控权#183;平衡——论行政法的本质，本文主要内容关键词为：行政法论文,本质论文,控权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
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关于如何评价行政法的作用问题，我国行政法学界虽已从行政法的阶级性、行政法的内容、行政法与改革的关系等多种视角进行了探讨，依然存在很大争议。争议的焦点在于从行政法的社会价值取向即其所追求的社会作用方面，如何认识行政法的本质。当前，对行政法本质的不同见解，基本可以归纳为“保权”、“控权”和“平衡”三种观点。
“保权”论者认为，社会主义行政法与资产阶级行政法有着根本不同的性质、目的和作用。资产阶级行政法的作用，就其根本点来说，是加强资产阶级对人民群众的统治。社会主义国家的行政管理是与人民利益一致基础上的管理，因而社会主义行政法主要是管理法，本质上是保权法，不应袭用资产阶级行政法学的控权论。当然，“保权”论者并不否认行政法的控权作用，但与资产阶级行政法的控权作用有本质区别。
“控权”论者认为，西方资产阶级的行政法，主要作用是控制行政权，社会主义行政法也不例外，主要作用同样是对行政权实行法律控制。这并非简单移用西方行政法学的观点，而是建立在对行政权力本质认识基础上的，正确揭示了行政法与行政权之间的关系。行政权力的性质不因国家不同而有差别，它是社会秩序赖以维持的力量。因而在任何国家，行政权力都是强制他人服从的，行政法存在的原因就在于行政权力存在及其运行有可能损害他人利益，需要行政法加以控制。“控权”论者又认为，主张行政法有保权的作用，或者既有保权作用又有控权作用的“两面说”，都是不能成立的。
“平衡”论者认为，行政法具有“保权”和“控权”的双重性质，但这两种作用是统一的，并非截然对立的。“控权”是在行政权超越行政法治轨道时的必然要求，而这同时也就意味着当行政权在合法范围内行使时，它就应当予以保护和维持的，这本是行政法治的题中应有之义。同理，保权也不是偏袒，而是保证行政权合法运行，这种保护实质上也就包含了控权的要求。“平衡”论者强调指出，平衡是一种状态和过程，把平衡解释成折衷是一种误解。因为，平衡是以不平衡为前提的。在此前提下寻求平衡，是通过对行政权的合理控制实现的。但这种控制只是实现平衡的手段，目的是促使行政权合法有效运行，使国家、集体和个人利益得以协调统一。
以上三种见解均有可取之处，但不敢苟同。从社会主义民主政治和马克思主义人民主权理论角度分析，一般可以说，行政法的本质就是保护人民利益。众所周知，近代以来民主政治和民主思想的主题，是人民与政府的关系问题。社会主义民主在内容和形式、理论与实践各方面，都以追求人民与权力的统一为原则。人民是国家的主人，国家一切权力属于人民并接受人民的监督。在人民与权力统一的原则下，一方面确认人民与政府是主人与公仆的关系，一切国家机关及其工作人员包括作为政府的行政机关及其工作人员，都是为人民服务的公仆；另一方面，肯定人民利益高于一切，必须切实保护，不容侵犯和损害。因此，保护人民利益是社会主义民主政治和马克思主义人民主权理论的本质所在。同时，这也是我国宪法的根本要求。我国的行政法律制度是以社会主义民主政治为基础，以马克思主义人民主权理论为指导，以宪法为依据建立和发展起来的，因此，具有保护人民利益的一般属性。行政权的设立和行政主体的确认，行政行为的实施和监督，归根结底，都是为了保护人民利益。
保护人民利益是各项社会主义法律制度的共性，行政法保护人民利益的一般属性是通过调整行政关系体现的，所以，行政法又有其特殊本质。对行政法本质的认识，更重要的是探讨其特殊本质属性。人民是与敌人相对的政治性质的政治概念和历史范畴。人民作为历史范畴，在不同历史时期和不同国家，其范围有所区别，人民利益在不同国家和同一国家的不同历史时期，其内容也有所区别。人民作为政治性群体，在我国社会主义条件下，其利益可以划分为两个部分：一部分是由国家代表的人民整体利益，另一部分是人民这一群体中各个成员的具体利益。人民利益的两种形式，具体表现在行政关系中，便是由行政主体、主要是行政机关所代表的公共利益与行政相对人即公民、法人和其他组织的个体利益。公共利益与个体利益是对立统一关系，在根本方面是一致、统一的，在非根本方面又有对立、冲突。所谓行政法调解行政关系，即化解这两种利益的对立、冲突，以实现其统一、协调和平衡。统一、协调和平衡公共利益与个体利益，即在公共利益高于个体利益的原则下，使个体利益服从公共利益，同时，在不损害公共利益的前提下，保护个体利益。平衡公共利益与个体利益，是行政法调整行政关系的目的和本质要求。
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行政法怎样通过调整行政关系达到平衡公共利益与个体利益的对立和冲突呢？行政法所调整的行政关系是在行使国家行政管理职能过程中形成的，而国家行政管理职能又是凭借行政权来实现的。因此，也可以说行政法是调整行政权的法，通过规范行政权平衡公共利益和个体利益。行政法对行政权的规范，在行政权的运作中主要表现为以下三种关系：
第一，行政权与立法权的关系。鉴于国家行政机关进行国家行政管理的客观需要，不仅要执掌行政权，而且要随着行政管理职能的扩张而强化行政权。如果离开行政管理的客观需要，就没有必要设立行政机关，更谈不上行政机关执掌和强化行政权的必要了。唯此，国家权力机关便代表人民通过行使国家立法权，把国家行政权分配给行政机关执掌，也即通过立法确认行政机关的行政权，这是行政权运作的根据和前提条件。
第二，行政权与行政相对人权利的关系。在民主政治制度下，人民为了保护自己的利益，一方面由法律确认行政机关的行政主体地位，赋予其行政权；另一方面又由法律规定公民的行政相对人地位，赋予其权利。对于行政机关来说，其行政权无疑是源于人民并为了人民的，应当始终保持和维护行政权的民主性，既要将其用于保护公共利益，又要在不违背公共利益的前提下保护行政相对人的权利和利益。行政权的民主性要求，它应当与行政相对人的权利和利益一致、统一。但行政权作为国家权力一部分，又是一种强制力量，具有强制性。由于行政权的运作必须以行政机关工作人员为中介，这就有可能使作为强制力量的行政权符合民主性要求，保持行政权与行政相对人权益的统一，同时也有可能违背民主性要求，损害公共利益，又侵犯行政相对人利益，导致行政权与行政相对人权利的对立和冲突。为了判断行政权运作中是否符合民主性要求，它与行政相对人权利是对立还是统一，究竟是否破坏公共利益与个体利益的平衡，客观上需要一个衡量标准，为行政行为设立统一的规则，提供统一的模式。这个标准、规则、模式就是行政法。
对于行政相对人来说，法律赋予的权利，既是民主的重要体现，又是维护其个体利益和监督行政权的必然要求及必要手段。但是，行政相对人的权利和利益，可能与行政权统一，与公共利益一致，也有可能与行政权相对立，与公共利益相冲突。对于行政相对人的权益是否有违公共利益，行政权是否应予其保护，客观上同样需要一个衡量的标准，这个标准也只能是行政法。总之，行政权与行政相对人权利的关系，应当统一于民主，而其是否符合民主要求，应当由行政法作为衡量的标准。
第三，行政权与司法权的关系。行政权与行政相对人权利能否统一于民主，或者说，行政权的运作能否遵循民主原则，既要符合公共利益，又不损害行政相对人的权益，仅仅由行政法提供行为模式或作为衡量标准，还是不够的，尚须有司法权进行有效监控，也即按照行政法设定的标准保护行政相对人的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权。这种监控，除行政司法外，其主要方式就是按照行政诉讼法建立司法审查制度，即行政诉讼制度。
上述关于行政权在运作中与立法权、行政相对人权利、司法权之间的关系，归结到一点，就是保护人民利益的民主要求与行政法治的关系。行政法对行政关系的调整或对行政权的规范，就是在行政法治的基础上，以“保权”和“控权”的手段平衡公共利益与行政相对人的个体利益。
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一切国家的行政权都是一种强制力量，具有强制性，同时，不同时代和国家的行政权又有其特殊性。因此，对于规范、驾驭行政权运作的行政法，正确评价其作用时不仅要分析它与行政权共性的联系，而且要分析它与行政权特殊性的联系。在奴隶社会和封建社会的专制时代，行政权由帝王独揽，是专制的工具。专制帝王驾驭行政权这种强制力量主要依靠人治，古代的行政法规范从属于人治，本质是“保权法”。资本主义社会中，行政权具有资产阶级民主性质，即民主形式下的资产阶级专制性质。资产阶级为了维护行政权的专制性和驾驭行政权这种强制力量，不是凭借人治，而是采用法治，于是以规范行政权为己任的近代意义的行政法便应运而生。这里，行政法在维护行政权的专制性和保护行政权的强制性方面，与古代行政法规范有一致之处，但它本质上是“控权法”，在主要通过“控权”维护行政权的专制性方面，又不同于古代行政法规范。社会主义社会中，行政权具有无产阶级民主性质，即追求绝大多数人的、形式与内容相统一的民主。民主与法治是相伴的，社会主义行政法具有“控权”和“保权”的双重作用，这点与资本主义行政法是一致的，区别在于社会主义行政法主要是通过“控权”维护行政权的民主性，平衡公共利益与行政相对人的个体利益。
在社会主义民主政治条件下，行政法的直接作用首先是对作为强制力量的行政权进行监控，其具体表现主要是：其一，行政机关所执掌的行政权，自己无权创设，必须由国家权力机关分配；国家权力机关分配给行政机关多少行政权，是基于行政管理的需要，与其行政职能相适应，并由行政法予以确认，从而使依法行政成为行政权运作所遵循的原则。其二，规范行政权的行政法规范，属于权义复合性规范，职权与职责相适应，行政机关不能任意处分所执掌的行政权。其三，行政权的运作，必须依据行政法，尤其与行政相对人权益密切的，行政法一般都应设置较为严格的条件，并受行政程序的约束。其四，行政权的运作是否脱离了行政实体法和行政程序法的约束，行政法不仅赋予行政相对人批评、检举和申控的权利，而且规定行政相对人一定参与行政活动的权利，以便直接监督行政权。其五，行政权的运作是否脱离了行政实体法和行政程序法的约束，除行政相对人的监督外，还要接受其他国家权力尤其是司法权力的监督。如果行政权运作违反行政法的要求，也即行政主体违法行政，则要予以矫正，令其承担相应的行政责任。总之，行政权这种强制力量在行政法的监督、约束下，才能防止或纠正其偏离行政法治轨道运作，从而既代表公共利益，又不侵害行政相对人的合法权益，避免行政权丧失民主性。
在社会主义民主政治条件下，行政法的直接作用还在于保护作为强制力量的行政权，其具体表现主要是：其一，行政法赋予行政机关的行政权，实质是对行政权合法性的确认，这是行政权合法有效运作的依据和前提条件。其二，行政权的运作，不论表现为羁束性行政行为还是自由裁量的行政行为，都依据行政法而具有效力的先定性，并在行政复议和行政诉讼中不停止执行，仍保持其合法有效性。其三，为维护行政权合法有效运作，依据行政法，对于行政机关的行为，即使是违法的，行政相对人也有义务服从和执行，否则，行政机关有权强制执行或申请人民法院强制执行。行政相对人对行政行为的合法性持有异议，也须经法定程序判定确属违法，才能得到矫正。其四，行政法赋予行政机关一定的行政优益权，即行政优先权和行政受益权，为其有效行使职权和履行职责提供必要保障。总之，行政权这种强制力量，在行政法的维护和保障之下，可以促进其合法有效运作，有利于纠正行政相对人的行政违法行为，加速实现行政权的民主性要求。
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行政法的“保权”作用即对行政权的维护和保障，是保证行政权按照行政法治要求合法有效运作的必要条件。行政法的“控权”作用，即对行政权的控制和监督，这是防止行政权运作脱离行政法治的必然要求。行政法的“保权”和“控权”的双重作用，是行政法治要求的两个方面，并以平衡公共利益和行政相对人个体利益为共同目的。因此，这两种作用是统一的、互相联系的，有些也是彼此渗透难以分别的。如行政相对人参与行政活动，既有利于保证依法行政，又有利于防止违法行政，兼有“保权”和“控权”双重作用。但须特别指明，行政法的作用首要的是“控权”，其次才是“保权”，二者不能相提并论，更不能主次颠倒。
行政关系是不平等性质和权力服从性质的社会关系。行政关系这种不平等和权力服从的性质是由什么决定的？在行政关系中，行政主体占据支配、主导的地位，是矛盾的主要方面，而行政相对人处在服从和被支配的地位，是矛盾的次要方面。因此，行政主体可以凭借执掌的行政权，驾驭行政关系的产生、变更或消灭，决定行政关系的不平等性质和权力服从性质。至于行政相对人，却没有资格执掌行政权，除诉诸法律手段外没有驾驭行政关系变化的能力，其行为对行政关系的变化不直接发生决定性影响。行政法对行政关系的调整中所发挥的“控权”作用，就是对行政主体所执掌的行政权进行监控，针对的是行政主体，是与作为矛盾主要方面的行政主体发生直接联系。所谓“保权”作用，保障和维护的也是行政主体所执掌的行政权，但针对的是行政相对人，旨在处理与作为矛盾次要方面的行政相对人之间的联系。一般来说，行政法对行政关系的调整作用，兼有“保权”和“控权”两个方面，而主要是与行政主体的联系中通过“控权”实现的，或者说，“控权”作用体现了行政法与行政关系之间的本质联系。
对行政法的“控权”作用，也可以从行政法与行政权性质的关系方面分析。行政权作为国家权力的一部分，是强制性的权力，同时，在民主政治条件下，它又是民主性质的权力。行政权的民主性和强制性是一致的。行政权的强制性是实现其民主性的条件、手段，必须服从民主性、统一于民主性。但行政权运作中，行政权作为强制力量又可能违背其民主性，导致行政权强制性对民主性的破坏。行政法对行政权的规范，“保权”或“控权”，说到底是把行政权作为强制力量纳入并防止其脱离行政法治轨道，实现行政权的民主性要求，使行政权的民主性与强制性统一起来，防止或消除其对立。因此，评价行政法的作用，不仅要看它与行政权强制性的联系，而且应当看它与行政权民主性的联系。如前所述，行政法与行政权民主性的联系，是与社会主义条件下行政权特殊的联系，因此，是本质的联系。
行政法的“保权”作用，意味着为行政权的运作铺设行政法治轨道，从而保持行政权及行政关系的民主性或促进其民主性的实现。对于“保权”作用所针对的行政相对人来说，他既没有理由诉诸法律手段来改变行政权及行政关系的民主性，又没有在法律手段之外与行政权这种强制力量相抗衡和改变行政关系不平等性及权力服从性的能力，自然也就不能直接改变行政权及行政关系的民主性质。在这种情况下，行政法的“保权”作用表现为影响行政权及行政关系的民主性实现程度或进程。行政法的“控权”作用则不然，它表现为防止和纠正行政权运作脱离行政法治轨道，从而避免其失去民主性质。由于“控权”作用所针对的行政主体在行政关系中占据主导地位，执掌着行政权这种强制力量，如果没有行政法的控制，行政权运作一旦滑出行政法治轨道，势必导致行政权的异化，使行政权及行政关系失去民主性质。从以上行政法的“保权”和“控权”对于行政权及行政关系的民主性所产生的不同作用看，无疑“控权”作用是主要的，反映了行政法与行政权民主性之间的本质联系。
至此我们可以说，从规范行政权的角度看，行政法的本质在于合理控制行政权，从而平衡公共利益和个体利益；从调整行政关系的角度看，行政法的本质在于约束行政主体及其行为，从而平衡公共利益与个体利益。基于上述理解，我们认为，把行政法的本质归于“保权”的观点，虽然肯定了行政法的“保权”作用，并在此种意义上把行政法概括为“保权法”、“管理法”，是有一定道理的。但没有正确认识行政法与行政权之间的主要联系，因而颠倒了行政法“控权”与“保权”作用的主次。把行政法的本质归于“控权”的观点，在指明行政法与行政权之间的主要联系方面，比“保权”的观点进了一步，并在此种意义上把行政法概括为“控权法”、“管理管理者的法”或“救济法”也无不当。但否认行政法的“保权”作用，更忽视了行政法与行政权民主性之间的联系，没有揭示“控权”同平衡公共利益与个体利益的关系。把行政法的本质归于“平衡”的观点，兼顾了行政法的双重作用，并且有的还包含了“控权”是实现平衡的手段，平衡的目的是协调统一国家、集体、个人利益的正确认识，实际上也承认行政法与行政权的民主性及强制性的主要联系，比“控权”的观点又进了一步。但是，“平衡”的观点有的把“保权”作用与“控权”作用相提并论，难脱折衷之嫌；有的在把行政法的本质概括为“平衡”的同时，又认为“平衡”是一种状态和过程，难以自圆其说。因为，事物的本质是蕴涵于事物的状态和过程之中的，指的是事物构成要素之间的内在联系，而不是事物的状态和过程的本身。总之，把行政法本质从理论上概括为“平衡”，有失科学性。
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