海林市公务员行政伦理状况调研报告，本文主要内容关键词为：海林市论文,伦理论文,调研报告论文,公务员论文,状况论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D602文献标识码：A文章编号：1671-0681(2007)03-0009-05
行政伦理是指调控政府及其公职人员行政行为的基本价值理念和道德准则。公务员行政伦理，则是国家公务员在管理国家和社会公共事务过程中应遵循的伦理道德要求的总称，它包括公务员的职业道德操守、工作中形成的各种伦理关系以及反映在执政行为中的伦理价值选择和取向，是制约公务员行为的自律机制和保障更好履行自身职能、实现自身价值的内部推动力。公务员行政伦理状况，对于保证党和政府的执政能力，推动经济发展和社会进步具有重要影响。在我国，县级以下基层政府公务员面临着比中央和省级政府公务员更为复杂的工作环境，更容易受到人际关系的纷扰，而且物质待遇较低，这使得他们更容易遇到行政伦理价值困境，尤其需要通过行政伦理建设来引导公务员行为，防范可能出现的腐化与异化行为，激发其工作热情与动力。
黑龙江省海林市的经济发展水平和社会状况，在我国东北地区具有一定典型性。其经济发展水平在省内居于中游，在经济发展中面临着许多与东北地区其他县市相类似的一些问题：受体制、结构性矛盾制约，发展速度相对滞后；市本级可用财力不足，收支矛盾突出；缺乏支撑经济发展的新项目、大项目；缺少龙头企业和强势产业，农民增收主要靠政策调整和价格拉动，自我增长的内在活力不足；经济发展软环境不够优化，收费高、服务差、审批多、效率低等问题还未根本解决；职工(再)就业、社会保障、农村贫困人口脱贫和弱势群体保护等问题，都没有得到很好解决，信访压力很大。目前，海林市有公务员1383人，其中科员895人，副科302人，正科154人，副处25人，正处6人，副厅1人。2005年7月，我们选取海林市作为调研对象，采用问卷与访谈相结合的方式，对市委市政府各部门公务员行政伦理状况做了一次调查。共发放问卷450份，回收393份，其中有效问卷381份。现就调查结果总结如下。
一、公务员对行政伦理认知状况
从被调查公务员的年龄结构来看，25岁以下的公务员6人，占1.7％；25岁-35岁公务员155人，占40.7％；36-45岁的有157人，占41.8％；46-55岁的有54人，占14.2％；56岁以上的8人，占2.20％。从性别结构来看，男性257人，占67.5％，女性124人。从职务状况来看，县处级(含副职)领导干部11人，占3％；乡科级(含副职)55人，占14.4％；乡科级以下的有315人，占82.6％。在工作年限方面，工作1-5年的公务员有17人，占4.5％；工作5-10年的公务员有67人，占17.6％；工作10年以上的有295人，占77.4％。
首先，基层公务员对行政伦理的认知程度如何呢？调查结果显示，有72.9％的公务员认为自己对行政伦理有不同程度的了解，其中认为“非常了解”的占4.5％。在关于行政伦理与职业道德关系的调查中，有38.6％的人选择了正确答案。这一结果表明我国基层公务员队伍中，大部分人对于行政伦理问题有所了解，他们通过新闻媒体、学术刊物等渠道看到或者听到一些相关介绍，但还缺乏深入的了解。也说明我国对行政伦理的宣传和教育程度不够，健全的行政伦理建设体系还没有建构起来。
在公务员对行政伦理的认同度方面，在被调查的381位公务员中分别有高达93.1％和85％的人认为良好的行政伦理修养对于促进公务员履行自身职责以及在防止腐败现象方面有重要作用。说明绝大多数公务员都能正视目前存在的腐败现象，也都意识到行政人员自身的道德修养在激励和约束行政人员行为方面发挥着相当大的作用。这提醒领导者们在重视和运用法律法规等“外律”机制的同时，也不能忽视“内律”。从公务员对行政伦理的认同度来看，“内律”同样可以发挥良好的作用。同时，公务员较为广泛的认同度，也为行政伦理学的普及和研究奠定了现实基础。
在对目前我国行政伦理状况的评价方面，有60.6％的认为状况“一般”，22.1％的人认为“较差”，8.1％的人认为“非常差”，只有5.6％的认为“很好”，总体评价偏低。这一结果可以看作公务员对包括领导、同事以及自身在内的行政体系总体伦理状况所作的自我评价，基本能够反映我国基层政府公务员行政伦理状况。
二、公务员自身行政伦理状况
对于公务员自身行政伦理情况的调查分析，我们分别从公务员对自身社会地位的看法、当初选择公务员职业的原因、公务员首要责任的认定以及各种价值观的权重等几个方面着手进行的。
公务员如何看待政府机构和公务员群体在社会中的地位，直接关系到公务员自身的伦理定位。对“作为一名公务员，应该受到周围人的尊敬”这一应然性判断，有13.4％的人表示“非常同意”，有63.2％的人表示“同意”；对“政府机构在社会中的地位较其他机构和团体都要高”这一实然性判断，也有7.6％的人表示“非常同意”，有51.4％的人表示“同意”。对上述两个问题，回答“说不清”和“反对”的人数基本持平。这表明大多数公务员深受我国官本位传统的影响，头脑中依然充斥着自我优越意识，这既可能成为加强行政伦理和行政责任建设的有利资源，也可能影响到公务员服务意识和法治意识的形成，妨碍公务员自觉接受公众监督，以正确的心态为公众服务。
接下来，我们又根据公务员择业的初衷分析其工作的目标取向，因为目标取向会直接影响到其工作态度和工作效果。在调查对象中，有13.9％的人选择了“为人民服务”，有7.3％的人选择“个人爱好”，23.6％的人选择“工作调动”，有41.2％的人是因为公务员“工作稳定”选择了这一职业，5.8％的人是基于公务员社会地位高的考虑，另有2.1％的人选择这一职业是因为“福利好”。归结起来，选择“福利好，社会地位高和工作稳定”的人数总共占到总人数的49.1％，而选择“为人民服务”的只有13.9％，也就是说半数公务员是基于自身利益的考虑选择这一职业的，而不是基于公务员职业本身的内在价值。相对于政治口号盛行的泛政治化年代来说，这是公务员群体自身职业选择的理性回归。这一结果再次显示了行政伦理建设的重要意义，因为多达半数的公务员(实际上可能更多)在实际工作中会把主要精力放在努力寻求职位稳定和晋升上，这种个人化的工作态度和工作目标如何能够与“为人民服务”的职业要求相互契合，是必须依靠行政伦理建设来解决的问题。对于海林市这样的基层政府来说，公务员的物质回报和晋升空间都十分有限，他们很有可能将追逐权力和利用职务之便侵占国家财产作为对自己的“补偿”。事实上，在对“公车私用”问题的看法进行调查时，有28.3％的人认为“如果不影响正常工作，用用也无妨”，13.1％的人选择“没有人过问，可以随意使用”，甚至有2.1％的人视其为“公务员的福利之一”，就已经很能说明问题。
此外，我们对选择“为人民服务”选项的人员的年龄结构作了分析，在53人当中，25岁以下的人只有1个人，占1.9％，25-35岁的有13个，占24.5％，36-45岁的有17个，占32.1％，46-55岁的尤21个，占39.6％，55岁以上的有1个。人数随年龄减小而减少，也就是说，抽象伦理价值正日益为具体的物质利益所取代，其作用有随着时间推移而递减的趋势，这值得我们警惕。公务员行政伦理建设不能只局限于一般性的说教和惩戒，更重要的是要能够根据不同年龄段公务员的人生阅历和知识结构拟订更为具体、更有针对性的教育策略，以真正保证公务员将业务技能和伦理道德素质放在同等重要的位置上。教育的必要性在于，行政伦理道德观念不可能在人们的意识中自发产生，其首要渠道是来自外部的教育与灌输。通过教育培养可以掌握必要的行政伦理道德知识，行政伦理道德知识虽然不等于行政伦理品德，但却是行政伦理品德形成的必要条件。行政人员可能无意识地做出一些道德行为，却不可能在不自觉的情况下形成高尚的行政伦理品德。
从终极意义上说，公务员要对国家和人民负责；作为政府体系中的一名成员，作为党和国家政策方针的执行者，公务员要对上级以及自身职位负责；同时，公务员作为一名普通公民也具有相应的权利与义务。那么在多种价值目标中，公务员到底会作出怎样的取舍和选择呢？我们列出了“荣誉”、“服务”、“效率”、“遵纪守法”、“责任”、“诚实守信”、“廉洁奉公”、“民主”和“公正”等9项价值，请调查对象作出前三位的优先选择(结果见表1和表2)。
从首选价值分布来看，9项价值中有5项的选择人数在10％以上，可见我国公务员群体中行政价值观多元化的发展态势已十分明显。其中，有23％的人将“服务”作为首要选择，这一选项的累计选择频次也列在首位。“服务”代表了公共利益的伦理取向。在当前我国建设服务型政府的大背景下，越来越多的公务员开始重视服务理念，“服务于公众、维护和增进公共利益”的职业定位正被逐渐认同，这主要得利于近年来各级党和政府的重视，新闻舆论、文件报刊较大的宣传力度。有21％的人将“责任”作为首选价值。在我们看来，“责任”代表组织的伦理取向。在目前我国地方保护和部门利益冲突还无法得到有效遏制的情况下，公务员对组织责任的认同除了具有职业认同感和归属感的正面意义之外，也很容易与维护本地方或部门利益纠缠在一起，直接影响到其在进行自由裁量以及伦理选择时的态度。在我们问到调查者对“属于本部门的利益，即使有政策限制，也要全力向上级争取”的看法时，有46.5％的人对“不顾政策限制也要全力争取本部门的利益”这种做法表示“赞同”，甚至还有5.8％的人表示“非常赞同”，就很能说明问题。此外，有17％的人将“遵纪守法”作为首选价值，列在第三位。这一方面说明公务员的法治意识在不断增强，依法行政的理念在逐渐为人们所接受；另一方面也说明程序正义的观念还未能深入人心，实质正义仍更为人们所看重。
另外还有两个需要注意的问题。一是尽管“民主”是行政伦理的核心价值之一，但在实际调查中只有2％的人将其作为首要追求的价值目标，“民主”在选择频次上也居于末位。在行政活动中，民主应体现在以下几方面：①一切公共管理活动中的人，无论职位高低，在人格上都是平等的；②公务人员虽然作为行政管理者，但是管理者与被管理者是相对的，作为被管理者的公众有权参与和监督管理过程；③行政管理活动程序化和公开化是公众参与和监督的必要条件。而调查结果显示出公务员缺乏民主观念，公务员对自身角色的理解存在错位现象。我国的现实状况是：上级与下级由于权力级差所造成的人格不平等；公务员与公众在身份上不平等；管理过程透明度低且形式化，公民政策参与和履行监督权力的能力受到行政主体的普遍质疑。二是“效率”价值，在首选价值中它只排在第6位，但在频次选择中却一跃至第2位，说明“效率”仍是一项得到普遍看重的价值。进一步说，将“效率”作为一项重要价值追求并没有问题，关键问题在于如何全面理解“效率”、准确界定“效率”。一方面，不能将“效率”和“效益”对立或割裂开来。如果公务员仅关注工作数量而漠视工作质量和效果，那么他们仅仅是在追求“工具性(或机械)效率”。另一方面，政府所追求的效率还要与“公平”、“民主”等价值相权衡。科学发展观和正确政绩观的提出，将有助于我们的政府越来越明确，不能简单地以“效率”作为评价政府工作成效的唯一指标，更不能将政府工作绩效等同于GDP增长。但如何设计和完善科学的政府绩效评估体系，仍是一个需要长期摸索的现实难题。
三、我国行政组织伦理环境
作为个体的公务员，始终处于特定的行政伦理环境之中，受到环境的深刻影响。行政伦理环境既包括宏观的全球伦理价值观、整个社会的伦理道德水平，也包括微观的行政组织的制度伦理环境，组织成员的伦理氛围。一般来说，一个良好的行政伦理环境有助于公务员良好行政伦理的养成。我们关于行政组织伦理环境的调查主要围绕两个问题展开：一是公务员对现存行政组织文化的感知；二是影响行政组织中公务员个体行为的主要因素。
关于行政组织文化，我们主要就公务员工作态度和人际关系做了调查。从工作态度方面看，有23.6％的人认为，“一杯茶，一支烟，一张报纸看半天”的现象不仅“存在，而且非常普遍”；有35.7％的人认为这种现象“只是个别部门存在”；也有31.5％的人认为只有个别人是这样。公务员对周围同事工作态度的评价，有半数以上(53.8％)的人选择“能按时完成工作任务，但积极性不高”；有33.1％人认为周围同事工作“富有热情，积极性高”；此外，“工作拖沓”占2.6％，“存在敷衍、应付的情况”占7.6％，“不负责任”占1.3％。结合这两项调查来看，目前我国基层政府各部门中“散漫、应付和混日子”的工作作风虽仍然存在，但正趋于好转，公务员的工作热情和积极性也在逐渐提高。在目前的行政机关中，公务员受到组织内部上级领导和规章制度的双重约束，同时也受到来自组织外部的一定监督和制约，这样的工作环境会促使公务员树立端正的工作态度，激发其工作动力。从部门关系与人际关系方面来看，对于“政府各部门之间为了各自的利益而互相隐瞒信息和不合作”的现象，有26.5％的人认为“经常出现”；有51.7％的人认为“偶尔出现”；只有5.2％的人认为基本没有。这说明不同部门之间沟通与合作仍是一个急需解决的问题。与之相比，个人之间人际关系要好一些。关于“工作中同事们的互相合作和彼此信任”的看法，有65.1％的人给出了“很普遍”的评价，同时有24.1％人认为“偶尔出现”。这是否能说明组织内部成员之间更容易建立合作关系，还需要进一步的调查和分析。
行政组织中的公务员受什么因素影响最大呢？调查结果与我们的预期是一致的——上级领导。在“影响职位晋升的最重要因素中”，48.8％的人选择了“与上级领导的关系”；而“个人能力与工作业绩”只排在第二位(38.1％)。在“影响公务员工作态度的最主要因素”的调查中，“领导的影响”也高居首位，达到60.6％；次之的是“个人因素”，占26.5％。我们还发现，与女性相比，男性更易受到来自于同事的影响。在所有认为同事的影响最大的18人中，男性有13人，男女选择比率为5∶3。女性则更容易受到亲属的影响：在所有选择认为亲属是最主要影响因素的5个人中就有2人是女性，男女选择比率为7∶10。为此，在人力资源调配工作中，需要考虑到性别因素和行政伦理环境之间的关系。另外，我们还考察了公务员工作年限对其伦理观念的影响。我们的问题是：“‘在我国的各级政府部门里，要想做到不贪污不腐败很难，因为整个大环境就那样子，谁也改变不了’。您对此的看法是？”。选择“非常同意”和“同意”的公务员中，工作1-5年的有2人(系数为0.12)，5-10年的有32人(系数① 为0.48)，10年以上的有130人(系数为0.44)。结果表明，工作5年以上者对周围不良环境的“敏感程度”和“抵御能力”远比刚参加工作不久的人低。这说明，特定的行政伦理环境对公务员的思想和行为有着十分深刻的影响，公务员个体的道德操守与行政伦理环境的强大矫正作用相比是十分脆弱的。
四、公务员行政伦理困境
尽管环境对行为主体的影响不容忽视，但我们也必须承认公务员伦理选择的自主性。只有承认公务员具有遵循伦理选择采取适当行为的可能性，才能将个人良好的伦理道德修养与公务员为公众谋利益的本质要求有机结合起来，行政伦理的研究与实践才有意义。而公务员行政伦理选择的自主性将直接决定其在自由裁量行为中的行为取向。基层公务员同样拥有一定自由裁量权，也同样会面临尖锐的冲突和矛盾，即所选择的行政行为虽然符合了某种行政伦理要求，但同时却违背了同样有价值的另一项行政伦理要求，这就是通常所说的“公务员伦理困境”。公务员伦理困境表现为一种伦理冲突和选择上的两难，这种困境不是“善”与“恶”的选择，而是“善”与“另外一种善”的选择。公务员在进行这种选择时一般会受社会角色、职业要求、自身利益和偏好的影响。现实而正当的要求是寻求“公利”与“私利”达到最优的平衡，而不是要求公务员“毫不利己，专门利人”，这无疑需要公务员在行政实践活动中逐渐习得和掌握一定的伦理选择技巧。
公务员在面对伦理困境时，会自觉或不自觉地在心理进行伦理排序。每个人由于个人道德素养以及实际情况的不同会作出不同的决定。为此，我们设计了两个问题。一个问题是“当您认为您上级的命令不道德时，您的做法是什么？”对这一问题的答案可以分为三类(见表3)：一类是接受(C、D、E)，一类是不接受(F)，还有一类是不确定的答案(A、B)。调查结果显示：43.3％的人选择“接受”；14.4％选择“不接受”；36.3％的人做出了“不确定”选择。A选项说明有34.1％的人受个人道德良心的谴责去挑战上级权威，但是与F选项有所不同的是，他们选择采用一种较为温和非正式的反抗方式，表现为提意见或暗示等，也可以说是对上级权威的一种回避；而越级上报(4.2％)的做法不被大多数人采用，这可能是出于害怕遭到直接领导的“报复”或顾虑到群体压力。选择C、D、E三个选项的人虽然结果都是接受，但是反映也各不相同。选择C的人比选择D的人采取了更为积极的方式；而选择E的人伦理道德水平基本上达不到担任公职的要求。
在第二个问题中，我们假设了一个情境，请调查者判断当事人的反映(见表4)。其中有41.2％的人做出了有违行政伦理要求的判断，只有15.7％的人作出了符合行政伦理要求的选择。这说明调查者对我国行政伦理现状存在较为普遍的悲观看法。同时，还有40.2％的人选择了“说不清”，表示相当一部分公务员在面对诸多的伦理选择困境时不知所措，处理伦理冲突能力亟待提高。进一步来看，这一假设情境中涉及到一系列伦理冲突和困境，可以分类如下：①角色冲突：担心同事说闲话(3.1％)、与上级私交好(4.1％)；②权力冲突：怕被上级报复(33.9％)；③道德冲突：良心上的谴责(10.2％)；④利益冲突：私利：事不关己(20.2％)、升职和受到嘉奖(4.2％)、与上级的个人恩怨(25.2％)；公利：不能容忍其上级国家和人民的利益遭受侵害(21％)。通过数据统计我们可以看出，公务员在进行伦理选择时，权力冲突与利益冲突的影响最大；在公利与私利的抗衡中，私利显然占据了上风(49.8％∶21％)。
由此可以推断，在公务员的行政伦理选择中，上级领导权威和个人利益是两个最主要的决定因素。上级领导权威对公务员伦理选择的影响范围和力度之所以如此巨大，既是根植于行政组织的层级节制的一般性特征，也与我国人事制度的内在弊端息息相关。尽管近年来各地进行了人事制度改革的有益探索，但传统人事制度的弊端并未从根本上革除，人员的晋升与奖惩主要由上级领导决定，绩效考核和评估流于形式，民主评议缺乏效用，基层公务员的权利得不到法律和制度的保障。现实的“压力型”行政体制，决定了相当数量的公务员将执行上级命令看作自己的第一要旨，而无论上级的命令是否违法和不当，都会迫于压力甚至“坦然”地接受。这也就是我国学者徐邦友所说的“非自主行为”，西方行政伦理学家库珀(Terry L.Cooper)则将其解释为“角色转换”。追问公务员寻求私利的行为取向是否是人性的必然要求没有意义。我们认为，公务员乃至每个人内心深处都有追求公平、公正和正义的要求，关键是这种要求能否得到有效的制度激励，现实的社会能否给人们提供方便、畅通且安全的保障机制。这就是我们接下来探讨的行政伦理法治化问题。
五、行政伦理法治化
如何才能保证公务员在工作过程中保持良好的行政伦理道德呢？大部分公务员的回答呈现出一种矛盾的心态，一方面，他们认为内因重于外因，认为个人良好的道德品质和态度是决定性因素；另一方面，他们又认为离开法律法规的约束，公务员伦理道德建设又无从谈起。在外因当中，除了法律法规的作用，新闻媒体与社会公众的监督也被很多人所重视。实际上，内因与外因并不是无法调和的一组矛盾。从道德发生学上讲，人总是从道德他律走向道德自律，公务员良好品德的培养也应该通过同样的方式。也就是说，伦理道德知识可以通过教育和学习获得，而公务员高尚道德的养成根本上是长期遵照行政伦理相关法律法规的结果，由被动的管制久而久之转化为主动的约束，形成一种自觉遵守行政伦理操守的“习惯”。因此，行政伦理建设的第一步应该是加强舆论宣传，形成有利的社会氛围。伦理是一种社会关系的规范，而行政伦理也绝不仅仅是行政组织内部的伦理。新闻媒体与社会公众广泛参与不仅有助于行政伦理的培育，也会促进公民社会的形成。
个人良好道德素养作为养成和保持良好行政伦理的主要因素被普遍确定，但是我国目前基层公务员的个人素质不高也是不争的事实，调查显示：有32.3％的人认为公务员个人素质不高是影响公务员队伍伦理状况的最大隐患。同时，错综复杂的人情与关系也是影响公务员伦理建设的突出问题。长期以来，我国一直有“伦理本位”的社会传统，人情和关系渗透于社会生活的方方面面，行政组织也不例外。比如，公共领域与私人领域的界限模糊就是由此导致的突出问题，在我国的行政组织文化中，“公车私用”、“公时私用”、“利用私人关系办公事”的现象十分普遍。“人情与关系”虽然能起到降低交易成本的“润滑剂”作用，但也会为“拉关系”、“走后门”等负面社会行为提供借口。从一定意义上说，行政伦理的建设过程也就是一个不断减少乃至逐渐消除目前盛行的所谓“官场潜规则”的过程。
如何防止公共权力部门和政府工作人员凌驾于法律和公共利益之上、滥用手中的权力牟取私利始终是政治学和行政学研究的主题。总体上看，思路和方法无非乎外在和内在两方面。外在的方式是寻求法律制度的约束和规范，即“他律”；内在的方式，表现为个人良心和道德情感的规范和引导。当然，他律和自律两种形式在发生作用过程中并不是彼此十分清晰的两条线，而是在相当程度上重叠与融合在一起的。作为公共部门和公务员重要制约机制的行政伦理，则体现了他律与自律的融合性与模糊性，行政伦理规范与法律、法规等行为准则在内容上相互渗透、相互补充的色彩更加浓厚。正因为如此，将公职人员行政伦理规范以法的形式规定下来成为许多国家行政伦理制度化的普遍方法。我国正处于体制转轨和社会转型的特定历史时期，实践已经证明，单纯的伦理说教已经无法从根本上抑制腐败现象的发生，要使行政伦理真正产生效应也必须走法律化与制度化道路。在调查中，有88.8％的人都认为立法是加强行政伦理建设的有效途径，这实际上是以立法方式加强行政伦理建设的有利的心理基础。
注释：
①此处系数为选择该项人数与总人数之比