管理与服务关系的反思与前瞻，本文主要内容关键词为：关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经济形态的演化催生政治模式的变革，伴随着人类文明从农业文明、工业文明到后工业文明的演进，政府治理模式也随之从统治型、管理型向服务型转变。当今中国处于社会转型时期，既经历着机器化大生产的工业经济，又带有后工业经济的鲜明印记。在社会关系上则表现为双重要求：一方面，人们缔结契约关系，崇尚法治理念；另一方面，人们期望社会合作，呼吁伦理道德。这种混合的经济形态和社会关系决定了在组织行为中，一方面，人们奉行管理理念，追求效率和秩序；另一方面，人们推崇服务意识，关注质量和满意。由此，管理和服务的关系成为了困扰公共组织理论界和实际工作部门的一个难解悖论。 伴随着管理思想和组织理论的批判与重建，在实践中交替出现了“重管理，轻服务”，“轻管理，重服务”，甚或“以管理代服务”及“以服务代管理”的现象，管理和服务的关系存在于公共组织理论与实践的光谱之中，并伴随现实形势左右摇摆。笔者认为，管理与服务的关系并非“重此轻彼”与“非此即彼”的二元对立关系，而是“对立与统一”的辩证关系。能否处理好二者的关系，不仅关系到国家政策能否合理制定、有效落实，同时也关系到政府的机构设置和职能履行是否恰当有序；不仅关系到政府、市场和社会三者关系该如何界分与调试，同时关系到行政人员及社会成员能否具有合理的价值取向和行为规范。本文拟从公共行政学视角对管理与服务的关系做初步的理论探讨，并在反思行政体制和行政活动中存在现实问题的基础上，探讨如何以管理与服务有机结合的思路指导下一阶段行政改革。 一、管理与服务关系的理论反思 一般来说，管理是指一个或者多个人通过计划、组织、指挥、协调、控制等职能，对资源(人力、物力、财力、时间、信息等)进行优化配置，以实现组织目标的过程。可见，管理是依托于组织存在的，既包括组织内部的管理活动，也包括对组织外部对象的约束性行为。在公共行政学视角中，人们更多强调后一类行为。服务是指一方提供物品、活动或者益处，以满足另一方需求的过程。管理侧重于“任务”的完成，服务强调对“人”的满足。关于管理与服务的关系，大体存在两类观点，一类观点认为二者是此消彼长的并列关系，突出表现在传统公共行政阶段的“重管理，轻服务”和新公共管理阶段的“轻管理，重服务”。另一类观点认为管理和服务是分属不同层次的价值，二者之间为从属关系，认为在现代民主制度建立之前，服务从属于管理，突出表现在封建专制时期，政府所提供的便民利民的服务，如开凿大运河、修缮道路等，根本目的是维护封建帝制，加强中央集权，对百姓进行管理；现代民主制度建立之后，管理从属于服务，无论是为了解决自然垄断、过度竞争的经济管理，还是为了解决外部性和信息不对称问题的社会管理，根本目的在于为社会公众服务，提供良好的市场秩序，实现资源的优化配置，保障公众健康、安全和环境优美。我们认为，理论分歧的根本原因在于混淆了目的和手段，未能区分“作为目的的管理与服务”和“作为手段的管理与服务”。事实上，管理与服务是对立统一的辩证关系，二者既相互对立、彼此冲突；又相互统一、相辅相成。 一方面，管理与服务的相互对立和冲突关系，主要表现在四个方面： 一是人性假设不同。管理(尤其是早期的科学管理)是基于“理性经济人”的假设，以实现组织目标或者管理者的意愿为出发点，强调利用层级节制的组织结构、清晰合理的法律规章、标准化的运行流程来完成工作任务。而服务则基于“社会人”假设，以满足被服务者的需求为出发点，强调沟通、合作、关心他人、平等、信任和给予尊重，始终将“人类行为要素”处于核心的支配地位。 二是实现方式不同。管理通常采取命令、控制等刚性手段，实行自上而下的单向度行为模式，推进标准化、程序性的运行过程。而服务通常采取沟通、合作等柔性手段，实行平等互动的双向行为模式，推进多元化、灵活性的运行过程。诚如哈拉尔所言，工作决定着生活条件，生活条件则影响我们的观点和流行的文化价值，然后改变被认为合法的权力类型①。机器化大生产的工业时代多以制造业为主，制造统一标准的工业产品势必要求依据产品说明书和工作流程进行生产，而层级节制的组织形式和命令控制的行为模式有助于提高生产效率。价值多元的后工业时代则以服务业和服务行为为主，而服务由消费者来评判，这就决定了服务无法采用命令控制的手段；为了让消费者满意，服务者只有以平等的身份与消费者进行互动才可获悉消费者的需求；因消费者的需求不同，服务的实现方式也必然呈现多元化和差异性的特质。 三是行为取向不同。管理的宗旨是实现组织目标，主要依赖于权力、制度、纪律等强制性力量，被管理者往往缺乏表达意愿和参与的机会。而服务以服务对象愿意接受服务为前提，实现方式依赖双方互动、彼此认同，被服务者处于自愿状态。管理通过制定法律法规、政策条例、纪律准则等明确规定被管理者哪些行为被禁止，哪些行为被鼓励，一旦被管理者违背规定，管理者将会依据事前规定对被管理者进行处罚。然而，在提供服务行为之前，被服务者有决定是否接受服务的自由；在服务行为提供过程中，被服务者有提出要求、完善服务的自由；在服务行为完成之后，被服务者尚可自由感知对服务行为是否满意，而不受服务者的强制。 四是实际效果不同。管理借由工具理性和技术理性提高生产效率，服务则借由人文理性和价值理性让客体满意。无论是改良管理方法的科学管理，还是改善组织结构的组织管理，抑或是通过关注员工需求来激发生产能力的行为科学均致力于达成维护秩序、提高效率、实现组织目标的实际效果。然而，从服务的互动关系角度来看，巴斯夏认为对于提供服务的甲方来说，服务是付出的努力，对于享受服务的乙方来说，服务是需要和满足；从服务的活动特征角度来看，希尔认为服务生产活动会改善其他一些经济单位或个人的状况，也就是说，无论是附着在产品生产和销售过程中，还是从中脱离出来的服务活动都致力于满足顾客的需要，“给予一种快乐，消除不便或痛苦”②，获得被服务者的认同和满意。 另一方面，管理与服务是相互统一、相辅相成的关系，主要表现为三个方面： 一是目标一致。现代民主制度的建立是现代社会文明进步的标志之一，体现在政府不再是统治者进行统治的官僚机器，而是公民权利让渡的结果。公民是公共权力的合法拥有者，委托政府进行公共事务的管理。为此，“从应然的角度来分析，我们可以把政府看做是负责履行供给公益产品职能，以公共利益为目标的一种公共权力机构”③，换言之，公共行政的核心价值在于服务公众，而管理所追求的效率、秩序等价值处于次要地位。一方面，“作为目的的服务”是“社会主义政治文明的核心价值，它贯穿于政治的和公共行政以及第三部门社会治理活动的一切方面。”④另一方面，制度体系、组织结构、运行程序等“作为手段的管理”是服务价值的基础保障和实现途径。 二是手段互补。一般来说，管理所采用的刚性手段，具有规范化、流程化和标准化的特点，有助于快速有效地实现组织目标。例如，作为政府管理行为之一的行政审批能够依据规章条例审核企业是否具备进入市场的资格，对于符合准入条件的予以认证，对于不符合准入条件的予以拦截，便于实际操作，也有利于提高效率。服务所采用的柔性手段，能够调动被服务者的参与热情，提高政策制定的民主化程度，增强政策执行的合理性依据，提升公民满意度。行政行为能够既具备有效性又具备合理性，离不开两种手段的优势互补、刚柔并济。例如，政府推行严禁酒驾的交通法规，既要依靠宣传和动员的柔性手段激发公众认同，又要依靠严格执法的刚性手段确保令行禁止、言出必行。在一定程度上，管理手段和服务手段能够通过外在的互补进而实现内在的统一。 三是过程相融。行政行为在表现形式上难以严格地划分究竟是管理行为还是服务行为，在行政行为的制定、执行和评估的整个过程中，管理和服务相互融合。一方面，政府对于一些人所提供的服务可能同时具有管理的特征。比如，社会福利的提供无疑是政府对社会所提供的服务，但是对于各类受益者来说也意味着一种管理，那些不允许社区工作人员调查家庭状况的人，可能被拒绝提供最低生活保障的救济，那些无法提供医院诊断证明的病人，可能被拒绝提供社会医疗保险的福利。另一方面，管理行为本身在增进公共利益的同时，同样提供着服务。比如禁止超速驾驶，违规的驾驶员会遭受行政处罚，这是典型的管理行为，但这种管理行为是为了保证驾驶员及行人的安全，在这个意义上，交通执法也是一种服务。 审视社会发展的实际状况，每当社会政策由于偏重于管理而限制公民的自由发展、企业的自由竞争时，要求改善服务的呼声必然高涨；每当社会政策过于迎合公众需求而致使管理效率低下、社会秩序混乱、社会问题难以有效解决时，要求加强管理的呼声又会方兴未艾。管理和服务呈现出对立统一的关系样态，决定了两者之间不存在“孰轻孰重”和“非此即彼”的问题。政府应该致力于增进公共利益，以服务为目的；在执行手段上，依据社会现实动态调整，实现管理与服务的优势互补。 二、管理与服务关系的现实检视 管理与服务的关系问题在不同时间和空间范围中有不同的表现。在以美国为代表的西方国家，伴随着市场经济的不断发展、民主社会的日臻成熟、信息技术的日新月异和多元文化的不断裂变，自19世纪80年代起，出现加强管理、放松管理和重新管理的发展历程，服务也随之由轻视服务、重视服务走向新公共服务的发展阶段。在中国，以改革开放为分水岭，公共行政模式开始从“管理”向“服务”的转变。1978年以前，计划经济占据主导地位，行政权力渗透到社会生活的方方面面，市场和社会都处于政府严格的管控之下。1978年以来，市场经济逐渐取代计划经济，社会结构走向分化和多样化，政府推进“简政放权”的渐进式改革，政府职能开始转变，直到党的“十六大”将“公共服务”明确定位为政府的基本职能，行政改革也确定了“服务型政府”建设的总体目标。但是，长期计划式管理所形成的“管理思维”和“官本位”观念依然根深蒂固，政府机构“重管理，轻服务”，甚至是“以管理代服务”的行政行为层出不穷，公众日益增长的公众需求无法得到满足。“更有少数政府部门以管理为名谋取部门利益，乱收费、乱罚款、乱摊派，加重企业和公民负担”⑤，严重损害了政府在公众中的形象，甚至危害到公共权力的合法性。反思中国行政实践，之所以“管理有余而服务不足”的现象难以避免，很大程度要归因于未能正确认识和妥善处理管理与服务的关系。 首先，公共行政出现了逻辑颠倒、主次不分的错误，错误地将管理作为了公共行政的主要目的，未能体现服务的核心价值地位。公共行政是指“那些不以追求利润最大化为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动”⑥，公共行政的根本目的在于服务公众，次生目的才是管理所追求的效率和秩序。作为手段的管理和服务，都有助于作为目的的“服务”的实现。也就是说，在一定意义上，管理是服务的手段，而管理本身不能成为公共行政的根本目的。从应然角度出发，政府应该是“为民行政”的权力代理者，而不是采取“牧民之术”控制者；公民是政府权力的委托者，是国家权力的实际拥有者，而不是被管理者和服从者。但从实然角度来看，近年来不仅不断出现城管暴力执法、因强征土地或强制拆迁而引发群体性事件等现象，还有更为普遍存在的“公章旅行”“证明你妈是你妈”等“为管理而管理”的行政现象，无不显露出政府角色错位、公共行政目标置换，简单甚至粗暴地以“管理”取代“服务”的痼疾。 其次，公共行政出现局限思考、以偏概全的错误，割裂了管理手段和服务手段之间的统一关系。公共行政需要处理政府、市场和社会复杂的利益关系，而管理和服务是政府职能的一体两面，不可偏废，二者在手段上优势互补，在过程中相互融合，割裂了两者之间统一关系，就会导致手段简化、过程僵化、能力弱化。单纯依靠标准化、程序化、带有强制性的管理手段来治理社会，注重形式理性而忽略价值理性，不仅无法有效履行行政职能，同时也会损害社会公平正义等价值。现阶段，我国有关环境问题的行政法规达50余项，部门规章和规范性文件近200件，依据这些规章进行管理，一旦发现企业排污超标，将予以整顿甚至停产，但是政府单纯地运用管理手段，往往缺乏和企业共同解决污染问题的服务行为，企业也往往基于成本考虑，不采取改善排污技术的方式来减少污染量，而是以缴纳罚款或者短时期内减少排污量来应对政府管理，其结果必然是政府的环境管理失去了效力，污染问题长期得不到根本解决。 最后，管理者因为手中握有管理的“锤子”，而把一切社会问题都看作“钉子”，导致公共行政出现辨识不清、手段误用的错误。作为履行政府职能的不同手段，管理和服务既具有内在一致性，也具有各自特质和适用范围。对于需要维护稳定、保证安全的社会问题，理应通过提升管理能力来科学地、系统地解决；对于需要公众参与、满足公众需求的社会问题，理应通过优化公共服务来获得公众满意。例如，“僵尸肉”、“瘦肉精”、“地沟油”等食品安全问题危害公众的健康生活，很大程度上与政府“分段监管为主，品种监管为辅”的多部门食品安全管理体制有关。政府应该建立科学而严格的检测系统，在管理机构、权力配置和职能定位方面谋求改善，而非将行政重心置于向公众提供普及食品安全讯息的服务之中。而诸如政府解决“小商小贩遍布街道”、“医患冲突”等社会问题，往往依赖行政执法或是法律诉讼，忽略小商贩的生活维艰和患者的失衡心理，强制执法的管理行为往往带来暴力冲突，行政效果差强人意。 在中国的公共行政实践中，理论上对管理和服务关系的认知不清，现实中则突出表现为“管理有余而服务不足”，或者是将管理当成了行政活动的主要目的，或者是将管理手段凌驾于服务手段之上，实际上都是割裂了管理与服务的内在统一关系。这一弊端对市场、社会和政府的正常运转和健康发展会产生诸多负面影响。 其一，“管理有余而服务不足”的行为导向制约了市场经济的健康发展。“管理有余而服务不足”的政策导向对市场经济的制约作用主要表现在“破坏有效竞争”和“阻碍生产发展”两个方面。一方面，为了解决自然垄断产生的“市场失灵”问题，政府有必要对市场进行干预，但却可能因政府的管理行为过多过滥而产生新的行政性垄断。诚如哈耶克所言，市场自发形成的垄断通常不忽视潜在的竞争，但是行政性垄断受到国家权力的保护，使其不受到潜在的竞争和有效的批评，“如果本来要由政府消除的一种弊端现在却要政府负责管理它，如果批评垄断的行为就等于批评政府，那么想使垄断替公众服务的希望是很小的”⑦，政府和行政性垄断行业的利益捆绑在一起，如中国电信行业由于行政性垄断所形成的移动和电信双寡头控制模式，不仅破坏了电信市场的有效竞争，同时制约了电信行业的健康发展。另一方面，政府过度管理也降低了企业运营效率，延缓了新产品的研制和开发。政府管理的范围过大和力度过强，致使企业在承受着生产经营压力的同时，疲于应对政府部门的各项管理行为，例如从事食品生产的企业就要面临着食品药品管制局、农业、质监、卫生、工商、药监、城管、公安出入境检疫等近十个部门机构的管理，管理之繁往往使企业分身乏术、安于生产现状、降低生产能力和损耗创新力。 其二，“管理有余而服务不足”的行为导向损耗社会资本、破坏民主风气、加剧社会不公。社会资本是指“社会上个人之间的相互联系——社会关系网络和由此产生的互利互惠和相互信赖的规范”⑧。一方面，过度管理使个人习惯性地依赖政府解决公共问题，缺少通过合作、协商等方式建立社会联系来解决问题的动力，广泛的互惠规则和社会信任便难以维持，社会资本难以在社会生活中发挥润滑作用。另一方面，基于通过消减社会不确定性来保障公共利益的目的，管理机构在民主社会得以设立，然而，过分地依赖管理手段，管理的自主性便逐渐显现，管理对社会生活的诸多方面进行着实质性的控制，诸如买房需要当地户籍证明等等，事无巨细的社会管理给行政权威提供了滋生腐败的土壤，弱化了公民进行自主管理的能力，阻碍了公民民主意志的表达。同时，据2014年笔者主持的“当代中国公民社会公平感状况”调查结果显示(见表1)，受访者“生活中经历过的不公平事件”中排名第一的是“政府干部不秉公办事”，占18.0%；其次是“到政府办事时被拖延或遭遇不合理收费”，占16.2%，政府管理行为不公所引发的社会后果可见一斑。“管理有余而服务不足”割裂了管理与服务之间的统一关系，不仅在行政过程中造成大量自由裁量空间，部分公共行政人员在行使权力时带有个人随意性，公众往往借由关系、人情来解决问题，干扰了行政程序的正常运行，并且，过分依赖管理手段导致行政人员以“权力为中心”、“以管理为武器”，处理行政事务时态度恶劣，增加了公众在与政府打交道时的不公平感。(见文后表1) 其三，“管理有余而服务不足”的行为导向损害了政府的执行力和公信力。“政府执行力是指政府在贯彻执行法律法规、制度纪律、政策决策和组织战略中完成目标与任务的实际程度”⑨。在行政实践中，“管理有余而服务不足”会降低管理成效，使政府完成目标和任务的实际程度受到影响，进而影响到社会公众对政府的信任，具体表现在组织和个人两个方面。组织层面，管理强调职能部门分工负责，而过度的专业化分工势必造成管理机构的职能交叉和权责模糊。职能交叉使公共行政陷入“多头管理”的困境，增加行政成本，降低执行效率；权责模糊为各管理机构之间相互扯皮提供了机会，公众在进行利益申诉时，往往被推诿塞责。在城市管理中，路灯维修涉及建交委、电力、交通等诸多管理机构，排污管道的维护处理涉及属地政府、交通、水务、规土等诸多行政部门，当公众需要恢复路灯照明和处理排污异味等公共服务时，各行政管理机构间推诿扯皮，形成“多龙不治水”的乱象，致使组织执行滞凝，政府公信力受损。在个人层面，行政人员过于依赖刚性的管理手段处置社会问题，势必忽视对管理相对人心理需求和特殊情境的理解，也会制约针对相对人的特定情境和需求创新执行方式来提高公众满意度的动力。 三、面向未来：管理与服务关系的再平衡 当前，中国已经进入全面深化改革时期，进入全面建设小康社会的决胜阶段，政府、市场和社会都面临着更为严峻的挑战。政府职能需要切实转变到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来；伴随着简政放权的步伐，市场经济不断发展，自由竞争的秩序在逐步建立；信息技术的快速发展改变着人们的生活方式，社会由单一控制走向了多元合作。在此背景下，公共行政部门需要重新审视价值观念，定位自身职能，将服务公众作为公共行政的根本目的，摒弃固有的管理控制思维，依据现实状况动态平衡管理和服务手段，真正落实服务型政府的建设任务。 1.明晰执政理念，坚持执政为民的基本宗旨。观念决定着公共政策和管理行为的取向。冰冻三尺，非一日之寒，从“官本位”观念切实地走向“公民本位”观念，需要聚沙成塔、集腋成裘的努力，不可能一蹴而就。事实上，脱离服务宗旨的管理也是不现实和不可取的，甚至会出现因行为偏激导致满盘皆输的危险。基于历史经验和现实的考量，优化和协调管理与服务的关系意味着，政府首先要坚持“为人民服务”的基本方向，明确将管理融入服务的宗旨，以服务来考量管理的成效。同时，在各项管理规定和管理措施的制定与实施过程中，要坚持民主协商，实现换位思考，平衡管理者和被管理者的权利与义务关系，更好地将服务与管理有机结合起来，在管理之中融入服务的精神，充分体现人性化关怀，真正贯彻以人为本的价值追求。政府执政观念的贯彻，不仅仅体现在政策导向上，也应该扎扎实实地体现在政府日常的行政行为和对于突发公共事件的处理上；不仅仅体现在行政组织职能的履行上，也应该体现在公共行政人员每一个具体管理行为和每一次管理活动中。 2.动态平衡自由与安全、公平与效率等多重价值。管理和服务也维护着自由和安全、公平和效率等多重价值。通常来讲，管理能够减少甚至消除市场和社会中的不安全因素，但是，当安全和稳定被置于极端重要的位置而得到过度维护，自由就可能受到一定程度的损害。现实管理中，为了保证乘客出行安全，需要进行安全检查，禁止乘客携带易燃易爆的违禁物品，这也会在一定程度触及乘客的个人隐私和行动自由。管理行为通常以强制力为保障，管理效果立竿见影，但是管理者往往因被管理者处于服从地位而忽视了公众需求，破坏权利平等；服务行为因其公开、透明、自愿的特性，维护机会平等，但是沟通协作的成本较大，面临着效率不佳的困境。在公共行政的实践中，管理和服务应该在自由与安全、公平与效率等多重价值之间进行动态平衡。管理以服务为目的，维护社会公平，保障人的自由发展；服务以管理为手段，增进社会效率，保障社会安全不受侵害。 3.在制度设计过程中，坚持以满足公众需求为目的，以规范管理为手段。制度是指规范和约束行为的各种规则，其基本功能在于塑造或影响着人们的社会行为。通常而言，科学完整的制度包括原则性条款、实施执行程序和检查程序三个部分。在原则性条款中，理应将“人类行为要素”处于核心的支配地位，明确规定行政行为相对方的行为边界，保证管理者的权力不侵犯被管理者利益；在实施执行程序中，针对公众需求，制定实施方法和执行标准，使服务目的转化为可操作的管理过程；在检查程序中，将公民的满意度作为衡量政府绩效的重要指标，巩固公众作为监督管理行为的主体地位。从性质上看，制度可以分为禁止性制度和倡导性制度，之所以禁止性制度屡禁不止，倡导性制度引导无力，很大程度上源于两种制度割裂了管理与服务的统一关系。政府应该在理解公共需求的基础上进行制度设计，使禁止性制度取得公众认同，使倡导性制度得到有效管理。 4.在组织机构设置方面，着力整合组织关系，优化服务职能，更好地满足公众需求。在组织结构方面，政府机构的过度细化会加剧公共行政管理有余而服务不足的问题。从横向上看，应进一步以“权力清单”方式明晰部门的权力边界，理清各部门间的权责关系，便于优化公共服务；从纵向上看，应适当减少政府的执行层次，降低行政沟通成本，避免因层层传导而造成的服务低效。在为政府机构做“减法”的同时，以服务公众为导向，为政府机构做“加法”。在组织机构之间，建立衔接和配合机制来处理争端问题，如设立联席会议机制、引进弹性运行机制、完善协调沟通机制、采用无缝隙运行机制等，设置工作组、跨部门委员会等组织结构，整合管理资源，使政府行为协调一致，从而更好地满足公众需求。在组织机构内部，畅通层级间双向互动机制，避免公共政策在各层级间因信息不畅而偏离服务公众的初衷。在组织机构外部，通过媒体、网络、司法诉讼或者调查机构建立通畅的沟通机制，便于政府及时获取公众的服务需求，公众能够充分理解政府的管理意图。 5.在政府职能实现方式上，刚柔并济，优势互补，以刚性手段确保规范管理，以柔性手段供给优质服务。在现实中，行政人员过于依赖刚性的管理手段处理社会问题，就会忽视对公众需求的了解和分析，也会缺乏改善服务的内在动力，管理思维滋生的“官僚主义”思想，甚至会促使少数行政人员以权力攫取部门利益甚至个人私利。实际上，优质的公共服务离不开科学规范的管理，管理与服务的辩证统一关系决定行政行为的实现方式为软硬兼施、刚柔并济。一方面，行政人员严格地依据法律、法规、政策、规章等进行管理，执法必严、违法必究，确保令行禁止，符合程序正义。另一方面，行政人员应及时了解公众违法违规的真实原因，建立救济、互助等配套管理机制，通过热情服务和用心沟通真正解决公众的现实需求。在公共服务的日常供给中，建立“从源起到重建的管理信息系统”，服务伊始，通过预约申请系统获悉公众需求；服务之中，借由行政行为相对方的双向互动了解公众的需求动向；服务之后，借助报纸、电信、网络等信息渠道整理公众的反馈意见，收入案例数据资料库，为下一次的行政行为提供实践经验。 6.在政府绩效评价体系建设过程中，兼顾管理与服务的双重要求，综合考量行政效率和公众满意度。我国公共行政的绩效评估多为内部测评，此种评估方式容易导致管理行为异化，使行政行为偏离了服务公众的初衷，而“唯上级政府是从”，纵然一些政府机构将第三方评估机构和公众引入评估系统，也多因评估标准模糊混乱而收效甚微。实际上，评估方法应该综合服务与管理的双重特质，既要将服务对象的满意度作为政府绩效评估的重要标准，又要兼顾效率、秩序、规范等管理目标的达成。评估主体应该多方参与，既要涉及第三方的客观评价，又要综合行政行为相对方的心理体验。工具理性致力于达成的目标通常容易量化，而价值理性所要达到的效果常常难以计量，所以，在评估标准上，应着力建构能够将公众满意程度进行量化处理的测评指标体系，用以科学计量服务对象对政府行政服务的满意程度。 表1 对“生活中经历过的不公平事件”的调查结果(排序)
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