建立有中国特色的弹劾制完善人大人事监督制度，本文主要内容关键词为：中国论文,人大论文,人事论文,特色论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（黄荣坤 韶关大学政治系，韶关512005）
摘要 弹劾制对人大行使人事监督任免权是必要的，它是人大行使人民当家作主的民主权利、建设忠于人民廉洁奉公的政务类公务员队伍、完善人大的人事监督制度的需要；中国特色的弹劾制应是借鉴古代和外国的做法结合中国现阶段国情的产物，实质的阶级性，主体的人民性、范围的多层次性、分类的非刑事审判性、程序的严格性是它的特色。
关键词 弹劾制，民主，人民代表大会，人事监督权
中图分类号D621
弹劾，在英语中是Impeachment，指的是告发、检举、 非难的意思。在封建君主时代，弹劾是指担任监察的官员检举官吏的罪状。在资本主义国家，弹劾是指议会对政府高级官吏违法犯罪或政策上的处理失当进行抨击和制裁。我国有必要借鉴古代和西方的弹劾制结合我国社会主义初级阶段实际，建立中国特色的弹劾制。其基本内容是指我国人民代表大会（简称人大）及其常委会行使宪法和法律规定的权力，根据人大代表的告发，对在任职期间违法失职的国家机关政务类公务员依一定程序作出的抨击、制裁的具体制度。这对于人民代表大会制度的建设，完善人大人事监督权有重大意义。
一
弹劾制对行使人大的人事监督权，完善人大的人事监督制度是很必要的。
（一）这是人大行使人民当家作主的民主权利的需要
选举制和监督是现代民主国家大厦的两根支柱。现代民主制度在国家制度上主要是指代议制民主。其理论基石是在承认国家一切权力属于人民的前提下的“委托责任关系理论”。这理论认为，在代议制民主制度下，人民是国家主人，但由于种种条件制约，人民还不可能全部都直接参与国家的管理。事实上，直接行使国家权力管理国家的只能是少数人。但多数人又不能等闲视之。如何解决这个矛盾呢？这就必须确立一种合理程序推选人民的代表或官员，组成国家机关，行使国家权力。也就是说，这些代表或官员的权力行使是人民委托给他的，人民是真正的权力之源、权力之本，政府必须符合人民的意志，按人民的意志办事。要保证做到这点，关键措施有二条：第一是选举，把选举官员的权力牢牢抓在人民自己的手中。由人民把真正符合民意又有能力管理国家的人选举出来行使国家权力，委托他们管理国家。第二就是监督，把这些选举出的政府官员置于监督、控制、管理之下，使这些官员在行使权力时能保证忠实于人民的意志和利益，按人民选出的代表制定的法律行事，不敢滥用权力。如果政府官员侵犯和违背了人民意志，或超出法定权力的行为，就必须对人民承担政治责任，人民有权对其加以惩罚，直至罢免其官职，触犯了刑律的，还必须绳之以法。只有建立起一整套行之有效的监督制度，充分行使监督权，才能使多数人的意志和利益贯彻到国家管理中去，有效保证国家机关及其官员行使权力的合法性和正当性，才能真正体现人民当家作主的民主权利。
我们的宪法规定：中华人民共和国是人民民主专政的社会主义国家，一切权力属于人民，人民是国家主人。在我国，全国人民代表大会由人民选举产生，受人民委托行使全部国家最高权力。人民代表大会制度是建立在生产资料公有制基础之上的，人民的利益是一致的，政治地位是平等的，实行的是民主集中制，是真正的最广泛的民主制度，是人民主权的直接体现。在我国，各级人民代表大会构成了从地方到中央的权力机关体系，是人民行使管理国家权利的国家权力机关。我国的其它政权机构包括行政、司法和检察机关都是在人民代表大会基础上建立起来的。这些机构及其人员必须向人大负责并接受人大的监督。如上所述，除选举权外，监督权也是人民民主权利最核心最关键的权利之一。作为各级人大及其常委会行使法律规定的对国家执行机关政务类公务员选举、任命决定以及罢免、撤职等的人事监督任免权，是人大行使管理国家权力的重要组成部分，是人大有效控制国家权力，保证国家执行机关及其重要领导干部的政策和行为符合人民利益的根本手段之一。如果有的“公仆”违法失职，代表人民利益的人大代表就有充分权利向人大及其常委会告发、检举、弹劾他们，并运用人大的人事监督权任免权对其加以处置。
（二）这是建设一支忠于人民、廉洁奉公的政务类公务员队伍的客观需要
各级人大及其常委会选举任命的政务类公务员，都是从地方到中央各级国家执行机关的重要工作人员，他们手中程度不同地掌握着管理国家公共事务的权力。他们如何对待手中的权力，则关系到这支队伍能否忠于人民的大问题，也关系到人民政权是否会改变性质的大问题。其重要原因是由于社会管理职能的独立化，国家权力具有专门管理和其特有的权威性和强制力等特性，使权力本身存在容易被腐蚀的本性。作为掌握国家最高监督权的人大及其常委会在决策和制定法律时，不能把期望寄托在世界上的人都是完美无缺的，一切掌权人全都会正确使用权力这一厢情愿的不切实际的基础上。正确的做法应是从根本上建立起防止滥用权力的保障机制，作出制度的安排和防范，起“安全阀”的作用，使坏人难以利用权力做坏事，好人容易运用权力为人民做好事，以及好人在不自觉做了坏事时有一种警戒作用制约作用。为做到这点，从历史经验看，最根本的是人民对自己委托的权力加强监督控制。在这监督控制中，最具威摄作用的是实行弹劾制，对违法失职者实行依法弹劾，随时可以撤职和罢免，解除他们的权力。
我们可以看到，在社会主义市场经济的大潮中，有极少数人搞权钱交易，以权谋私，贪赃枉法，腐化变质。这些人已严重损害了人民的根本利益，败坏了公务员队伍的声誉。对于这些人，必须坚决进行弹劾。邓小平同志早在1980年8 月中央政治局扩大会议上的讲话就曾深刻指出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权，特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分”〔1〕实行弹劾制， 是保持政务类公务员廉洁奉公忠于人民的重要保证。
（三）这是完善人大的人事监督任免制度的客观需要
要把人大的人事监督任免权落到实处，很重要的一条是要建立和完善一整套行之有效的人事监督任免具体制度。这些制度要体现其权威性、系统性、连续性、可操作性，要环环紧扣，贯穿和体现在人事监督全过程中。
我国现有的人事监督制度从根本上说取得了巨大成就，对巩固人民民主专政，维护人民利益起着重要作用。但由于我们在这方面的实践时间还不够长，不可避免地存在着一些薄弱环节，而且随着形势发展，也必须进行一些修改补充。特别是在如何用具体制度去落实、保证方面，我们还有许多工作要做。比如，从权力结构系统及其逻辑过程来看，人事监督任免权可分解为了解权、处理权、制裁权这三个具体的紧密相关的权力。客观地说，我们对了解权的使用还是卓有成效的，在听取工作报告和汇报，质询和询问、视察和调查等都尽职尽责。在处置权方面也取得很大成绩，如组织专门的调查委员会，提出批评和受理控告等。而决定性的制裁权的使用是不够强有力的。按现行法律规定，这种制裁权包括罢免、撤职、撤销等最严厉和最强制力的最后处理权。但实际使用效果并不很理想，很多情况下是有而未用或有而不知如何使用。重要原因是未充分认识这权力的重要作用，同时也未有更具体的可操作的法律法规去体现和保证，因此想用此权也无从下手。事实上我们各级人大对每届政府的组成时的人事任免是极其慎重负责的，事前做了许多严格考核、评议工作，努力把好选任这一关。但在如何使这种监督权贯穿全过程方面，确实出现了一些薄弱环节或者甚至是空档。往往是以为选任了这些公务员，也就基本完成了人大的使命，至于任期内应不应加强监督及应如何落实这些监督，确实是忽视了。这就造成了对这些公务员在任内监督职能的真空或半真空状态。在社会心理上，也有相当部分的人程度不同地存在着一种“宽容”心理，认为这个人能选上来或被任命也不容易，既然选任了，即使工作有违法失职行为，批评批评就算了，无论如何也让他干完这一届，大不了就是下一届不提他的名或调到别处任职。个别领导甚至认为某人是我提名或亲自培养的，如果罢他的官对我的面子也不好过，因而大事化小，小事化了，无视群众的意见和批评。也有的人怕人家说是过多干预“一府两院”的事务，影响他们独立工作。特别是在这届政府的任期过半或快满时，这些心理就表现得更为突出。就算是真有的人敢于对这些违法失职者采取坚决措施，但也往往苦于没明确的法律规定或具体的操作机制而无能为力。在现实中，违法失职的公务员并不是个别人，但除了严重犯罪被判刑外，真正行使了罢免权的又有几个呢？这样，就有意无意地助长了一些在任领导干部有恃无恐的心态。这些人总是认为，过了人大选任这一关，谁也奈何我不得，因而有的人在任命之前，表面工作做得还可以，使上级有关部门不少人程度不同地对他产生好感。有的人为了做官，甚至不择手段去争取这种好感。然而，当这种人一朝权在手，就逐渐暴露了其庐山真面目：或是饱食终日，无所用心，工作失职；或是嗜权如命，滥用权力，违法乱纪，工作渎职。无论那种情况，都给工作带来重大损失，引起群众不满，要求将其罢官的呼声甚烈。可结果呢，常常是在“研究研究”中久拖不决，或是借口要“教育为主”而大事化小，或是因为“法例不明确”而束之高阁。这就存在着极大的危险性。如果没有正常的民主的更换领导人的体制，我们的国家政权的航向就容易偏离人民意志的轨道，国家权力就容易被阴谋家、野心家、邪恶小人所篡夺。
说到这里，不免有人会说，我们的法律已有罢免形式，弹劾是否多此一举？笔者认为，罢免代替不了包含不了我们设想的弹劾制。罢免与弹劾这两者既相联系又相区别。其联系方面是两者都是对违法失职的公务员的处理方式，罢免是弹劾处理的其中一种方式，但不是唯一方式，这两者在某些方面有交叉现象，两者相互补充。其区别是：一是弹劾具有自下而上的自发性，罢免是上级对下级的行为。弹劾，首先是人民群众（或通过自己的各级人民代表）个人的自发行为，是“民”（含人民代表个人，群众个人）告“官”（自己所在区域、单位的领导人）。群众对所在单位、地区的领导人最了解，对那种违法失职的领导干部意见很大，他们往往自发地向人民代表或上级机关进行告发、抨击、要求严肃处理。罢免的前提是上级对自己的下级有任免权，强调的是组织、领导的行为。下级对上级、同级对同级是不能罢免的。二是弹劾比罢免更具有非常性或例外性。罢免，常常与弹劾有类似的原因和程序，都不同于正常的免职，都带有非难之意。但弹劾更适用于有某公务员的违法失职行为难以遏止，而其上司或外界某些势力的偏袒、纵容、包庇，或其上级领导软弱无力，依常规渠道正常程序反映问题均无答复或认为未合理处理之时使用。可以说，弹劾，不是经常使用，也不能随便使用的手段。弹劾，是在特别情况下才不得不使用的非常手段。三是弹劾的及时性。常常是某公务员的问题在群众中造成了不良影响，已难正常履行其职责。有了弹劾制，尽管上级不去或不想处理，下面也可运用这武器与违法失职的干部进行斗争，使问题能及时处理，避免因群众不满情绪无法平息，反而日积月累到一定程度时如火山一样爆发。弹劾，象是政治管理中的重要的一道预防、处理意外事故发生的“安全保险装置”。对犯错误的干部而言，弹劾可以起到促其悬崖勒马迷途知返的作用。
由此可见，弹劾制的建立能使人大的人事监督任免制走向民主化、科学化、法制化的轨道，并使之落到实处。
二
弹劾制，作为在一定经济基础上产生的上层建筑的一部分，它总是要为这一定的经济基础服务，成为统治阶级巩固自己阶级统治的工具。封建社会的弹劾制建立在封建地主的土地所有制基础上，其根本出发点是维护封建专制制度。因此，它主要是监督官吏是否忠顺于封建皇帝，而不是为惩治那些危害百姓的大小官吏。资本主义议会的弹劾制是控制官吏忠实为资产阶级服务，笼络人心的一种手段。我国是人民民主专政的国家，我们实行弹劾制，其目的当然也是为了让这种形式更好地为无产阶级和广大人民群众服务，保证自己挑选出来的“公仆”能忠实为“主人”服务。鲜明的阶级性，是不同社会制度的弹劾制的根本区别。内容决定形式，因此也决定了其它方面的差别。
在弹劾的主体上，封建社会设监察官员，按皇帝的旨意办事；资本主义国家的弹劾主体是资产阶级议会的议员。弹劾制的运用往往成为资产阶级不同派系斗争的反映。尼克松的“水门事件”案就是各大资本财团勾心斗角的一个典型例证。我们的弹劾主体当然是反映人民群众的意志、愿望、要求，行使人民当家作主权利的各级人民代表大会的代表。人民代表通过自己的人民代表大会全体会议以及由它产生的常务委员会来实现自己的权利。因此，“人民主体”是中国特色的弹劾制的根本特点之一。
在弹劾的对象及范围上，封建社会既然是皇帝的家天下，弹劾对象和范围自然不是君主而是违封建之法的朝迁官吏。西方国家中，实行内阁制的一般来说，弹劾制只适用于总统和法官，而实行总统制的，则包括总统、部长、州长、法官等高官，弹劾也主要针对两种情况：一种是针对重大犯罪官员的实施，另一种是针对政策失当的官员。笔者认为，我国的弹劾对象及范围应是由各级人大及其常委会选举任命的已违法失职的那些政务类公务员。之所以不仅仅是高官，而且包括各级政府的官员，就是因为无论那一级都是国家权力执行机关的一个有机组成部分，其工作如何，关系到国家兴衰大事。在“各级”这意义上，体现了我们的弹劾对象和范围的多层次性，这有利于充分发扬民主，使人大监督更系统更深入更有效。对于那种对权力的行使未达到违法程度，但也明显失却公正，已造成了国家资财的巨大浪费和极坏影响的上述人员，也属弹劾的范围。弹劾对象应不包括人大代表、武装部队的军官及公务类的一般公务员。
在弹劾的提出和程序上，由于弹劾是监督手段中最严厉的一种，西方各国都十分慎重，封建社会也不轻易使用。在西方各国，弹劾案的提出一般都须经过特别程序，附有特别的条件，是一个较为复杂的过程。一般来说，程序越周密完善，合理合法，就越能达到预期目的。在我国，我们实行的是议政合一的人民代表大会制，不同于西方的“三权分立”。我国人大是国家最高权力机关，既有立法权、监督权，又有重大事项决定权，司法是人大属下的执行机关，人大弹劾制没必要把刑事审判工作包括进去。因此，笔者认为，非刑事审判性质应是中国的弹劾制的又一特色。如果该公务员真的犯了诸如叛国罪、重大贪污罪或其它刑事罪，则完全可以在罢免其职务后根据情况按一般公民身份交司法机关处理。笔者以为，弹劾程序要坚持服务目的、民主法制、明确具体的原则。由此，弹劾可以大致分为几个基本程序：
第一、收集材料。弹劾，最要紧的是材料要可靠准确。当人大代表深入群众收集到了一些对某领导干部的书面或口头反映的意见后，要尽可能更广泛深入去了解和核实材料。然后对材料加以综合分析，确定是否要进行弹劾。
第二、提出议案。弹劾，一般都可利用每年一次人代会例会进行。如遇特殊情况，非及时处理不可时，只要人代会十分之一代表或本级人大常委过半数委员提议，可提前召开人代会例会或破例增加一次人代会特别会议。大会期间，在听取公务员的工作报告或专门报告基础上，对其工作进行客观评价。如果三个代表团或十分之一代表联名提出了弹劾案，在大会主席团审议后，提交大会表决。在未表决之前，弹劾对象有权在会上进行口头或书面申辨。大会可对弹劾对象进行质询，进行调查，必要时可成立特定的调查委员会去弄清事情真相。
第三、大会表决。表决，须有三分之二以上的代表到会。如果到会代表的三分之二以上投了赞成票，这弹劾案成立。应按有关规定罢免其现职。如果所获赞成票不足三分之二，又超过了一半，人大也应以书面决议形式对其工作提出警告。如果有的领导干部在一些重大决策和行为上有严重失误，已造成重大影响，人代会也可通过一定方式形成一定压力逼其辞职。弹劾对象如不服，可向上级人大及其常委会提出申辩。为使弹劾制能达预期目的，人大应设立相应的组织机构，应建立科学合理的操作性强的弹劾制的运行机制，并以法律形式颁布执行。总之，弹劾制的各种程序设置必须能达到充分实现人大的人事监督任免权的根本目的。
注释：
1 《邓小平文选》（1975—1982）第292页
2 张友渔，《论人大工作的改革与深化》第214页
标签：时政论文;