地方治理视野中的政策执行：退耕还林政策案例研究，本文主要内容关键词为：政策论文,退耕还林论文,视野论文,案例论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新中国成立后，为了快速“超英赶美”及满足人口增长对粮食的需求，推崇“以粮为纲”的发展战略，大量砍伐树木、开垦荒地林地，给生态带来了一定的影响。20世纪70年代末80年代初进行的经济改革，取得了举世瞩目的成就，但同样由于片面追求经济增长，以大量的自然资源的投入换取经济的高速发展，造成了严重的环境污染和生态退化。①随着改革开放的深入和社会经济环境的转变，环境保护和生态保持已经成为政府的工作重心。中央政府在环境保护和生态保持方面的投入逐年增多，“九五”期间，全国环境保护累计投资达到3600亿元，占GDP得0.93％，高于“八五”期间0.73％的水平；而在“十五”期间全国环境保护投资占GDP的比例首次超过1％。②政府同时还展开多项环境保护和生态保持的工程以求恢复生态环境从而达到可持续性发展。
但是随之而来的就是相关政策在地方执行不力的问题。中国首任环保部部长周生贤就多次公开表示“环保执法要像钢铁一样硬，不能像豆腐一样软。”③根据美国学者Elizabeth Economy的研究，中国政策执行的主要障碍在于地方官员认为环境保护会损害地方经济发展的观念，以及由中央政策到地方执行的沟通协调不力。④可以说，地方政府及官员在环境保护和生态保持政策中发挥着重要的作用，某种程度上决定了政策的成败。而委托代理理论(Principal-agent theory)提出的信息不对称和利益冲突更进一步揭示了中央政策地方执行的博弈困境。如何确保地方政府有效执行中央的环保政策，成为了当前公共行政领域的热点与难点。
政策执行文献指出通过加强体系内对官员的控制，即建立相关政治制度和行政机制，如人事任命和绩效评估，特别是将环境和生态保护纳入绩效评估，可以有效地约束地方政府及官员行为，从而确保中央政策的执行。但这些研究未能充分的解释地方官员环保执行领域的激励与约束机制，并且忽视了政治控制和绩效控制可能带来的负面影响。与之相对应的，治理理论提出通过在政策过程中引入政府之外的力量，包括民营组织、公民组织等，可以有效地提升地方政府政策执行绩效，并有助于塑造更加高效、负责的政府形象。这种政府外部力量的介入特别在环境保护和生态保持领域有着显著的作用。
本文以中国政府从20世纪90年代末推行的退耕还林政策为研究案例，突破传统的体系内控制理论，以治理理论为基础，从地方治理结构出发讨论如何加强和推动地方政府对中央环境保护政策的执行。退耕还林政策是当前中国规模最大、投资最巨、涉及地区最广的生态工程，中央政府总计投资约4000多亿元，工程涉及全国2000多个县。退耕还林工程从1999年试点到2002年全面展开，取得了巨大的成效，陡坡耕地减少，森林覆盖率上升，工程区人民生活水平也有提高。但是随着工程的深入，工程的可持续性越来越成为问题。“运动式”的造林模式和地方政府“锦标赛”式的绩效竞争带来了激励不足、监管不足的问题，从而导致工程过度扩张，给工程的可持续性造成了负面影响。
退耕还林政策制度演变
退耕还林工程是当前中国规模最大、投资最巨、涉及地区最广的生态工程，中央政府总计计划投资4000亿元，工程涉及全国2000多个县。⑤
其实，早在解放战争时期和建国初期就已经有了“退耕还林”思想的雏形。1949年4月，晋西北行政公署发布的《保护与发展林木林业暂行条例(草案)》规定：已开垦而又荒芜的林地应该还林。⑥1957年5月，国务院通过《中华人民共和国水土保持暂行纲要》规定原有陡坡耕地在规定坡度以上的药逐年停耕，进行造林种草。⑦1963年，国务院发布的《关于黄河中游地区水土保持工作的决定》指出：“治理水土流失，要以陡坡耕地为主，把坡耕地的治理提高到水土保持工作的首要地位”。
20世纪70年代末90年代初，西部各地逐渐展开了一些退耕还林的实践，四川、云南、内蒙、陕西和宁夏等地开展了规模较大的退耕活动。⑧1983年胡耀邦到甘、陕等地视察，曾提出了“种草种树、发展畜牧、恢复生态、促进农业”的“反弹琵琶”的治理方针。
20世纪90年代中后期，我国粮食产量已经积累到了相当的阶段，粮食产量稳步增长，出现了供大于求的局面，国家主导进行退耕还林的物质基础已经具备。1998年10月，基于对长江、松花江特大洪水的反思，中共中央、国务院制定《关于灾后重建、政治江湖、兴修水利的若干意见》，把“退耕还林”放在首位。1999年，朱镕基总理视察西南、西北6省区，提出“退耕还林(草)，封山绿化，以粮代赈，个体承包”的政策措施。四川、陕西、甘肃3省率先开展试点工作。2000年1月，国务院颁布《中华人民共和国水土保持法实施条例》，明确规定25度以上的坡地应当用于植树、种草。2000年1月，国务院西部地区开发会议将退耕还林列为西部大开发的重要内容。2000年3月，国家林业局、国家计委、财政部联合下发《关于开展2000年长江上游、黄河上中游地区退耕还林(草)试点示范工作的通知》，涉及中西部地区13个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团。2000年6月，湖南、河北、吉林和黑龙江四纳入省退耕还林(草)试点。2001年2月，辽宁、江西和广西3省(区)纳入退耕还林试点范围。⑨2001年3月，中央政府正式将退耕还林还草工程列入国民经济和社会发展“十五”规划。
在退耕还林的试点阶段，国家退耕还林组织结构初步形成。国家林业局成立了以周生贤为组长的国家林业局林业重点工程建设领导小组，加强对退耕还林等六大工程的组织领导。领导小组下设退耕还林办公室。又经中央编制办公室正式批复成立了国家林业局退耕还林(草)工程管理中心，核定了编制，明确了经费。⑩
随着退耕试点工作的成熟，中央政府决定将退耕工程推向全国。2001年10月国务院西部地区开发领导小组决定加快实施“退耕还林，开仓济贫”，在2002年全面启动退耕还林工程。2002年1月，国家计委、国务院西部开发办和国家林业局联合下达了《关于下达2002年退耕还林任务计划的通知》，退耕还林任务由2001年的98万公顷增加到493万公顷，建设范围扩大到24个省和新疆生产建设兵团。2002年8月，国家计委、国务院西部开发办、财政部、国家林业局和国家粮食局《关于新增2002年退耕还林计划的通知》，将海南省列入退耕范围。(11)2002年12月国务院公布《退耕还林条例》，并于2003年1月20日正式实施。
退耕还林自1999年开始试点，截至2007年，国家共安排退耕还林任务2567.7万公顷，退耕还林工程已涉及25个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团的2279个县(包括县级单位)、3252.8万农户，成为我国涉及面最广、农民受益最大的生态建设工程。(12)根据退耕还林工程政策补助年限和标准初步测算，1999-2007年退耕还林工程已安排任务共需中央投入4304.9亿元，截止到2007年底，中央已实际投入资金1577.2亿元。2008-2021年还将陆续投入2727.7亿元。
2007年退耕还林政策进行了重大的调整。为确保“十一五”期间耕地不少于18亿亩，原定“十一五”期间退耕还林2000万亩的规模，除2006年已安排400万亩外，其余暂不安排。现行退耕还林粮食和生活费补助也调整为长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助现金105元；黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元。各地可结合本地实际，在国家规定的补助标准基础上，再适当提高补助标准。同时，中央财政安排一定规模资金，作为巩固退耕还林成果专项资金，主要用于西部地区、京津风沙源治理区和享受西部地区政策的中部地区退耕农户的基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民以及补植补造，并向特殊困难地区倾斜。(13)
2007年的政策调整被视为退耕还林工程的必然归宿。根据《财经》的报道，“中国自1999年试点退耕还林，2003年达到5050万亩“耕地还林”峰值，2004年退耕指标紧缩至1000万亩，2005年实际已降至700余万亩。在知情者看来，‘暂停’不过是委婉的说法，事实上退耕还林计划已经全面告停”。(14)
退耕还林工程从试点阶段开始就出现了过度的快速扩张。(15)根据2003年中国国际工程咨询公司组织专家对退耕还林工程进行的中期评估，工程进度太快，实际所需退耕造林的耕地约为1.48亿亩，已完成退耕1.08亿亩。(16)而在指标缩减的2004年，虽然中央计划安排1000万亩，但事后的调查发现，该年仅经核实的超计划退耕地造林面积就高达949万亩。(17)过度快速扩张使得退耕还林工程的激励不足，监管不足，对工程可持续产生了负面影响，主要体现在三个方面：
第一，工程过度扩张导致退耕还林整体“底数不清，绩效难评”，对于每年退耕的具体数据统计，林业部门、国土资源部门以及统计部门之间的数据有着明显的差异，这影响了中央政府对工程持续投资的信心，也引发了退耕威胁耕地、粮食安全的担忧，这也是2008年政策调整的主要原因。
第二，工程过度扩张对退耕农户产生了负面影响。基于现有制度安排，农民参与工程的主要激励在于获得国家的经济补偿，一旦停止补助，农民很可能因为生计而复耕。(18)但是由于地方政府退耕扩张过快，农户没有自主权选种、够种权，一些地区还存在强迫退耕的现象；造林初植成活率低，农民普遍要补种两到三次，多的达五至六次，造林成本高，50元一亩的种苗费普遍不足，农民积极性受到打击；验收标准单一，采用“一刀切”的标准，不考虑气候和生态的影响和农民实际的困难，农民很可能因为造林合格率低而得不到退耕补助。(19)
第三，工程过度扩张对中央政府和地方政府形成了巨大的财政负担。退耕还林作为一项公共产品，主要经费由中央财政付出，而工程快速扩张使得有限的中央财政难以负荷，国家退耕补助兑现率下降；同时，因为退耕区由3省区迅速扩张到25省去2000多个县，中央林业部门有限的人力、物力难以组织有效的全面的监督监察；对工程的管理、监管费用由地方财政负担，而参与退耕的地方政府多位于西部较贫困地区，地方财政也难以负担和组织有效的监管；退耕后基层工作量加大，没有积极性；同时，因为退耕补贴兑现率低及2004年后大幅度削减退耕指标，地方政府的退耕积极性也遭受打击。
工程的过度扩张导致退耕还林工程激励不足、监管不足，可持续性堪忧，在背后还有着更深层次的制度底蕴——运动式的造林模式和“锦标赛式”的绩效竞争。美国学者Ross Lester以“运动式”(campaign style)形容中国的环境政策执行，(20)“运动式”的政策执行指的是通过获得高级领导人的关注而动员大量人力物力推动环境保护政策的执行，其优势在于可以短时间获得政策执行所需的资源推动政策，其劣势在于很难保持政策的可持续性。退耕还林工程代表了典型的“运动式”政策执行，因为在短时间内推出政策，中央政府在退耕工程之始并没有明确的长期规划，整个工程依赖于中央财政拨款，具有很强的不确定性；这使得地方政府的行为呈现出“短期性”的特征，由于退耕工程的资源依赖于中央领导的关注，而补助款有时间限制，具有不可预期性，为了享受退耕还林这一“免费的午餐”，(21)地方政府通过快速扩张谋利，为了尽可能获得更多的中央资金，往往超规模退耕，因而造成了过度扩张。
“锦标赛”式的绩效竞争指的是上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标。(22)这一竞争模式在经济改革中曾经对地方政府起到了很好的激励作用，但它也存在着扭曲的作用。这一扭曲作用的第一个表现就是地方政府唯GDP论，地方官员只关注可以快速刺激地方经济发展的政策，或是利用一切可能甚至不惜扭曲原有中央政策使之促进地方积极发展。有些地方政府把退耕还林工程视为“扶贫工程”和“增收工程”，追求退耕的数量而不重质量。第二个表现就是为获得上级奖赏而追求“超额完成任务”。各级政府往往通过向下一级政府下达超过计划的任务指标来确保完成任务，这也形成了“超额完成任务”的惯性思维，各级地方政府，尤其是县乡政府经常超额超计划完成退耕任务，而不考虑退耕的成本、质量和可持续性的问题。
从控制到治理
2007年出台的《国务院关于完善退耕还林政策的通知》凸现了地方政府的作用，《通知》要求退耕还林有关地区要加大投入力度，加强基本口粮田建设；在安排荒山造林任务的同时，地方政府要负责安排好补植补造、抚育管理、病虫害防治和工程管理等工作，并安排相应经费。但是在实际执行过程中，地方政府往往只强调退耕面积和中央补助的多少，只对上负责，搞“形象工程”。(23)所以切实解决退耕还林工程的可持续性问题关键在于看地方政府是否有“作为”，是否切实按照中央政府的要求加大相应投入，这涉及了不同层级政府间关系和官僚控制的问题。
政策执行的关键在于政策制定者如何克服执行者的不合作行为，委托代理理论提出的信息不对称和利益冲突机制较好的解释了政策制定者和执行者之间的不对称的关系。委托代理理论建立在理性选择的基础上，认为代理者相对于委托者拥有信息的优势，并且代理者的行为最终会影响双方。(24)在中国语境中，中央政府作为政策制定者可以称为委托人，而地方政府作为中央政策的执行者可以理解为代理人，在二者之间存在着典型的不对称关系。
以退耕还林政策为例，中央政府与地方政府间存在着严重的利益冲突和信息不对称。中央政府推行退耕还林的初衷是为了保持水土、恢复生态环境，而地方政府更多关注的是地区的经济发展，虽然在大部分西部地区，退耕带来的经济收益要大于农田耕种的收益，但因为退耕涉及农业税的减免，这也在一定程度上影响了地方政府的财政收入；此外，地方政府所看重的退耕经济补偿也由于兑现的延迟和退耕指标的大幅削减而变得不确定，这也成为中央与地方利益冲突的来源之一。而就信息不对称来说，因为退耕还林工程涉及面非常广，并且工程任务受到当地土壤、气候和社会因素影响非常明显，中央不可能获得全面准确的执行信息，地方自主裁量权很大。在这种情况下，中央政府要实现促使地方政府加大退耕投入以达成工程可持续性的目的要面临相当的困难。这涉及控制地方政府和地方官员“作为”的问题。
伴随着经济改革的行政分权增强了地方政府与中央政府讨价还价的能力，地方政府对中央政策的执行成为问题，(25)中央政府如何控制地方政府确保政策的执行成为中国研究的重要内容。(26)
一批研究中国的学者，如黄亚生、EDIN等人认为中央政府仍然可以通过体系内的控制来确保中央政策在地方的执行。(27)这种体系内的控制包括意识形态的控制、人事任命的控制、绩效考核的控制和调整组织结构的控制等。但是体系内的控制强调的是自上而下的控制，面临着三方面的限制：第一，自上而下的控制和监督需要消耗人力物力资源，中央政府无法确保分配足够的资源控制和监督每一项政策的执行，更加无法保证监督的有效性。第二，这种体系内的控制，如绩效考核可能会对地方政府和官员产生负面激励的作用，诱使地方政府过度使用自由裁量权。以GDP增长为导向的绩效评估往往使得地方政府为了本地区经济的发展而扭曲中央政策的执行、置换中央政策原本的目标以换取地区经济的发展。(28)而地区竞争加剧了这种趋势。(29)在这种绩效考评激励下形成的县乡“压力型体制”，县乡政府经常会超额完成任务以此获得行政和经济方面的奖励。(30)这在某种程度上也是退耕还林过度扩张的原因之一。而即使将环保生态的政策目标纳入绩效考核，地方政府也往往只注意的是完成的数量、速度而非实际效果和可持续性问题。第三，体系内的控制因为强调自上而下的控制，强调来自上级的奖惩，因而忽略了来自于普通民众的要求。这造成地方政府只对上级负责，而忽略了普通民众的需要。
与控制理论相对应的是日益成熟的“治理”理论。自20世纪90年代开始，“治理”及其理论逐渐被中国政治学和行政学学者所熟悉。地方治理，作为“治理”结构中关键的一环，也已经逐渐成为国内政府行为研究的重要切入点，并为解决控制官僚问题提供了良好的启示。
国内学者对于“地方治理”这一概念也给出了不同的界定和梳理。万鹏飞认为“治理”就是“从国家角度转到国家和市场社会两个方面；从公共部门角度和钻到公共部门、私营部门和支援(第三)部门共同参与的角度；从静态的制度转向动态的过程；从组织结构角度转到政策和结构角度；从‘划桨’、直接提供服务到‘掌舵’和让其他部门或个人来提供服务；从命令、控制和智慧转向领导、推动、合作和讨价还价；从登记和权威关系转向网络和伙伴关系。”(31)“地方治理是在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间的公民组织等各种组织的网络体系，共同完成和实现公共五福和社会事务管理的过程，以达成以公民发展为中心的、面向公民需要服务的、积极回应环境变化的、使地方富有发展活力的新型社会管理体系。”(32)可见，“治理”强调的是引入政府以外的力量参与到政策过程中去，从而提升政府公共管理的绩效。
而这种“治理”的模式，对中国的环境生态保持有着非常明显的作用。一批学者的研究从实证的角度上证明了“治理”的积极作用。(33)他们通过研究中国生物多样化、酸雨和二氧化碳控制以及怒江水坝等案例发现，引入积极的大众、媒体、NGO组织和国际组织的参与，会对中国政府在环境保护方面产生积极的影响，这些非政府力量发挥了重要的促成舆论、协调立法和公共监督的作用。本文的研究同样发现，国际林业合作的经验同样也对退耕还林政策产生了一定的积极影响。本文将会在下面的四个县的个案分析中详细的说明“治理”理论在退耕还林工程中的应用。
个案分析
1.个案选取
为了论证“治理”理论在退耕还林工程中的应用，本文选取了执行退耕还林工程的四个县进行深入的案例研究。这四个县W，B，Q和H分别选自陕西和内蒙古两省区。
选取陕西和内蒙古两省区的原因在于：第一，陕西和内蒙古都属于退耕还林工程黄河上中游及北方地区退耕区。退耕还林工程可以划分为黄河上中游及北方地区退耕还林区和长江上中游及南方地区退耕还林区。黄河上中游及北方地区海拔相对较低，多在1000-2000米之间，山体坡度也较缓，但流域内分布着大范围的黄土和沙化土地，不仅水土流失严重，而且风沙肆虐。(34)而陕西和内蒙古又分别代表了这一大区域内的两个主要工程区。内蒙古自治区位于我国西北部，土地总面积100万平方千米，属于温带干旱半干旱地区。降水少，风沙大，耕地多为沙化耕地。还林试点区包括乌兰察布盟、呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市、巴彦淖尔盟的11个旗县。(35)陕西省土地总面积19万平方千米，是黄土高原水土流失比较严重的地区，试点区在104个县开展。(36)
第二个原因在于这两个省区退耕还林的范围和规模在全国范围内占优，具有一定的代表性，并且可以提供大量的个案样本。从分省情况来看，在25个工程省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团退耕地造林完成总量中，以陕西、内蒙古最多，分别为101.9万公顷和92.2万公顷。1999-2007年，国家共确认和下达陕西省退耕还林计划任务3349.5万亩。(37)退耕还林工程在内蒙古于2000年开始试点，2002年全面启动。截止2008年底，国家累计安排内蒙古退耕还林工程总任务3957万亩。工程建设覆盖全区12个盟市，96个旗县，742个乡镇(苏木、办事处）。(38)
除了地理环境的因素，这四个县的选取还考虑到经济发展水平对环保生态政策执行可能产生的影响，为了控制变量，对这四个县的选取还控制了其经济发展水平，见表1。
2.个案描述：三种治理结构
(1)B县：弱政府主导型
B县位于陕西省中部的渭北黄土高原沟壑区，较湿润。抽样显示，B县主要农作物是油菜籽、小麦和玉米，退耕地上主要种植柿子树、花椒和苜蓿，主要为经济林。(39)
B县1999年开始进行退耕还林工程，是“试点”时期的先锋县之一，但是B县没有因此获得足够的中央政府的支持，退耕指标不能完全获得满足，2003年到2008年B县年平均退耕指标为35000公顷，而陕西省这一时期年平均退耕指标为33500公顷，仅仅略高于省平均水平。(40)B县退耕执行机构为县林业局下设办公室，属于弱政府主导型，经费和编制十分紧张，年均退耕投入几乎为零，后续产业等发展也不理想。
(2)W县：强政府+积极国际合作型
W县位于陕西省偏北部的陕北黄土丘陵沟壑区，是黄土高原水土流失最严重的地区，受干旱威胁最大。主要造林树种包括刺槐、小叶杨、河北杨、侧柏、油松、苹果及柠条、紫穗槐等。(41)
W县同样也是退耕还林的先锋县之一，从1999年开始进行退耕。与B县相比较，W县获得的中央政府支持较足，2003到2008年年平均退耕指标为95，000公顷，远高于省平均水平。(42)W县有着广泛的国际林业合作经验，该县自2001年开始就参与了中德国际合作造林项目，在退耕还林工程全面展开后，该县在执行退耕的过程中也采用了德方在国际合作造林中推广的参与式的模式，积极鼓励农民参与关于树种的选择、地块的选择以及退耕补助分配等过程。受到国际合作的影响，在2003年，该县还专门成立了一个独立于县林业局的退耕还林办公室，专门负责退耕工作的执行和协调。
较为强势的地方林业部门和积极的国际林业合作经验对促进W县退耕，尤其是促进地方政府投入和发展后续产业有重大的影响。自2003年起，W县年平均投入200万元作为工程管理和帮助农民补植补种的专项基金；在县政府的推动下，W县成立了发展后续产业的公司，大力发展沙棘产业，增加了农民的收入，提升了工程的可持续性。根据访谈，W县还计划自主投资兴建全国第一个退耕公园，发展旅游业。
(3)Q县和H县：强政府主导型
Q县和H县位于内蒙古中南部，属于黄土丘陵沟壑类型区，退耕地以坡耕地为主。还林方式以营造水土保持林为主，树种以油松、落叶松、杨树、樟子松、沙棘、柠条、紫穗槐等位主。(43)
Q县和H县分别于2000年和2002年开始退耕还林。两县与中央政府和自治区林业厅都保持较好的关系，年平均退耕指标分别为103250公顷和123000公顷，均高于自治区平均水平。两县虽然也是由林业局内设部门负责退耕工作，但由于林业部门在自治区的历史优势，仍然比较强势。两县也参与了中日合作的贷款造林工程，但并没有将国际林业合作的经验引入到退耕还林中去。(44)
通过陕西、内蒙古两省区四个县的个案分析，笔者发现，在退耕过程中引入“治理”的理念，积极引入非政府力量是一条可行之路。W县的案例表明，强势地方林业部门和积极国际林业合作相结合的治理模式可以有效地解决可持续性的问题，更易于促使地方政府加大退耕投入，并积极引导后续展业的发展。因为强势的地方林业部门在纵向上可以确保中央退耕指标，减少地方与中央的利益冲突；在横向上，强势的林业部门也更容易沟通协调各部门。而国际林业合作经验及其所带来的农民参与的模式，可以减少地方政府对信息的独占，形成外部的有效的压力，促使地方政府加大退耕投入，并积极响应农民的需求，解决造林补植补种和后续产业发展的问题。
这种地方林业部门和国际合作、农民参与相结合的地方治理模式似乎揭示了我国生态环境政策执行的未来发展方向；同时也对其他类型中央政策在地方的执行具有一定的指导意义。在政策执行过程中更多地引入非政府的力量，如普通群众的广泛参与，对于提升政策执行能力和水平，建立更加负责任的政府具有积极的影响。
注释：
①④Kristen A.Day,eds.China's Environment and the Challenge of Sustainable Development(Armonk,NY,USA:M.E.Sharpe,Inc.,2005),p.102,p.104.
②国家环保部：《国家环保“十五”规划》，《国家环保“十一五”规划》。
③周生贤：《要使环保政策和执行像钢铁一样硬》，《人民日报》2006年，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-12/03/content-5425946.htm
⑤截至2006年12月31日，我国共有县级行政区划单位2860个。其中内蒙古101个，陕西107个。中华人民共和国民政部：《中华人民共和国行政区划简册2007》，中国地图出版社，2007年。
⑥⑦⑨⑩(11)国家林业局退耕还林办公室：《退耕还林指导与实践》，中国农业科学技术出版社，2003年，第3、3、4、7、9-10页。
⑧刘树人：《退耕还林工程对我国农业生产的影响与对策》，北京大学，2008年。
(12)张鸿文、刘树人、刘再清等：《完善政策稳步推进巩固和发展退耕还林成果》载贾治邦《改革与发展：2006年林业重大问题调查研究报告》，中国林业出版社，2007年，第79-82页。
(13)国务院：《国务院关于完善退耕还林政策的通知》，2007年。
(14)(17)常红晓：《退耕还林进退失据》，《财经》2007年第19期。
(15)Jintao Xu,and Ran Tao,"Grain for Green or Grain for Gain:An Empirical Evaluation of the Sloping Land Conversion Program in China",in Dali L Yang,ed.,Discontented Miracle:Growth,Conflict,and Institutional Adaptations in China(New Jersey:World Scientific,c2007),pp.223-266.
(16)中国国际工程咨询公司：《退耕还林项目中期综合评估》，2003年。
(18)张蕾等：《中国退耕还林政策成本效益分析》，经济科学出版社，2008年，第33页。
(19)(21)(23)康慕谊、董世魁、秦艳红：《西部生态建设与生态补偿：目标行动问题对策》，中国环境科学出版社，2005年，第104-105、108-110、108-110页。
(20)Lester Ross,"The Implementation of Environmental Policy in China:A Comparative Perspective",Administration & Society 15(1984):p 509.
(22)周黎安：《中国地方官员的政治锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。
(24)Gary J.Miller,"The Political Evolution of Principal-Agent Models",Annual Review of political science 8,(2005),p.204.
(25)Lieberthal and Lampton,Bureaucracy,Politics,and Decision Making in Post-Mao China(Berkeley:University of California Press,c1992),p.8.
(26)Wang and Angang Hu,The Chinese Economy in Crisis:State Capacity and Tax Reform(Armonk,NY:M.E.Sharpe,2001); HaoJia and Zhimin Lin(eds.),Changing Central-Local Relations in China:Reform and State Capacity(Boulder:Westview Press,1994); Lynn T.White Ⅲ,Local Causes of China' s Economic Reforms(New York:M.E.Sharpe,1998).
(27)Yasheng Huang,Inflation and Investment Controls in China:The Political Economy ff Central-Local Relations during The Reform Era,(Cambridge:Cambridge University Press,1996); Edin,"State Capacity and Local Agent Control in China:CCP Cadre Management from a Township Perspective",The China Quarterly(March 2003),pp.35-52.
(28)Abigail R.Jahiel,"The contradictory impact of reform on environmental protection in China",The China Quarterly,No.149,(1997),pp.81-103.
(29)Mingxing Liu,and Ran Tao."Regional Competition,Fiscal Reform and Local Governance in China",2004.
(30)荣敬本等：《从压力型体质向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社，1998年。
(31)万鹏飞：《地方政府与地方治理总序》，载《治理地方公共经济》，北京大学出版社，2005年。
(32)孙柏瑛：《当代地方治理——面向21实际的挑战》，中国人民大学出版社，2004年，第33页。
(33)这些文献包括Andrew C.Mertha,China's Water Warriors：Citizen Action and Policy Change(Ithaca:Cornell University Press,2008); Kristen A.Day,2005; Gerald A.McBeath,Governance of Biodiversity Conservation in China and Taiwan(Cheltenham,UK; Northampton,MA:Edward Elgar,c2006); Shaoguang.Wang,"Changing Models of China's Policy Agenda Setting",Modem China Vol.34,Issue 1(Jan,2008).
(34)(35)(36)(41)(43)国家林业局：《退耕还林技术模式》，中国林业出版社，2002年，第3、38、81、81、39页。
(37)陕西省林业厅：《退耕还林工程建设情况情况汇报》，2008年3月13日。
(38)内蒙古自治区林业厅：《关于全区集体林权制度改革和退耕还林工程进展情况通报》，2009年2月8号。
(39)张蕾等：《中国退耕还林政策成本效益分析》，经济科学出版社，2008年，第50页。
(40)数据由作者根据2008年11月在B县的访谈计算所得。
(42)数据由作者根据2008年11月的在W县的访谈计算所得。
(44)作者于2008年11月在内蒙古自治区的访谈所得。