香港和内地保险监管体制的比较研究，本文主要内容关键词为：香港论文,体制论文,内地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
香港与内地保险监管环境的比较
（一）保险市场发育状况的比较
近10多年来，香港保险业的市场规模发展迅速，并持续增长，保险业已成为香港经济发展的支柱。截至2008年年末，香港保险市场的毛保费总额已高达1930亿港元，其中一般保险业务的毛保费为270亿港元，长期有效业务的整体保费收入为1660亿港元；保险密度为27862港元，在亚洲排名第一，在全球排名第十三；保险深度为11.9%，在亚洲排名第三，在全球排名第六①。
我国内地2008年实现保费收入9784.1亿元，同比增长28.1%。其中财产险保费收入2336.7亿元，同比增长14.5%；寿险保费收入6658.4亿元，同比增长32.9%；健康险保费收入585.4亿元，同比增长34.4%；意外险保费收入203.6亿元，同比增长6.6%②。2008年我国内地保险业的保险密度为737元，保险深度为3.25%③。
因此，虽然从发展势头上看，内地保险市场的增长速度较快，市场潜力与拓展空间较大，但从总体上看，我国内地保险业的市场发展水平尚处于初级阶段，尤其从保险密度和保险深度的指标上来看，内地的保险市场发育水平与香港相比还存在巨大的差距。
（二）保险市场竞争结构的比较
先进的基础设施、自由流通的资讯和高效的监管体制使香港聚集了全亚洲最多的保险公司。目前，香港已成为全球再保险中心，全球前20家专业再保险公司几乎全部都在香港设立了办事处。截至2008年年末，在香港保险业监理处获授权的保险公司已达到175家，在香港已获授权的保险公司中，有90家在香港注册，其余则来自23个不同的国家及地区，其中美国（共15家）排列榜首，紧随其后的是英国（共13家）及百慕大（共13家）。在保险中介人方面，根据香港保险登记委员会提供的统计数字，截至2008年年末，在登记委员会登记的保险代理商共有2292家，个人代理人则有30779名，负责人和业务代表26171名。截至2008年年末，共有527名获授权的保险经纪，这些保险经纪都是两个获认可保险经纪团体的成员。此外，登记成为获授权保险经纪的行政总裁/业务代表共有7222人④。众多的保险从业人员为香港保险市场提供了充足的一流人才，可以满足市场对保险管理服务的需求。
相比之下，截至2008年年末，我国内地共有125家保险公司，其中8家保险集团控股公司，46家财产保险公司，63家寿险公司，8家再保险公司。此外，还有154家外资保险公司代表处。截至2008年年末，全国共有保险专业中介机构2445家，其中，保险代理机构1822家，保险经纪机构350家，保险公估机构273家，分别占74.52%、14.31%和11.17%；全国共有保险营销员256万人，其中，寿险营销员225万人，产险营销员31万人⑤。
因此，从市场竞争结构来看，在香港已获授权的保险公司比内地还要多50家，而且外资保险公司在香港保险公司中占有较大比重，所以香港保险市场上竞争主体的空间密度远远大于内地，其竞争的激烈程度也普遍高于内地。随着我国全面取消保险业的地域限制，香港保险业目前的竞争结构预示了内地未来保险市场的竞争格局。
香港和内地保险监管体制的比较
（一）监管目标和体系的比较
1.香港保险监管的目标和体系
香港保险监管的目标是保障保单持有人的利益和促进保险业的整体稳定。为保障投保人利益，确保保险公司有健全的管理和财务状况，并对保险投资人提供一个公平及自由竞争的保险市场，在1983年《保险公司条例》的基础上，香港建立了一个健全的保险体系和监管制度。香港保险业采取政府监管和行业自律两级监管模式。
（1）政府监管部门：香港保险业监理处
香港保险业监理处（以下简称“保监处”）作为政府的监管部门，成立于1990年6月，其主要职能是规管与监察保险业，确保保单持有人或潜在保单持有人的利益获得保障，从而促进保险业的稳定发展。保险业监理处由保险业监理专员以保险业监督的身份负责规管保险业，其下又分为三个组别，即一般业务部、长期业务部和政策及发展部，各由一位助理保险业监理专员负责管理，这三个组又分别下设各个专责小组，各由一位高级保险业监察主任领导，负责监察工作及其他专责事务。每一组别的监理分工如图1所示。
图1 香港保险业监理处的组织形式
（2）行业自律机构：香港保险业联会
在政府监管之外，香港保险业还积极推广行业自律监管制度。香港的保险自律监管机构主要为香港保险业联会（以下简称“保联会”）。保联会于1988年8月8日成立，是承保商的自律监管机构，以推动及促进香港保险业的发展为宗旨。保联会于1994年12月29日注册为有限公司，进一步巩固及简化组织结构，并获得香港特别行政区政府全面认可，担当日益重要的保险业的代表机构。保联会采取会员制，下设3个分支机构，其组织结构如图2所示。
图2 香港保险业联会组织架构图
2.内地保险监管的目标和体系
由于目前内地的保险业发展水平与发达国家和香港地区差距非常大，中国的保险监管部门需要在很短的时间内帮助保险业迅速提高自身实力，以迎接开放环境带来的严酷竞争。因此，监管部门不仅要监督管理保险企业，而且还要带领和促进保险企业的发展。因此，中国保险监管机构肩负着促进发展和防范风险的双重任务和目标。
相对于香港而言，内地保险业采取的是政府主导型的监管模式，成立于1998年11月18日的中国保险监督管理委员会（简称中国保监会）作为政府监管部门，在促进保险业的发展中起到了核心和主导作用。保监会根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理全国保险市场，维护保险业的合法、稳健运行。目前，中国保监会内设15个职能机构，并在全国各省、直辖市、自治区、计划单列市设有35个派出机构。其中，15个内设部门为：办公厅（党委办公室、监事会工作部）；发展改革部；政策研究室；财务会计部；财产保险监管部（再保险监管部）；人身保险监管部；保险中介监管部；保险资金运用管理部；国际部；法规部；统计信息部；稽查局；人事教育部（党委组织部）；监察局（纪委）；党委宣传部（党委统战群工部）。
除了政府监管部门以外，中国保险行业协会对保险业的监管也发挥了一定的作用。中国保险行业协会成立于2001年3月12日，是经中国保险监督管理委员会审查同意并在国家民政部登记注册的中国保险业的全国性自律组织。截至目前，中国保险行业协会共有会员176家，其中保险公司105家、保险中介机构36家、地方保险行业协会35家。中国保险行业协会下设财产保险工作委员会、人身保险工作委员会、保险中介工作委员会和保险营销工作委员会四个二级机构，各工作委员会的日常工作由协会相应部门承担。目前，协会日常办事机构由办公室、法律法规部、财产保险工作部、人身保险工作部、保险中介工作部、信息统计部、培训认证部七个部门组成。
（二）监管内容和理念的比较
1.香港保险监管的理念和内容
尽管香港拥有完善的监管法律制度，香港政府依然奉行“最大支持，最少干预”的宽松监管理念。保险业监督不参与保险公司的日常运作事宜，不得干预保险公司产品开发和保险产品的费率确定。香港保险业监管的主要内容为：
（1）监管立法
《保险公司条例》是香港保险业监管制度的法律基础，于1983年6月颁布，1984年1月1日起实施，1989年曾修改。该条例对保险业的监管主要分为以下三个方面：
一是对保险公司实行审慎的监管。包括对保险公司授权及保险公司投资方向和策略的监管。在保险公司授权及市场准入方面，《保险公司条例》规定保监处是保险公司的唯一授权机构，而且规定在香港经营一般保险业务或长期保险业务的保险人最低实收资本为1000万港元，对于那些经营综合业务的公司则要求实收资本为2000万港元；在偿付准备金的监管方面，《保险公司条例》规定保险公司最低数额为1000万港元，如保险人经营法定类别的保险业务，则最低限额为2000万港元，经营长期保险业务的保险公司的偿付准备金必须按照1995年颁布的《保险公司（偿付准备金）规例》而厘定；在对保险公司投资方向和策略的监管方面，《保险公司条例》规定一般业务的保险公司必须在香港维持一定数额资产，其数额应不少于香港业务负债的80%及有关的偿付能力准备金；经营长期业务的保险公司必须把长期业务的资产及负债分开，成立独立的长期业务基金。
二是对保险中介人的监管。香港的保险中介人可分为保险经纪人和保险代理人两大类。保险经纪人代表投保人的权益，而保险代理人是保险公司的代表。因此在香港保险代理人需要保险公司的委托，注册并接受保险公司的管理，其监督主要通过香港保险业联会发布的《保险代理管理守则》来进行；而保险经纪人必须获得保险业监督授权，或成为认可保险经纪人团体成员，方可在香港经营保险经济业务。若保险代理人和经纪人违反《保险代理管理守则》和《保险公司条例》，保监处可指示保险公司取消保险代理人的登记或撤销保险经纪人的授权资格和认可。
三是对保险市场的监管。《保险公司条例》授权保监处有权在保险公司出现令人关注的情况时采取适当行动，以维护保单持有人及潜在保单持有人的权益。保险业监督享有10项干预权力，即限制新业务、资产托管、限制保费收入、委任经理人的权力、规定做出法定存款、有关投资的规定、提前呈交财务资料、特定的精算调查及报告、其他干预权力、清盘(破产清算)。除此之外，保监处还有权应市场的发展而不断拟定和发出指引，它们虽然不具备法律效力，但省却了冗长的立法时间，更能适时应对市场的需要。
（2）行业自律
香港政府通过立法将保险业行业内部的自律体系纳入保险监管的体系，保险业内的自律措施也是香港保险法规修改和修订的重要来源。实际操作过程是通过保险业的组织，先将自律措施进行实践，在证明可行之后，再通过立法机构修改法律，将其纳入法律体系之中。香港保险业联会下设的上诉裁判处、管治委员会和保险代理登记委员会，每个机构都有明确的职责。
上诉裁判处于1995年10月成立，专职处理代理、负责人、业务代表就委员的裁决提出的上诉。根据《保险代理管理守则》第35条款规定，任何因保险代理登记委员会的裁决而受损的保险代理，都可向上诉裁判处上诉，但是无论有关人员是否已经提出上诉，或者将会上诉，委员会的裁决都即时生效。裁判处可维持、改变或推翻委员会的决定，裁判处的裁决为最终的决定。
管治委员会为保险业联会的决策组织，分别由一般保险总会及寿险总会各派五名代表组成，主席则由两总会的代表每年轮流出任。管治委员会全力支持保联会的目标和宗旨，其主要职能是：宣传购买足够一般保险、人寿保险、退休金计划的优点；推展及维护会员的共同权益；确认保险业的合法权益，以及满足投保人的合理期望；确认有责任发展及推行能实质保障顾客的措施；制定为会员采纳的专业守则，并监督有关守则的实施情况等。
保险代理登记委员会于1993年1月1日成立，主要处理保险代理的登记和对保险代理的投诉事宜。1995年6月后，委员会获授权处理代理的登记及监察代理。保险代理登记委员会的职能是：委任及注销保险代理人；监督保险代理人执行《保险代理管理守则》；接受和处理客户有关保险代理的投诉。
除此之外，保联会下还设立保险索偿投诉局（简称投诉局），负责解决纠纷问题，并制定专业守则。投诉局的主要职能是：接受私人保单引起的索偿投诉，并通过做出赔偿或其他可行方法，达到解决、平息纠纷或撤回投诉的目的。投诉局成立后，专责处理因私人保单引起的索偿投诉，它为因个人保单出现的纠纷提供了一个快捷、低成本的解决途径。
2.内地保险监管的理念和内容
内地的保险监管采取的是政府主导型的严格监管模式和监管理念。中国保险监督管理委员会在保险业的监管中起着主要的作用，而保险业协会相对于香港的保联会而言发挥的作用不大。内地保险监管的法律基础是1995年6月30日由第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的《保险法》，该法根据2002年10月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议《关于修改〈中华人民共和国保险法〉的决定》进行了修正，又于2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议进行了修订。该法对保险业的监管内容不仅涉及范围广，而且限制性很强。突出表现为以下两个方面：
一是对保险企业的组织监管，实行严格的市场准入限制。我国《保险法》规定内资保险企业创设的开业资本最低限额为2亿人民币，且必须为实缴货币资本。这一规定不仅大大超过了发达国家的相关要求（如英国为10万英镑，日本为3000万日元，法国为500万法郎），也远远超出了我国对一般股份有限公司开业资本100万人民币的要求。对外资保险公司进入中国则进行了更为严格的市场准入限制。而对保险企业的组织形式仅限于股份有限公司和国有独资公司。过高的准入门槛限制了行业竞争，长期而言，也不利于保险企业自身的成长，损害了保险投保人的利益。
二是对保险企业经营活动也作了严格限制。我国《保险法》规定，保险人在经营范围上不能兼业兼营；商业保险主要险种的基本保险条款和保险费率由保监会制定，其他险种的保险条款和保险费率，应当报监管机构备案；对于保险人的资金运用，仅限于银行存款、国债、金融债券及国务院规定的其他资金运用形式。严格的经营监管适应了我国成长中的保险市场，能够有效规范经营主体行为，保障投保人利益和市场的稳定。然而严格的限制性规定已被市场现实所打破，缺乏灵活性和可操作性的措施在新的市场经营模式形势下，存在着诸多的盲点和漏洞。
（三）监管方式和手段的比较
1.香港保险监管方式和手段
香港保险业的监管方式和手段比较先进，主要表现为以下三方面：
一是保险行业的信息化建设和网络化建设非常完善，能够运用高科技、信息化手段对保险公司各种业务进行快速高效的检查，实施全天候监控。已按照国际标准建立了一套保险风险评价和预警系统，并不断完善以偿付能力为核心的保险风险监管指标体系；同时，非现场监管信息系统与各保险公司数据中心联网，不仅方便查询，而且易于对保险公司进行监测。
二是注重对保险中介人的素质监管。香港的保险业非常发达，然而香港保险业监理处目前只有职员不足百人，其中从事监管的专业人员更少，在市场主体众多、监管难度大的情况下，素质监管是其取得成功的关键因素之一。香港自2000年1月1日开始实施“香港保险中介人素质保证计划”，具体包括保险中介人资格考试和持续专业培训计划两个方面。前者要求凡从事保险中介的人员都必须首先通过资格考试，方可取得从业资格；后者要求从事保险中介的人员取得从业资格后，还要每年完成30个学分的持续专业培训计划。通过这个持续专业培训计划，加强了监管，淘汰了一些不合格的保险代理人，提高了保险代理人的素质，保障了消费者的利益。
三是注重与国际保险监管机构的交流与合作。为了更好地应对混业经营的市场环境，同时解决金融行业间重复监管和监管缺位的问题，香港保监处与各个层面的金融监管机构开展了合作。包括在本地层面与保监处与香港金融管理局、证券及期货事务监察委员会、强制性公积金计划管理局及财务汇报局签订的谅解备忘录；在中港层面与中国保监会签订的合作协议等。此次全球金融危机爆发以来，香港保监处尤其注重与海外相关的监管机构保持紧密联系。香港保监处通过参与国际保险监督联会(IAIS)、保险监督官亚洲论坛(Asian Forum of Insurance Regulators)等国际性有关组织，加强与其他国家或地区保险监管机构的交流合作，从而掌握金融国际化的最新情况，及时采取措施从减小金融危机的负面影响。监管机构的全面合作大大地提高了监管的效率。
2.内地保险监管方式和手段
相对香港保险监管，内地保险监管方式和手段还尚显落后。
一是内地尚未制定和建立全行业的信息化建设规划和具体标准，保险监管机构和保险机构内部尚未建立数据传输和监管网络，保险机构的资产负债状况和经营业绩缺乏必要的透明度，对信息披露还没有明确的规定和要求，保险机构和投保人之间的信息不对称问题严重，投保人很难了解保险机构的业务经营情况和风险状况，保险监管的及时性、有效性也受到影响。
二是在监管过程中，对静态的、现场的查处做得比较多，对个别具体经营行为的定性查处比较重视，而对公司整体状况和保险体系风险程度的定量分析和评价工作的经验不足。保险监管机构难以较早地发现保险公司的财务困境或经营方面的问题，保险监管预警系统还难以发挥作用。
三是对保险中介人素质监管的力度不够，高水平保险监管人才缺乏。我国内地保险中介人在素质方面仍然存在着不少亟待解决的问题，如职业道德水平不高，缺乏诚信，法制观念不强，专业技能水平不高，经营管理水平有限等等。同时，我国开展保险监管的时间较短，尤其对在开放经济条件下保险监管技术和手段的了解、认识和掌握有限，缺乏国际保险监管方面的人才。
对完善内地保险监管体制的启示
（一）培育自律机制，构建多层次监管体系
行业自律在香港保险业监管中发挥着极其重要的作用。香港保联会在保险业内具有较高的社会公信度，一是香港政府以法律的形式赋予了保联会一定的权利，《保险公司条例》规定所有由承保商委任的保险代理必须在保联会的保险代理登记委员会登记。二是保联会于1994年12月29日注册为有限公司，其经费来源为会员缴纳的会费、收取保险代理人的登记费、管理保险索偿投诉局收入及利息收入等，从而使其能够实行市场化的运作机制。三是保联会的内部行政管理部门秘书处的工作人员均为向社会招聘，由于其在人员配备上比较超脱，因此能够较好地代表整个行业的利益。比较而言，内地的保险行业协会于2001年2月成立，成立时间相对较短，社会地位和行业地位不高，组成人员也不够超脱，权威性不够，目前尚未在保险中介监管中发挥应有的作用。
保险行业协会是建立政府监管、行业自律、公司内控和社会监督“四位一体”的现代保险监管体系的重要组成部分，是政府监管的重要辅助手段。因此，在中国保监会的监管之外，我们应该充分发挥保险业行业协会独有的功能，他律为主，辅以自律，构建多层次的保险监管体系，促进内地保险市场的健康发展。一是要逐步提高保险行业协会在社会上的公信度，各级政府部门应尽快在《保险法》、《保险公司管理规定》等综合性法律法规中赋予保险行业协会一定的职责，提高其社会地位。二是多种途径增加保险行业协会的经费，允许协会自身可以适当创收，从而促进其逐步向市场化方向运转，更广泛和深入地开展工作。三是保险监管部门应加强对保险行业协会的指导，在保险业发展的初期，保监部门可以适当授权，提高行业协会的权威性；同时，保险行业协会可从社会各界吸收一些金融、经济、法律、会计等方面的专业人才，充实秘书处的力量，确保保险行业协会的公平、公正及工作的延续性。
（二）逐步实现从严格监管向宽松监管的转变
作为典型的外向型自由市场经济，香港政府对保险业实行“积极不干预”政策，这一独特的优越条件使得香港保险体系的发展趋于完善和成熟。我国内地保险市场上保险产品偏少，保险费率偏高，保险条款过于刻板，这些都损害了投保人的利益，从而阻碍保险业的快速发展。因此，我国内地应该借鉴香港实行的宽松监管的经验，逐步放松对市场行为、市场准入、保险投资的监管。
一是在满足偿付能力要求的前提下，逐步放松对保险产品、保险费率和保险条款的监管。二是降低资本金要求，鼓励保险公司的设立，放松市场准入监管。三是放松对保险投资的品种、地域限制，以利于保险投资风险的分散。
（三）完善风险预警系统，更新监管方式
香港的金融市场是一个开放的市场，保险业的国际化程度很高，因此保险监管的方式和手段不断创新。相比之下，内地的保险监管手段和方式还应不断加强。
一是大力加强监管手段的电子化和网络化建设。保险监督机构督促各保险公司尽快完成内部电子网络建设，并在此基础上直接引进或开发适合本地区监管实际情况的非现场监管系统和保险报表电子报送系统。监管机构与保险公司间数据传输和监管网络的建立，将有助于保险监管机构采集信息的完整性和真实性，有助于实现保险监管的实时性和有效性。同时，还应充分发挥新闻媒介、通讯工具的巨大作用，建立起社会监督网，从建立保险公司经营质量的评级制度或信用评估制度等方面入手，加强社会监督功效。
二是建立完善一套适合我国国情的保险风险评价和预警系统。借鉴国际经验和先进做法，在完善以偿付能力为核心的保险风险监管指标体系的基础上，尽快建立和完善一套适合我国国情的保险风险评价和预警系统。然后利用现代化的非现场监管手段和保险风险评价及预警系统，对中资和外资、国有和股份制保险公司实行统一和持续的偿付能力风险监管，根据监测和分析结果，及时发出预警信号，及时纠正措施。
三是提高人员素质，强化保险中介人的素质监管。一方面要加强监管队伍建设，特别是要注重对于国际监管标准和经验的学习，抓紧培养一支高素质的监管队伍。另一方面，内地的保险监管应在严格加强传统监管的同时，要加强对保险中介人制度的规范，大力推行和强化对保险中介人的素质监管。应明确保险人的素质标准，建立进入市场和退出市场的机制，应从增强核心竞争力和营造学习型公司的高度出发，尽快建立保险中介人的终身教育体系，建立保险中介人素质的持续保证机制，加大素质培训工作的力度。
（四）加强与境外同业的合作
现阶段内地实行的是分业经营、分业管理的制度，随着保险竞争的加剧和保险信息化的发展，保险与银行、证券相互渗透的趋势更加明显，由此可能会导致监管交叉和监管真空问题。
对此，一是保险监管部门要加强与银行业、证券业等监管部门的协调和合作，定期进行业务磋商，交流监管信息，解决混业经营条件下的分业监管问题，并为向综合金融监管转变做好准备。二是国内保险监管部门要加强与国际保险监管部门的合作与协调，积极加入国际保险同业监管组织，认真学习国外保险监管的先进经验，加快与国际保险业监管接轨的步伐，实现由国内保险监管向国际化保险监管的转变；同时，及时建立与境外保险监管机构的交流平台，通过双（多）边对话与合作，共同打击保险业的非法经营活动，维持本地保险市场的稳定与发展。
注释：
①资料来源：香港保险业监理处2008年临时统计数字摘要。
②资料来源：中国保险业监督管理委员会2008年统计数据。
③由作者根据国家统计局2009年2月26日发布的中华人民共和国《2008年国民经济和社会发展统计公报》计算得出。
④数据来源：香港保险业监理处网站。
⑤数据来源：中国保险业监督管理委员会网站。
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