额后的净利润。土地增值收益分配原则方面，存在涨价归公、涨价归私、公私兼顾3种学术观点。涨价归公，可以字面理解为土地增值所得收益全部归国家所有；涨价归私，可简单理解为土地增值后所得收益归集体所有。站在国家的角度，自然希望收益都归国家，但这是极不合理的，不利于调动农民支持土地改革的积极性。站在集体的角度，当然希望国家收取的调节金越少越好，集体能保留更多的收益。目前来看，公私兼顾这种方案在学术界的支持者较多，国家收取一定比例的调节金，剩下的归集体所有，这种折中方案更多地被试点地区所采纳。
表1 部分试点地区入市增值收益分配一览表
（3）成槽速度控制。为保证成槽的垂直度，在开槽及铣槽机导向架深度内，控制进尺稍慢，保证开槽的垂直度，在进入岩层时为防止同一铣刀范围内岩层高差较大，两边铣轮受力不同容易出现偏斜，更要控制好进尺，尽量控制进尺偏慢，保证成槽垂直度在设计及有关规范允许范围内。
在试点地区的实践中，国家与集体之间大致有3种增值收益分配方式。第一种是国家按照入市土地成交价款的一定比例收取调节金，广东省南海市、江苏省常州市就是采取这种方式；第二种是按照土地增值收益的一定比例来收取调节金，以重庆市大足区为代表的16个试点区采取此种方案；第三种是按照出让环节区分，分别采取不同的计征基数来收取调节金，河南省长垣县、海南省文昌市和贵州省湄潭县采用的此种方案（见表1）。
3 集体经营性建设用地入市收益分配存在的问题
3.1 分配主体模糊
《中华人民共和国土地管理法》虽规定农村土地归农民集体所有，但并没有规定“集体”的概念。集体是我国政策性名词，学术界对此也未下统一定义。并且法律并未规定农村集体土地产权代表和执行主体是谁，导致农村集体土地所有权处于虚置状态，影响分配主体的界定［2]。
3.2 调节金收取基数和比例不统一
集体经营性建设用地入市可以增加集体收入，促进农村发展，在一定程度上打破城乡二元结构，有利于我国实现乡村振兴的目标。目前，众多学者对我国集体经营性建设用地入市的收益分配问题进行了研究。
3.3 集体组织与成员之间的收益分配问题
就地入市，也可以称为“直接入市”，就是依法取得的农村集体经营性建设用地，在符合现有法律和政策规定的情况下，直接通过买卖、租赁等交易手段进入一级市场。总体而言，就地入市交易程序简便，可减少交易成本，更方便土地使用权进入市场流转。这种方法的典型代表是内蒙古自治区和林格尔县，和林格尔县允许新增建设用地直接入市。
整治再入市，就是城中村集体建设用地，依据经批准的规划开展土地整治，对规划范围内各类土地统一进行整理、配套基础设施，重新划分宗地和确定产权归属。对不予征收的，在优化保障城中村居民住房安置等用地后，规划为经营性用途的集体建设用地，由农民集体入市。这种征收方式主要是用来解决农村集体经营性建设用地被占作他用等历史遗留问题。
3.4 监管法律问题
集体经营性建设用地入市后的收益是巨大的，如何处置这笔收益，如何规划、利用这笔资金进行乡村建设与乡村振兴发展密切相关。如果缺乏有效的监督机制，可能导致部分地方政府人员滥用职权，以权谋私，不利于乡村振兴建设。
将鲜切荸荠修正为1.0 cm厚度的薄片，用质构仪配以P/2探头，设定测前速度为5 mm/s，贯入速度1 mm/s，测后速度5 mm/s，测定深度为0.8 cm，最小感知力5 g，测定鲜切荸荠的硬度。
4 集体经营性建设用地入市收益分配对策
4.1 确定分配主体
一定要明确农村集体是集体土地的所有权拥有者，其他主体如地方政府、农民个人都没有集体土地所有权，并且要在法律层面上明确集体土地产权代表和执行主体。
4.2 确定增值收益在不同主体之间的分配比例
一是完善立法，将土地调节金纳入国家法律体系，由国家确定一个统一的税收标准，剩余的比例都应归集体所有。二是尊重农民意愿，确定农民可以分配的土地入市增值收益比例，让农民享受到土地改革的红利，调动其积极性。
4.3 完善监督体系
解决好集体与企业、集体与农民之间的问题，合理分配收益，对收益的使用情况进行合理监督。
5 结语
2019年是农村集体经营性建设用地入市试点的收官之年，基于以上内容可以看出，农村集体经营性建设用地入市虽然还不成熟，但是却在不断完善之中，在探索中还是取得了巨大的进步。随着经济社会的进一步发展，这一制度将推向全国，会进一步促进社会经济的发展，满足社会的需要，提高农民的收入水平，为乡村振兴、城乡统筹发展打下坚实基础。
参考文献
［1]中国法制出版社.中华人民共和国土地管理法［M].北京：中国法制出版社，2009.
［2]底亚玲，郝晋珉，朱道林.基于产权的土地征收增值收益分配探讨［J].农村经济，2006（12）：34-36.
［3]李鹏举.集体建设用地入市增值收益分配路径［J].中国土地，2018（10）：34-35.
［4]吴招军.集体经营性建设用地土地增值收益分配：试点总结与制度设计［J].法学杂志，2019（4）：45-56.
［中图分类号] D922.3；D923.2
［文献标识码] A
［文章编号] 1674-7909（2019）24-12-3
作者简介： 戴韵清（1995—），女，硕士，研究方向：经济法。
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