走向衰亡的民初国会——历史过程重建与政治语境分析，本文主要内容关键词为：民初论文,语境论文,国会论文,走向论文,过程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D693.22
文献标识码：A
文章编号：1000—5315（2001）02—0005—13
国会政治是民初国人将西方近代民主制度用于中国的一项重要政治实践。在君主集权制度颠覆之初，国人普遍接受了“民国”应当“主权在民”的近代政治理念。但国会政治在民初仅仅实施了13年，就在近乎举国一致的声讨声中，寿终正寝。民初国会政治如此迅速走向消亡的原因，是一个极具研究价值的问题，曾经引起不少学者的兴趣。然而，已有的研究或者偏重从道德层面进行分析，或者偏重于历史逻辑的探讨，将民初国会政治“没行通”这一具体事实，提升为“行不通”的历史结论，不无偏颇。即便是那些比较征信的研究论著，也几乎都忽略了民初国会最后一年半即曹锟贿选之后至段祺瑞担任临时执政之初的运作状况及相关问题的研究，得出的结论亦缺乏这一时段的事实支持。本文拟将论域限定在这一特定时段，所欲探究的问题和力图澄清的事实是：曹锟贿选之后国会的党派构成及其运作状况究竟发生了什么变化？其与国会走向衰亡存在一种什么样的关系？在国会废除过程中，曾经力主在中国实施国会政治的政治家们究竟持何种态度？国会为维持自身的生存在多大程度上进行了抗争？在弄清这些事实和问题的基础上，本文将对国会政治在中国消亡的政治语境略作分析。
一 贿选后国会的党派构成及其运作
贿选丑闻被揭露之后，全国范围反对贿选的活动虽盛极一时，但因无力改变曹锟当选总统的既成事实，而逐渐销声匿迹[1]（230页）。
但贿选对国会的影响却不容忽视，它的一个直接后果就是导致了国会的分裂。在贿选紧张进行时，参、众两院部分议员鉴于北京已成为直系的势力范围，发起了“国会南迁运动”，以阻止直系操纵大选之计。国民党、政学系、安福系的多数议员及民八护法议员，相继离京至沪，以上海湖北会馆为国会移沪集会筹备处，以“大寿第”为办事处，展开政治活动。反直议员本欲使北京国会因不足法定人数而不能召开会议，以阻止直系控制的总统选举，但因南下议员人数有限，且一些议员南下之后复被拉拢北上，未能遂愿[2]（368页）。而其在南方从事政治活动的初衷亦没能实现，因为江浙人士担心在上海从事反直政治活动，将遭致战祸，出面反对，松沪护军使何丰林亦不赞成在上海从事组织政府的活动。结果，“国会南迁运动”只导致了部分议员南下，没有获得预期的成功[3]（209—210页）[4]（237页）。
留京的国会议员在曹锟贿选之后，继续其政治生涯。此时，由于曹锟的控制操纵，国会内的政党及政治团体开始了新一轮的分化组合。变化的契机在于众议院议长吴景濂的失势。在曹锟贿选过程中，吴景濂出力甚多，选举前曹曾有将第一任正式内阁总理许与吴氏之表示。但贿选成功之后，曹锟却提出颜惠庆与孙宝琦，令其与吴氏争斗。嗣又散布由孙洪伊组阁，助长王家襄、王湘、牟琳选任议长之空气，以挑起吴派内争。与此相配合，保派党徒更于甘石桥组织宪政党，以推进实施宪法为名目，吸收反吴派议员，甚至采取停止各小政团津贴的办法，“俾令窘迫来归”。其目的在于推倒吴景濂，使之非但不能担任阁揆，而且连议长席位亦保不住，丧失在国会的地盘。吴派则拉拢政团协商会中各中立派别，不遗余力。励治社之叶夏声、法治促进社之李载庚等，已允力予维持。吴氏还有组织统一党之准备，以形成与宪政党对峙的局面，但未著成效[5]（91—94页）。 当时国会内的政党构成状况大致如下表所示（注：此表系根据谢彬著《民国政党史》（见《近代稗海》第六辑，四川人民出版社1986年版）第92—93页所列1923年11月底党派变迁表改制。一些党团当时系以其活动场所为人所知，未见打出政党招牌。）。
除了表列各党派外，尚有群治社、法治统一会以及由研究系分裂的小团体如适庐、乐园等，数不胜数。但因力量微弱，贿选成功后，保系津贴停止，无法维持独立，不得不另谋出路。在这种情况下，吴景濂与内务总长高凌霨“各挟其财力，竞争组党，各党首领人物，认为奇货可居，狡猾者且向两方活动，一如市场之标卖底货，故其态度游易不定，最后仍看两派财力之贫富如何耳”[5]（94页）。
不过吴派势力终难同有保派作后盾的宪政党抗衡。从表中可以看出，在贿选之后的国会内，吴派实力相对弱小。结果吴景濂不仅没有当上内阁总理，就连众议院议长之职，亦不被继续承认。在12月18日众议院召开临时会议时，反吴派借口议长资格问题，发难攻吴，演化成众议院内的大斗殴。内务部遂以众议院警卫受吴控制为由，下令强行解撤众议院警卫，逼走吴景濂。吴之出走，表明津派在政治上的失势。其后，众议院事实上已经为保派支持的宪政党控制，众议院秘书厅也为宪政党接收[6][7][8]。
宪政党在国会中绝对优势地位的确立，使曾经存在于国会内的政党相互制衡的机制开始丧失。这对国会存废影响甚大。因为在民初国人的政治理念中，国会政治应当是政党政治，而政党政治应当是两党或多党在制衡的形势下共同维持的民主政治。国会肇建之初，宋教仁致力于建立国民党，梁启超致力于建立进步党，双方都曾有使国会内形成两大主流政党相互制衡以维持国会正常运作的考虑。宋教仁主张“政党宜二大对峙”[9]（421页）。梁启超更是明确指出：“各国政党之潮流，皆有两派，一激进，一渐进。中国十余年来，亦本有此两派。使各一心为国，团我二派，各自发达，则中国之进步，尚可限量乎？”[10]（21页）如果说民初国会政治尚能勉强成立，在很大程度上就是因为国会内已经初步形成两大对立的政党。袁世凯等破坏国会，正是从取消反对党或将反对党的力量削弱到不能与政府党对抗开始的。梁启超等人捍卫国会政治，亦紧紧抓住保存反对党这一关键[11]（91—99页）。民初的“超然内阁”难以长期存在，其原因亦在于此。现在，经曹、吴操纵控制，国会内党派构成丕变，出现了宪政党独领风骚而其他政党几无立足之地的局面。这不仅使国会的运作失去了政党政治的必要内涵，更重要的是，在很大程度上它使“立法”与“行政”在人员构成上连为一体，严重削弱了国会自身存在的基础。
1924年元旦，曹锟政府正式颁布下届众议员改选令，规定各省众议院议员初选于4月14日举行，复选于5月14日举行，蒙、藏、青海于5 月20日举行[12]。改选令颁布后，不少议员回到原籍所在省份活动新一轮的选举，本届众议院的工作因此而大受影响。参议院也因议长出缺，而陷于新议长选举的无休止的纠纷之中。
在这种情况下，国会参、众两院对于政府的监督职能受到严重干扰，涉及政府监督方面的立法工作更是难以正常开展。以参议院的运作为例。从1924年1月1日到5月31日，在将近五个月的时间里， 该院共召开临时会议15次，院内临时委员会会议29次，发出公文49件，其中就政治、法律、外交等问题向政府提出的“质问文”26件。另外，参议院在这一时期还提出法律案10件，提议案5件，建议案5件（注：根据《参议院公报》第 3期第15—19册“议事录”、“委员会记事”、“速记录”、“公文”、“建议案”、“法律案”、“提议案”统计。）。兹将参议院这一时期在立法及政府监督方面所做工作择要著录于下。
（一）制定被弹劾总统及国务员的审判程序，确立立法机构对于行政的监督制度。参议院弹劾总统及国务员的权力，早在民国建立之初制定《临时约法》及《议院法》时，就有明确的规定，曹锟当选总统后颁布的《中华民国宪法》，亦重申了议会的这一权力（注：《中华民国临时约法》及《议院法》中有关国会弹劾总统、国务员的规定，以及《中华民国宪法》对于议会的这一权力的重申，见章伯峰、李宗一主编：《北洋军阀》（1912—1928）第一卷，第682、707、737页。）[13 ]（682、707、737页）。国会有权弹劾总统与总统有权解散国会， 是立法与行政相互制约的两个方面。以前《临时约法》只制定出国会对于行政领袖的弹劾权，未对行政方面解散国会的权力作出相应的规定，造成立法与行政权力失衡的状况，曾遭到一些政治学者的批评[14]（1—5页）。《中华民国宪法》对两方面都作了规定，在法理上应为一种改善。但“宪法”与“院法”对于总统及国务员的弹劾及罪名认定的程序均没有明确的规定。在不具备程序法的情况下，实体法亦无由生效。故当众议院对内务总长王克敏实施弹劾之后，制定审判程序的问题便提了出来。
1924年2月18日，由议员黄佩兰提出，并有36 名议员连署的《参议院审判规则案》交付参院审议。稍后，则有议员萧辉锦提出的《参议院审判委员会组织规则案》和议员何畏提出的《参议院审判法案》。三个法案对审查国务员的“特别法院”或“特别审查委员会”的组织、职能、被弹劾者的申辩权力、特别审查委员会的内部监督以及相关审判程序等作了规定[15]（法律案，1—4页）[16]（法律案，1—8页）。虽然这些法案在交付法制股审查之后未见表决，但参议院议员力图实施国会对政府监督的意愿，却通过这些议案得以表露。
（二）提出《省议会议员选举法案》。该案提案人为楚纬经，有21名议员连署。其基本理由在于，有的省议会选举法系复选法，与宪法规定的直接选举法相抵触。但这个问题直接牵涉到新宪法公布之后，制定省议会议员选举法之“立法权”应属之中央抑属之地方的问题。宪法虽未对此作出明确规定，但按照宪法第一百二十五条“各省得自制定省自治法”的规定，附属于省自治法之省议会议员选举法自应由制定省自治法之机关制定。但提案人认为，多数省区并不具备组织自治法会议的条件，且各省省议会会期又大多届满，无法制定省议会选举法，“而各省立法机关由不可一日中断”，故提出该项法案[17]（法律案，9 —22页）。一些议员因欲省自治法成立，甚而有恢复县议会的主张[18]（法律案，9—22页）。4月9日，参议院召开会议， 会上展开了激烈的讨论。争论的焦点在于立法权的归属上，意见未能统一。最后经表决，议定将该法案交付法制股审查。
（三）反对政府对“金佛郎案”的处理，并就该案质问政府。此案在中国政坛早已激起波澜，在舆论的强烈谴责下，主张接受法国要求的外交总长黄郛被迫辞职[19]（320页）。曹锟当上总统之后， 迫于列强的压力，曾打算绕过国会，通过秘密谈判承认此案，因遭到国会议员的反对和质问，未能遂愿。1924年2月8日，各国公使联合驳复中国方面拒绝各国关于金佛郎案处理办法的照会，对北京政府进行恐吓与劝诱。曹锟为寻求各国支持，乃密电各直系军阀通电赞成政府承认金佛郎案，并企图收买议员通过此案。结果遭到国会参、众两院议员反对和质问（注：当时的国会文件表明，“参、众两院对于此事，均提有质问书，而国务院迄未答复。”引文见《参议院公报》第3期第15册， “速记录”，第31页。）[20]（速记录，31页）。
国会议员从两方面对政府进行了抨击：一是指出政府欲承认金佛郎案，“在政治上说，是卖国行为”；二是强调政府对于国会要求总理及国务员出席国会会议接受质询置之不理，“在法律上说，是违法行为”[21]（速记录，14页）。为寻求问题的根本解决，国会议员坚持政府必须出席国会就此问题接受质问，主张“以后本院开会一次，即咨催一次，非出席不可，……不能听政府始终如是之违抗宪法也”[22]（速记录，16页）。在国会议员的压力下，新任国务总理孙宝琦到参议院对政府行为作出解释，表示“绝无承认金佛郎之事”[23]（速记录，32页），方使此案暂时搁置。
（四）提出《片马救济建议案》咨达政府。片马问题是中、英两国外交上搁置多年的悬案。早在1894年，中英双方就开始为片马问题展开交涉。1911年，英国殖民者不顾成约，强占片马[24]（577页）。 民国以还，中国政局动荡，片马问题虽经数度交涉，一直没有得到解决。参议院认为片马问题关系重大，故重新提起该案。提案人认为，解决片马问题须从外交和内政两方面入手。在外交方面，提案人主张，片马交涉应根据光绪二十年中英续议滇缅条约第五款，向英方索还被强占的北丹科干孟连江洪各地；滇缅界务须重新勘定，以保全领土主权。在内政方面，提案人主张设立边务督办，实施屯垦，以阻止英人由片马入藏；滇西各属土司宜改设县治；滇西应另设行省，省会设在大理[25]（建议案，1—8页）。议案提出之后，得到议员的广泛支持。1924年2 月18日，议案在参议院表决通过并咨达政府[26]（公文，3页）。 参议院的议案，引起政府和社会舆论的重视和支持，加上当地民众的武装抵抗，1926年，英国被迫承认片马属于中国[27]（286—292页）。
上述议案的提出表明，国会议员（特别是非政府派的议员）在曹锟贿选之后一年多时间里，为履行国会的立法监督职能，曾做出了一定的努力。一般而言，国会就外交问题发表的意见大多产生了一定的效果。片马问题的初步解决和促成金佛郎案搁置就是明显的事例。但国会就内政问题发表的意见则收效甚微。一个重要原因在于，国会内部党派构成变化，其主要派系已基本上为政府控制，失去了原先具有的制衡机制，反对派难以继续对政府实施有效的监督，《参议院审判规则案》没有顺利通过就明显地受到这一因素的制约。当时，参议院会议已表决将议案交法制股审议，但法制股多次召开选举委员长会议，均因人数不足而流产，该议案的审议便因此而搁置。据时论分析，这一结局的造成，与参议院弹劾国务员王克敏，引起政府的不满，支持政府派的宪政党议员多不愿出席有关[28]（速记录，5页）。
国会在内政问题上难以发挥其立法监督作用，表明国会的职能已经严重削弱。而国会议员自身的缺陷也在此时充分暴露出来。以参议院为例。由于内部没有约束机制，每次开会，都有众多议员迟到、早退、缺席。一些议员到会，只是为了领取“岁费”，报名之后，便提前退席，以致秘书厅不得不采取发放“出席证”和“支付证”的办法来维持开会人数[29]（速记录，19—22页）。有时甚至出现出席人数不足法定的2／3，秘书厅做了手脚才使会议得以召开的情况。社会舆论因此而对议员的人格表示蔑视，一些正直的议员对此也深感痛心，主张取消“两证”。为此，参议院多次开会研究办法，但均因担心难以维持足够的与会人数而不能决断[30]（速记录，29—30页）。旧国会的运作到了靠支付“岁费”来维持的可悲地步，其前途命运，可想而知。
二 实力派的政治决断与国会的抗争
1924年10月直奉战争爆发之后，曹、吴政权崩溃，段祺瑞重新执政，国会的命运也因此到了生死存亡的关键时刻。在直系的政治统治业已推倒的形势下，废除旧国会，对反直各方而言，本来是顺理成章之事，在当时的舆论中也不乏这样的主张[31]（社评）。然而，在联合推倒曹、吴之初，反直各实力派领袖在国会问题上却大多处于一种举棋不定的状态。冯玉祥在政变之初，曾打算将国会一举扫灭，故其第一次通电，并无参、众两院之衔。起事当天下午，便派兵驻守两院之侧，跃跃欲试，做好了取缔之准备。嗣经商询王正廷、张耀曾等，究竟可否解散。王、张皆主慎重，认为此番班师主和，当以改良政治为立足点，而不可自居“革命”地位，认为通过“革命”建立的新政府，将面临外交承认问题。如果对于政府只采取政治改良的姿态，那么，对于政府所由产生的国会，自应保全。至于国会是否过期是否合法，那属于法律问题。“如欲加以解散，无论如何借口，必须正式政府，始有此权力。否则只凭武力之强迫，则国民军无异自承为革命，此诚不可鲁莽轻率，致招外交上之烦扰也”[32]。冯氏闻之，认为有理，乃命将主和通电补送两院，后来黄郛代阁之建立，仍经曹锟任命，而胁迫曹锟退位，亦令其向国会辞职，均系采纳王、张意见的结果。
段祺瑞对于国会存废最初没有明确表示意见。其左右多有主“迁就法统之说”者，并以此向段进言。段受其影响，表现出模棱两可的姿态[33]。其出山时之“马”电，有“法统已坏， 无可因袭”[34 ]（1478页）一语，表明段氏最初并不承认旧国会的合法性。但后来段氏在会见拒贿议员范熙壬、彭养光等时，却又强调对国会问题“不偏于法律，须与政治相提并重”[35]。同时考虑法律与政治，表明段氏在国会问题上尚游移不定。后来认定“革命、改造”四字，与张作霖极力主张否定法统有关[36]。在对待国会问题上，张作霖最有实力，态度也最为强硬。政变不久，他便主张将包办贿选的吴景濂捉拿归案，给予严惩[37]。当时一般报上多见“天津某强有力人物”反对恢复法统的记载，所说的人物就是张作霖。但段、张主张废除旧“法统”，其目的在于建立自己的新“法统”，殊难据此得出欲根本废除国会制度的结论。
孙中山及其领导的国民党对旧国会大多倾向于解散。孙中山北上途中，在回答日本大阪《每日新闻》记者“对北京国会的感想”的提问时说：“余对于现在北京之国会主张解散，因年来所有战事皆为不良国会所酿成。非去此不良之国会，中国殆无统一之希望。”[38]（290 页）他在给徐谦的电文中明确指示：“旧国会须解散，宪法须改订，革除弊政宜严，对待政敌宜恕。”[39]孙氏认为，国会之所以不良，原因在于“选举议员的方法太草率”，所选议员道德低下，只顾私利，不顾公利，闹出贿选丑闻，致使国民对议员完全失望。“要解决国事，便不能靠那些议员，要靠我们国民自己”[40]（333页）。 孙极力主张召开国民会议，所否定的只是“北京国会”而不是国会制度。
反直各实力派领袖虽然没有明确提出废除国会制度，但其对于既存国会所持的明确的否定立场，和在国会制度应否继续存在问题上的暧昧态度，已在很大程度上决定了旧国会和国会制度的未来命运。
国会参、众两院面临如此严峻的形势，为维持自身的存在作了最后的努力。此时的“国会”实际上已分裂为留在北京的旧国会议员和因反对贿选而南下驻沪的议员两个主要部分。在举国上下对贿选的讨伐声中，拒贿议员为了避免“玉石俱焚”，一方面极力与曹锟“划清界线”，一方面极力活动反直各方实力派，寻求支持。1924年11月4日，参、 众两院拒贿议员吕复等80余人，在聚会之后发出通电，声称曹锟贿选，“论法律则干犯国家刑章，言道德则破坏社会廉耻，此次擅开战祸，牺牲国家人民生命财产，更难数计，仅令退避，不足蔽辜，应行严加监视，依法诉追， 方足以伸纲纪而正人心”[41]（139页）[42]。10日，移沪国会议员召开会议，作出三项决议：一、贿选分子及“伪会”应即驱除；二、在津速设反对贿选议员办事处；三、响应天津同志会电召，陆续北上[47]。23日，国会反贿选议员在北京召开非常会议，推章杭时、范熙壬、彭养光、张瑾雯、王家襄、韩玉宸为代表，谒见段、张、冯等，表示“当此政变之际，非有一民意机关，不足以维持一切。将来临时政府与国民会议之组织法，希望由非常国会制定，纵或不能，亦须经国会通过。庶政府一切行动，尚有轨范”，并主张由非常国会“选段为临时总统”[48][49]。
北京的旧国会议员因涉嫌受贿，对于自身命运更为关注。政变不久，众议院便召开了秘密会议，讨论“国会自卫”问题[45]。“议员为保持饭碗计，一方主张选议长，以固对外势力，一方主联络南派议员，在条件中互相迁就”[46]。11月5日，众议院召开紧急会议， 出席议员共301人。 会议提出由两院院内行政委员会先行商定召开两院协商会的建议。因曹锟辞职文到院，讨论总统去留问题须合法议长主持会议，而吴景濂又因躲避缉拿出走，会议讨论了议长问题。但因内部分歧，会议无果而终[47]。次年1月中旬，众议院因拒贿分子领到400元补贴，而一般议员的“岁费”未能发给，推举代表向政府索取。其理由是，国会乃一国之最高机关，既然“未经明令解散，当然照各机关一律发款”。但交涉没有结果。由于政府未拨经费，众议院被迫“仿照参议院秘书厅一律自十四年一月一日停止薪俸，以期告一结束”。22日，众院职员、警卫、茶役等约400人，包围秘书长李汝翼办公室， 要求再与政府交涉。李遂致函财长李思浩，详陈各种艰难情形，要求拨给6万元， 以作结束众议院秘书厅之用，也未获准[48][49]。
尽管国会为挽救自身命运作了最后的努力，但仍然回天乏术。1924年11月19日，参与天津会议的反直各实力派代表议决解散旧国会，决定“现在将办未办之选举，一律停止，并议剥夺第一届贿选议员选举权与被选举权”[50]。与此同时，临时执政府司法部敕令逮捕贿选议员。11月30日，地检厅派出大批司法警察，分头会同各区巡警大捕贿选议员。受贿议员，人人自危，纷纷逃避。其被出票捉拿者，共有百余名，已有彭汉遗、陈家鼎等十余议员被捕[51]。12月8日， 地方检查厅检查官率同法警至众院搜索贿选证据[52]。12月14日，北京临时执政府会议正式作出推翻“法统”的决定，并拟就三项命令：（一）“去年十月所公布之伪宪法，兹撤消之”；（二）“民国元年，临时约法，失其效力”；（三）“参众两院除拒绝贿选议员，参与建国大计外，所有两院机关，应即消灭”[53]。
但所拟就的命令却未能即时发表，原因在于各方的反对意见十分强烈。执政府内亦有不少人感到事关重大，主张交由将来的国民会议解决，“不必由临时政府负此重大责任”[54]。12月15日，段祺瑞在吉兆胡同召集临时法律会议，就此问题进行讨论。列席者有司法总长章士钊、财政总长李思浩、法制院长姚震、前司法总长朱深、宪法起草委员会委员长汤漪及执政府秘书长梁鸿志等。所有列席者均发表了意见，分歧颇大。章士钊认为：“国会、宪法、约法三者，在现时革命政府之下，无一可以幸存。如稍持调停迁就说，或变相保留之说，则现在革命政府，失法律上之根据，非驴非马，徒与反对者以口实。故为巩固现政府地位起见，非首先打破法统不可。欲打破法统，则国会、宪法、约法三项，绝对不可存在。”李思浩力持异议，反对废除“法统”，认为现在的执政府系临时性质，“并非国家之主人”，譬若看房人，断无主人外出未归即俎代庖，主动更改房内陈设布置之理。认为此事“须决之于国民会议，以免徒增纷扰”[55]。
在取消法统命令问题上，当时国内政治力量已形成“绝对主张公布与绝对反对公布两派”。段派要人王印川曾晋谒段祺瑞，“陈说利害，力谏勿发表此三项命令”。许世英在天津致函段祺瑞，反对公布三项命令。在天津的国民党人士，亦同此意见，彭养光甚至致电政府，阻止发表，并表示要进京面陈理由。其实，包括国民党在内的不少人士所争只在约法是否应该废除。对于曹锟宪法，一般都指为“伪宪法”，其应该废弃，自不待言。第一届国会早已届满，且多数议员参与贿选，其不应该继续存在，也无太大争议。但约法系规定中华民国国体与政体的根本大法，若轻易废除，在反对派看来，则不仅“中华民国”四字不能继续使用，而根据约法产生的政府各部及国务会议等名义，亦不能继续沿袭。此外，考虑到国民党方面视约法为生存的依据，曾数度发动“护法”运动，反对派担心若执意废除约法，势必再次激起反动，“则于时局收拾上益增一层困难”[55]。
在这种情况下，出现了“调停派”，主张不明言解散国会取消约法宪法，“只以此次临时执政府，既由革命成立，则以前之行政权立法权，当然失其效力立言”[56]。然而，由于政府内外反对公布者占有相对优势，推翻法统命令的发表搁浅。直到1925年4月24日， 因善后会议通过国民会议条例，国民会议的筹备工作已提上议事日程，执政府才最后下令取消法统，明确宣布“民国法统，已成陈迹”[57]（3256号，命令门）。约法既废，旧议员的法理依据不复存在，国会非常会议亦因政府的压迫而陷于停顿[58]。最后，参、众两院院址，由内务部接收，移交法政大学作为校址，接着又将参议院院址拨给女子大学作为校址[59]（407—408页）。
尽管如此，执政府的举措，也只在废除既存国会，并不具有废除国会制度的含义。段祺瑞在执政之初，曾宣告将通过召开国民会议来解决国家根本建设问题，并任命林长民为宪法起草委员会委员长，负责制定新的宪法。以后又设立了参政院，作为临时立法机构。1925年12月11日，国宪起草委员会以逐条表决的方式，通过了《中华民国宪法案》，并咨达临时执政府，请提交国民会议讨论通过。从宪法草案可知，在未来的正式国家机关中，国会制度仍将保留。未来的国会“仍采两院制，然参议员（院？）颇近似与普通上院性质迥异之德国新宪法之联邦参议院”[60]。然而，由于1926年以后段祺瑞政府面临统治危机，国民会议没能如愿召开，新宪法无法通过，从而形成旧国会废除，新国会的产生没有法理依据的局面。“至是人琴俱亡，议会完全消灭，民国初期之议会政治，乃告一段落”[2]（407—408页）。
三 民初国会制度消亡的政治语境
段祺瑞曾有制定新宪法并依法重新组建国会的打算，其他政治家虽然对旧国会持否定态度，却没有明确主张废除国会制度，只是由于段祺瑞政治统治面临危机，无暇它顾，国会制度才消亡于无形。从这一事实看，民初国会制度的消亡具有一定的偶然性。但是，从段祺瑞之后的北京及南京政府都没有致力于国会的重组工作，而这样的事实能够成立，能够大体为国人安然接受来看，其中又包含了国会制度不得不归于消亡的必然因素。在这些因素当中，当时一般国人对国会的认识与国会的存废关系最为密切，它成了政治家可以任意处置国会的思想及政治语境。
贿选被揭露之后，国会很快成为众矢之的。当时国人对国会的批评主要集中在腐败问题上，认为贿选乃国会腐败的最露骨的表现，因而对之大张挞伐。段祺瑞临时执政府建立之后，舆论对国会的攻击更是呈现高潮。《国闻周报》当时曾发表社评，主张对受贿议员从国家和社会两方面予以制裁，“关于国家者，司法官厅于检查之后，自应次第逮捕，依法审判，分别定罪，褫夺公权，追缴所受之贿赂……。至于社会方面，则有更严之制裁方法：贿选议员徒刑期满，释放回里之后，凡社会上之各种公私团体，概不应许其揽入，公共事业，概不令其参加。如是贿选议员在政治上社会上乃绝无活动之地”[61]（社评）。上海总商会在就时局发出的通电中，认为贿选议员，“长恶助乱，百喙难辞，应予按名诉追惩治，借伸法纪”[62]。北京公联会更是历数国会十大“罪恶”与“万万不能存立”之十大理由，主张此番推翻曹、吴之后，“国家所有政治事项，宜从根本着手，必须恰乎人情，当乎事理，庶足以收拾人心，完成伟业，国会既为祸乱之媒，最好乘此机会，任其消灭”[63]。
国会政治是一种民众普遍参与的政治，当多数本应参与其中的人形成国会“万万不能存立”这样一种共识之时，国会制度赖以生存的社会基础已经变得十分薄弱。民初国会政治消亡，此实关键因素。这种共识的形成，既与民初国会政治实验不成功有关，也与当时国人思想日趋激进，对于在中国仅仅试验了13年的议会民主政治可期的成效失去了信心和耐心有关。清季以还，国人思想日趋激进。与此同时，西方各种政治思潮大量涌入，让人目不暇接。于是，“专制”变成立宪，立宪变成共和，向西方学习变成了“走俄国人的路”。当时国人急切地想向西方学习“最新最好”的东西，出现了被学者称为“新的崇拜”的思想及政治权势的转移[64]（18—81页）。在这一特定语境下，一切新的东西发未发育成熟就被视为落伍陈旧而遭抛弃。在国人从政治上追求“新事物”的过程当中，1924年堪称重要的转折点。在这一年，苏俄与北京政府签订了《中俄解决悬案大纲协定》，表示放弃帝俄时代所获得的条约权利，引起国人的极大好感。列宁在国人（至少是知识精英）心目中的地位一举超过威尔逊而跃居世界伟人之首（注：1923年12月，北大进行民意测验，投票选举世界第一伟人。在497票中列宁独得227票居第一，威尔逊得51票居第二。这一投票结果很能反映中国思想及政治权势的转移。北大民意测验的情况参见罗志田《权势转移：近代中国的思想、社会与学术》（武汉出版社1999年版）第72页。）[64]（72页）。与这一转变几乎同时发生的，是国人在政治上对西方的疏离和向苏俄的接近。主张废除旧国会并且对国会制度消亡应负重要责任的国民党领袖中相当一部分人都不同程度具有与苏俄接近并效仿其制度的倾向（注：1925年12月12日，国民党元老胡汉民在莫斯科与拉菲斯谈话时，曾明确指出“君主制度”与“议会共和制”均不适合中国，提出要在中国建立“人民专政”的政权统治形式，“这种政权组织形式有点像苏维埃，但它所包容的阶层比苏联的苏维埃所包容的要多一些”。胡氏在国民党内属于政治立场偏右的一派，尚且如此，其他国民党人士可想而知。引文见中共中央党史研究室第一研究室译：《联共（布）、共产国际与中国国民革命运动（1920—1925）》第一册，第765—766页。）[65]（765—766页），就是段祺瑞，其左右亦不乏极力主张采纳实施苏俄制度者[66]。以后，在苏俄的影响下，激进化的步伐越迈越大，“打倒帝国主义”的呼声越来越高，以英、美作为样板的“西方的”代议制度的价值自然会被国人重新估价。
国人政治思想激进，在认识审视政治现象时，便很容易简单地将本来属于人的问题当成制度的缺陷，从根本上予以否定，而不知道一种制度从建立到成熟完善需要经历一个漫长的过程。民初国会政治弊端重重，不必讳言。但这种现象并非中国独有，在世界政治史上，各国代议制的实施也都出现过许多不尽如人意的现象。以选举为例，就是在代议制发展最为成熟的英国，也一度出现“贿赂公行”，选票“涨价”的现象[67]（81—82页）。在美国，“参议院在提名方面的丑闻”更是成为“全国以极大的兴趣关心、注视和讨论的少数几件事情之一”[68]（45、130页）。对于议会政治中的这种现象， 西方国家的不少政治曾经从制度的角度展开深刻的分析和批判[67]（399—402页）。值得注意的是，尽管意识到有严重弊端，西方国家仍然通过改良，保留并完善了议会制度。中国政治家和民众对议会的批评当时主要集中在人的道德这一层面，基本上没有就制度的弊端作深刻的分析，但却废除了国会，并在事实上否定了这一制度。这种因噎废食的做法显然是缺乏说服力的，无怪乎当时便有人提出“此又岂制度之过哉”[69]（49页）的质疑。
其实就是人的问题，也可具体分析，未便一概而论。揆诸史实，当时确有不少出卖道德良心，接受贿赂，甘当曹锟政治工具的议员。但也有相当一部分议员，以为曹氏既无袁、段之凶，亦无袁、段之才，将其推为总统，或有利于国会实施对政府的监督，并借此完成制宪，将国家带入宪政的轨道[70]（238页），其“选”与“贿”没有多少关系。在这些议员中，有一部分人系不满政府多年欠其岁费，希望有所补偿，而将所得经费当成了政府补发的岁费[71]（191页）。 在道德普遍低下的历史背景下，这些议员背离当时道德规范的严重程度，是否就如批评者想象的那么突出，应该可以讨论。值得注意的是，国人在抨击国会议员时，却暴露了自身对国会在近代民主政治中的地位与作用缺乏认识的一面。顾维钧对此深有感触，他回忆说：“（当时）我的同事们——有些是我的至交好友，有些亦曾在国外留学——一般地不像是能理解国会是整个政治制度的必要部分，而且它的地位为宪法所保证。相反，他们把国会看作是令人厌恶的东西。”他特别就国人公开将议员称为“猪仔”提出批评，将它视为不能理解“国会是整个政治制度的必要部分”的一个例证[19]（371页）。顾氏所言， 对我们认识民初国会制度消亡的原因，应该有所启发。
正是在一般国人对国会乃近代民主制度的“必要部分”缺乏认识的这一思想及政治语境下，当时的政治家得以毫无顾忌地根据自身的利益需要来处置国会，国会制度在民初政治舞台上消亡，在很大程度上是实力派考虑政治利益得失的结果。从反直各方当下的政治关怀方面观察，段祺瑞具有集权倾向，向来不喜欢国会捆绑其手脚。担任临时执政之后，为解决财政困难并示好各国，段曾力图在答应法国要求的前提下解决金佛郎案并召集关税会议，却遭到国会议员的反对。一些议员甚至还反对段祺瑞担任执政，认为段氏执政“在国法上毫无依据”[72]（1482—1483页）。段氏最终决定以“革命”手段解决国会问题，议员的“不合作”应当是最重要的原因。孙中山在经历长期的“护法”之后，此时已放弃“法统”论，主张召开国民会议寻求“根本解决”。孙氏之所以放弃“法统”论，一个重要原因在于，此时国民党议员在国会中的人数已十分有限，国会议席对国民党实现自己的政治理想已没有多少价值，而召开国民会议，国民党则可用党团操纵的方法，对之加以控制[73]（660—661页）。因此，孙中山对国会持极力否定的态度。奉张则于此问题，素不十分重视，其看重的是实际政治权力，无国会故可随心所欲，有国会亦可凭借实力实施操纵。反直三角同盟首脑的利益关怀，从政治上决定了旧国会的命运和国会制度的前途，而在舆论上对这种政治决策提供支持的，则是民众业已形成的国会当废的认知。正如国会议员刘以芬事后分析的那样：“三角同盟之领袖，其态度既已如此，即令无贿选罪名，而国会能否保存，尚属疑问，况自贿选以后，又为全国所共厌弃乎？”[69]（48—49页）
不过，在近乎举国一致的对国会的唾弃声中，也偶尔可以听到一些“国会改良”的议论。1924年初出任国务总理的孙宝琦，面对国会摇摇欲坠的形势，曾明确表示，“立宪国家断不能无国会”[20]（速记录，28页）。就连早就“逆知代议制度不适于中土”，认为“今国会恶名，播于远近，亦无再成之势”的章太炎，亦不以废除国会为是，而主张“改革国会”[74]（788—792页）。他在1925年秋应赵恒惕要求到湖南主持县知事考试时所作初试命题“联治实行，制定国宪，对于国会制度，应采两院制乎？抑采一院制乎？试说明之”[75]，即表明了这一点。
在当时国人有关“国会改良”的议论中，毛以亨的主张最具代表性。1924年11月，毛氏发表了一篇题为《代议制革新议》的文章。该文首先分析了代议制面临的风雨飘摇的政治形势，并对其弊端进行了批评。指出：“代议制之在今日，已岌岌不可终日，革新之议大起。……代议制之见采于吾国，十数年于兹矣。民意既不能代表，徒为少数人捣乱政局之机关与夫升官发财之利器，遂令一般顽民，重兴故国之思，因以启复辟之祸。代议制之飘摇于风雨中也，有自来矣。”但毛氏并不主张废除代议制度。他认为，代议制日久弊生，固无可讳言，但是，代议制仅仅是一种政治形式，其内容实质是民主政治。从世界历史的发展趋势上看，民主是一种不可抗拒的潮流，它所体现的基本政治原则“不容立异”。“苟欲废民主而返诸君主或采无产阶级专制则已；若仍欲保持民主主义也，则舍保留代议制外，实无它法可以代之者”。毛氏专门就人们仰慕的苏俄的制度进行了分析，认为苏俄的制度绝不可取。因为俄国的共产制度已告失败，现在实施的以无产阶级操纵政权，以政党机关代行议会职能的统治形式，不过是一种“狄克推多”制。基于这样的认识，毛氏提出了他的革新方案：一是被选举人的资格宜加限制，以改变议会成员不良的状况；二是放宽选举人资格，使妇女劳动二界，均得参与；三是议会应按各种专门议员，分股组织以便提高议事效率；四是设立立法行政委员会，以寻求两者之间的一致[76]（17—26页）。
毛以亨曾经是北大学生并留学国外，和梁启超有一些接触，政治上受过梁启超的影响。刊登其文章的《东方杂志》在政治立场上相对“保守”，就是毛比较推崇的梁启超，此时也因政治上“落伍”而不被看好。因而，毛氏的“国会改良”主张没有得到政治家和一般社会人士的重视。孙宝琦因为曾经是前清官员，其主张无人理会，自不待言。就是在舆论界尚有一定影响的章太炎，亦被多数政治上的新进视为古董，加之其以古代的职官来代行国会议员的职能的办法，亦显得不伦不类，其“国会改良”主张也没有引起共鸣。而另一方面，国会自身的缺陷，国人急激躁进的政治要求，以及实力派的现实政治关怀却在当时的思想及政治语境中被格外凸显出来，形成对国会生存极为不利的政治条件。于是，仅仅断断续续在中国进行了13年的国会政治实验也就被淘汰出局，而被内容和形式都截然不同的其他政治实验所取代。
四 结语
综上可知，民初国会制度消亡，国会自身固然难辞其咎，但更重要的原因则在于：（一）曹锟当选总统之后，国会内部的党派构成发生变化，原先存在的力量制衡不复存在，国会的政党政治内涵丧失，严重削弱了国会赖以生存的基础；（二）在段祺瑞担任临时执政的新形势下，政治家的当下利益关怀发生变化，国会在政治家眼里已失去利用价值，故在废除旧国会后，未作建立新国会的努力；（三）国会议员素质低下，一般国人又不知道国会制度是近代民主政治的有机组成部分，且认识偏差，因人废制，将本来属于人的道德问题当成了制度的问题加以否定；（四）当时国人政治思想日趋激进，政治家和一般民众急于寻找“最新最好”的救国方案，对继续实践国会政治失去了耐心。
在以上四方面因素中，最后一个因素至关重要却被一般研究者忽略。20世纪初，西方实验主义哲学传入中国，“实验”成了国人的一种时髦，在社会生活的各个领域广泛展开。于是各种外来的东西，相继被用于中国政治的实验，中国政治舞台变成了外来政治理论的实验室。这种急于将国外的一切都拿来“实验”的风气，在一定程度上使民国肇建之初国人移植西方政治制度的实践，变成了考验其可行性的“尝试”。由于代议制曾经被视为西方民主政治的体现，因而国会成了验证西方民主制度是否具有可行性的对象。但这种“尝试”显然是浅尝辄止，在不断有更新的“样板”可供效仿的情况下，当时的政治家和一般国人很快得出了国会政治“万万不能存立”的结论。于是，国会政治在中国走完了自己短暂的生命历程。
然而，在当时特定的政治语境下由历史当事人对民初国会消亡原因的分析是难以揭示出历史事件之间的内在关联的。有些东西在时过境迁、成为历史并与新的政治选择形成比较之后，人们往往又会重新对它的价值产生新的认知，修正曾经形成的看法。
1929年，当南京国民政府统治下的政府或国民党党部的行为“超越法律”而无法受到制约时，曾经激烈地反对旧国会的老同盟会员、胡适的老师马君武开始后悔当年反对国会的立场，感到国家的问题“解决于国会会场，总比解决于战场好得多”，并重新得出“无论国会怎样腐败，总比没有国会好”的结论。针对当时的政治状况，马氏甚至提出：“此时应有一个大运动起来，明白否定一党专政，取消现有的党的组织，以宪法为号召，恢复民国初年的局面。”[77]（309页）
1933年，邱昌渭在总结民初国会消亡的原因时，曾就议会与议会政治、内阁与内阁制的区别作了一番辨析，“民国十三年以前的中国，虽曾有过议会，但没有成立议会政治；虽曾有过内阁，但没有构成内阁制”。在他看来，当时国人普遍存在一种误解，“以为只要有了民选的代议机关，就是议会政治；只要有内阁的组织，就是内阁制”[67]（序，1页）。实际上，议会政治是建立在相互制衡基础上的政党政治， 是通过政党来联络社会各界广泛参与的民主政治。在邱昌渭看来，这种意义上的议会政治，民国初年并不存在，至少是被专制独裁者破坏了。因而尽管民初议会存在弊端，也不应该归咎于议会政治或议会制度。
顾维钧晚年在总结代议制在中国失败的原因时，曾经感叹中国缺乏北美城镇会议中美国式的民主基础，“民国”建立之后，也没有朝着那个方向发展，认为这是代议制在中国失败的“根本原因”之一。尽管代议制在民初没有实验成功，但顾维钧认为，以“民主”为特征的国会制度应该在中国找到自己的立足之地，“除非我们全民族决定不走民主的道路而回到专制政治的道路上去”[19]（366、373页）。
邱昌渭是近代著名的国会制度研究学者，曾经出版《国会制度》一书，颇富学术影响；顾维钧曾留学美国，熟悉近代民主政治内涵，且曾参与民初政治实践。如果将二人所作理论分析与马君武对废除国会制度之后的感受联系起来加以认识，对于民初国会政治消亡的原因，或许可以达到“思之过半”的境界。
收稿日期：2000—11—22
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