中小学教代会制度实施困境与对策研究，本文主要内容关键词为：中小学论文,困境论文,教代会论文,对策研究论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教代会是以教师为主体的教职工行使民主权利、参与学校民主管理和监督的基本组织形式，是现代学校管理制度的重要组成部分。我国中小学教代会制度初步产生于民国时期，正式形成于20世纪80年代。在当前的中小学中，由于多方面因素的影响，中小学教代会制度实施中出现了一些不适应的方面。
一、现代学校制度视野下的中小学教代会制度
1.教代会是学校民主管理的重要形式
教代会是依据《宪法》、《教育法》和《教师法》而建立的学校民主管理基本制度，是学校领导体制的重要组成部分，是学校民主管理的基本形式。教代会制度的建立，为教职工参加民主管理提供了制度保证。学校领导要使党的方针政策得以落实，制定的规划、措施符合实际，就必须走群众路线，树立教职工是学校主人的思想，充分发挥他们的积极性，群策群力，集思广益，使决策更加正确，更加科学。
2.教代会是校长负责制的有益补充
校长负责制是一种高度集中的管理体制，如果不以坚实的民主集中制为基础，校长负责制就会变成空中楼阁，形成校长专制，从而不能实现预期的制度目标。因此，在实行校长负责制的同时，必须健全教代会制度，调动广大教职工参与学校管理的积极性、创造性。实践证明，教代会是教职工行使民主权利的机构，是教职工参与学校管理的基本形式，只要校长积极支持，善于引导，教代会就会成为校长的强大后盾。
3.教代会是学校民主监督的重要途径
在民主法制社会中，通过民主监督机构对行政权力的运用进行一些必要的合理的限制和约束，可以使权力的运用符合人民的利益和要求，防止权力滥用等权力腐化现象和行为的发生。教代会制度就是对学校行政管理者及行政管理部门的制约和监督，它在学校中架构起了一座沟通的桥梁，以改进领导作风、克服官僚主义，加强廉政建设，提高行政权威，有效地改善学校党群关系、干部关系[1]。教代会的民主监督，可以有效保障广大教职工的民主权利及其切身利益。
二、当前中小学教代会制度实施的困境
1.心有余而力不足：教代会的职权太有限
学校教代会的职权主要有审议建议权、审议通过权、审议决定权和对领导干部的评议监督权，在实践运行中，这些职权很难得以落实。教代会对学校领导干部评议监督不到位。多数学校的教代会实施了对中层干部的评议，而对学校行政领导干部的评议，都以年终党政考核时的民主测评代替了，或以学年度干部职工量化考评时的干群互评代替了。在我国中小学管理体制中，无论是在理论界还是在实践中，一直都是把教代会作为审议机构来看待的。因此，教代会在学校民主管理中的权力和作用缺乏刚性。
2.受到冷落或忽视：教代会没有受到应有的重视
一些中小学领导和教职工认为教代会制度可有可无，缺乏对教代会制度的正确认识。主要表现为：他们的民主意识不强，对教代会的职权不了解，认为教代会就是组织教职工听报告、开福利会。有的学校领导，不是按规定把学校改革发展重大问题和涉及教职工切身利益的相关制度方案提交教代会讨论，而是随领导意愿办事。有的教职工完全不知教代会是怎么回事，抱着事不关己的态度，整天只管守着自己的三尺讲台。有的学校在预审的教代会方案中有评议干部程序，实际召开时就以“时间紧”为由删除了，而对教工代表想知道的事情，如经费收支则轻描淡写一笔带过，结果教代会沦为一种形式。有的学校不重视教代会制度建设，视其为摆设。教代会制度在学校中任领导摆布，教代会代表无所事事。另外，教代会人员的选择较为随意，没有充分考虑教师的学科、性别、年龄及文化背景等因素。当前教代会人员主要是领导确定预选对象，然后由教职工大会选举，缺乏广大教师的积极参与。教代会预选人员对教代会制度本身也缺乏必要的认识，不熟悉其职权及具体的运行程序。
3.成为被利用的工具：教代会被滥用
教代会对学校重大改革方案和规章制度的审议建议权和通过权，保障了教工代表知情权、参与权和监督权的落实。而有的学校的校长，从实用主义出发，为了自身利益就利用教代会这个合法机构代表行政命令，显得更有说服力。这样一来，教代会代表成了学校领导的代言人，难以体现广大教职工的意愿，造成民主管理的扭曲。现实中，中小学教代会制度没有真正制度化、法律化，缺乏可操作性，尚无具体法律法规或条例规范对中小学教代会的职权职责作明确规定。如此实施教代会制度，就难以体现教代会制度的价值。
三、中小学教代会制度实施出现困境的原因
1.政治体制的弊端
当前政治体制的弊端主要表现为：缺乏决策的科学化和民主化，缺乏权力制衡。这样会带来两方面的问题：一是容易滋生腐败；二是缺乏对领导人犯错误的防范和纠正机制，一旦领导人的认识和行为出现重大错误，社会要为之付出巨大代价后才能纠正。这些弊端体现了民主权利与行政权力之间的矛盾，有碍于民主政治建设，不利于教代会职能的发挥。
2.中小学校长负责制实施中的弊病
校长负责制是一种精英治校的领导制度，校长拥有与责任相对应较大的权力。由于缺乏完善的监督制约机制，出现了校长一个人说了算，导致一些滥用职权、以权谋私或任人唯亲的情况发生。校长负责制异化成了校长专权制、家长制。另一方面，由于缺少配套的法律法规，校长与党支部、教代会、校务委员会是什么关系等问题无章可循，无法可依。结果导致校长负责制的实施效果与各地的经济环境和校长的素质密切相关，实施中缺少规范性和统一性，从而出现校长负责制偏离既定政策目标。事实上，部分地区的教育行政并没有真正放权，校长负责制只流于形式。以校长决策权为例，校长拥有决策权是指学校行政工作的重大问题，校长有最后的决定权。但是上级主管部门往往会越俎代庖，千方百计地制衡校长决策权。这样会导致校长仅对上级主管部门负责，而忽视了广大教职工的呼声。
3.教代会制度本身存在的问题
(1)教代会制度职权设计的不足
建立中小学教代会制度的目的是对校长的权力制衡，促进学校民主管理。由于教代会制度的职权主要有：①审议建议权，即听取校长的工作报告，讨论学校的办学方针、发展规划、学年工作计划、重大改革方案、教职工队伍建设及其他有关学校发展的重大问题，提出意见和建议；②审议通过权，即审议通过学校的校内教职工聘任、奖惩、分配原则和办法，以及其他与教职工权益有关的改革方案，重大规章制度、措施和办法；③审议决定权，即审议决定教职工住房改革方案、福利和其他涉及教职工切身利益的事项；④评议监督权，即评议、监督学校领导干部，根据主管机关的部署，参与民主推荐学校行政领导人员的人选等。事实上，教代会没有相应的管理决策权和一定的人事任免权。这样导致该制度在实际运行中，难免会体现出一定的软弱性，难以对校长的权力进行约束，不能真正形成民主治校的氛围。这也是导致部分教师对教代会制度不认可的原因，他们认为，教代会代表没有实权，只是校长的传话筒。
(2)中小学教代会制度运行机制不够完善
当前中小学教代会的运行机制有待完善，各项制度还有待健全。如组织制度、选举制度、会议制度、教代会日常工作制度、提案处理制度、定期与学校领导协调制度、对校领导及各级干部的评议制度和涉及教职工重大利益的问题交由教代会讨论制度等，这些必要制度还有待建立健全。否则会导致有的学校借口工作忙不按期召开代表大会，甚至一拖几年；有的学校教代会形同虚设，无法履行职权等等。在很大程度上，教代会目前还处于人治而不是法治的状态。教代会的运行需要完善的制度来保证，尽量减少实际工作的随意性和人为因素。
四、摆脱中小学教代会制度实施困境的对策
1.完善中小学学校管理体制
当前我国中小学普遍实行的学校管理体制是校长负责制。《教育法》规定，“学校的教学及其他行政管理，由校长负责”，“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督”。根据这些规定，校长负责制得到了较好的执行，但教代会制度却没有得到很好的落实。这需要在进一步完善校长负责制的同时，建立健全学校管理的民主参与和制衡机制。为此，除了应明确党支部保证和监督党的教育方针和政策得以贯彻执行外，还应依据相关法律建立正式的、独立的审议权力机构和监督权力机构[2]。
2.适当扩大中小学教代会的职权
教代会的职权直接关系到其作用的发挥。作为非权力组织的教代会，主要是为了防止校长的个人专制，进行民主治校而产生的。当前教代会的职权主要有对学校重大改革方案和规章制度审议建议权、审议通过权、审议决定权和对领导干部的评议监督权。这些职权没有实现制度目标，教代会往往成了校长的管理手段。事实上，可以适当扩大教代会的权力，以从根本上防止校长专制，从而发展和完善中小学民主管理制度。例如，将教代会只能对学校重大事项进行评议或审议，扩大为对学校重大事项的表决权；将评议监督领导干部权，扩大为领导干部选举和罢免权。这样更利于教职工当家作主，从而调动其参与学校事务的积极性和主动性，真正实现民主管理[3]。
3.加强中小学教代会制度的自身建设
加强教代会的自身建设包括组织、思想和制度建设。教代会的组织建设包括：学校党委要定期研究教代会工作，要领导教代会的筹备工作。具体涉及教代会的选举、开会、闭会期间的程序和要求。由于工会是教代会的日常工作机构，大量的筹备工作和闭会期间工作需要工会去操作，要重视对工会主席、副主席的选配。还要重视对教代会委员会成员及代表的素质培养。制度建设需要建立健全教代会运行的相关制度。首先，要加强教代会的经常性工作，使民主管理逐步深入。其次，要加强教代会的代表培训工作，提高其民主管理素质。随着教育体制改革的不断深入，对教职工代表的参政议政的意识和能力提出了更高的要求，但目前很多中小学没有充分考虑代表的素质，也没有有目的、有针对性地对代表进行提高素质的培训。最后，应建立和完善教代会的选举制度、会议制度、教代会日常工作制度、提案处理制度、定期与学校领导协商制度、对校领导及各级干部的评议制度、涉及教职工重大利益的问题交由教代会讨论制度以及代表培训制度等。