公务员分类制度的冷思考，本文主要内容关键词为：公务员论文,制度论文,冷思考论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
两种分类制度的比较
世界各国公务员的分类制度主要有两种，一种是品位分类，另一种就是职位分类。前者是以“人”为对象而进行的分类，主要依据公务员个人所具备的条件和身份；后者是以“事”为对象进行的分类，分类的依据是公务员职位的工作性质、难易程度、责任大小及所需资格条件。
二者比较，各有优点和不足。品位分类的优点是：第一，没有严格的分类程序和依据，简便易行；第二，注重公务员的基本素质条件，而不强调必须具备某项专门知识和技能，有利选拔通才；第三，在工作调动时实行级随人走，有利于公务员的流动，培养人的全面能力。品位分类的缺点是：第一，它不注重对公务员岗位设置的合理性的调查分析，实际上强调的是人在事先、因人设岗，容易造成机构臃肿、人浮于事；第二，过于注重公务员的学历、资历、身份、地位等条件，不利于资历浅而能力强的人才脱颖而出；第三，缺乏规范化的工作要求，使公务员的考核、培训、晋升缺乏客观依据。
职位分类的优点是：第一，在调查评价的基础上明确规定每个职称的职责任务和工作标准以及应具备的资格条件，这为公务员的录用考核、奖惩、升降级等提供了客观依据；第二，有严格的程序和完整的法规文件，公务员的工作职位按性质、难易分门别类排列，职位状况一目了然，为人事管理的科学化打下了良好的基础；第三，适应行政工作专业化的趋势，便于选择专业人才，因事择人，有利于提高工作效率。职位分类管理也存在着缺陷。第一，重视职位对人的要求，而忽视了人对职位的影响，许多硬性规定虽然适应了行政工作量化和专业化的要求，却使个人的积极性和创造性的发挥受到限制；第二，虽然给公务员的管理带来许多方便，但由于职系区分过细，职级设置过死，公务员的升迁、调转缺乏弹性，阻碍了人员的流动，不利于人才的全面发展；第三，由于程序过于繁琐，人力、财力和时间浪费严重，同时，静态的分类也难以适应职位结构的不断变化。
由于各有利弊，目前世界各国公务员制度普遍倾向于兼容二者，取长补短。
现行公务员分类制度的弊端
我国公务员管理采取的是以职位分类为主、佐以品位分类的模式。我国目前的职位分类制度是一种以职位分类为目标、以品位分类向职位分类过渡的人事管理制度。在这个过渡的过程中，难免会出现这样或那样的问题。
第一，职位分类过于简单、笼统，范围太小，职位分析不严格。我国公务员没有横向的分类，而纵向的分类也只体现在公务员职务级别的高低上，没有更细致的划分。在国家行政机关中，除工勤人员以外，实际上只有一个类别：公务员，这难以与行政管理工作的复杂性、行政层级的多重性、工作岗位的多样性相适应。
第二，一般行政管理类公务员和专业技术类公务员混淆不清。随着政府管理专业化程度的提高，政府机关对专业技术人员的需求量不断扩大，建立一支专业化的公务员队伍显得日益重要。而目前的公务员分类制度没有设置专业技术类职务，只有相应的行政级别。这无疑忽略了专业技术类公务员的特殊性，抹煞了他们在任职资格、工作职责范围、评价方式、个人成就方向、晋升途径以及管理方式等方面与从事一般行政管理工作的公务员的差异。这就导致对专业技术人员的职称评定和工资待遇的解决非常困难，造成高层次的专业技术人员对加入公务员队伍积极性不高，甚至望而却步。
第三，现行公务员范围界定不科学。在我国，对公务员范围的界定是“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。这一范围不包括中共党委、人大、法院、检察院、政协以及公营事业单位和社会团体的工作人员。但是，另一个规定是，各级党的机关、人大机关、政协机关、民主党派及工商联机关、工会、共青团、妇联等社会团体机关比照《公务员条例》管理。这样的规定不够妥当。一方面，只有“各级国家行政机关除工勤人员以外的工作人员”才是国家公务员，这就是说，其他各级党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关等组织的工作人员有不同于国家行政机关工作人员的本质特征，应该分别建立不同的人事管理制度。另一方面，在现实中，这些组织的人事管理是参照公务员制度执行的，这就使得现行的公务员范围划分失去意义。
第四，非领导职务的“虚职化”现象有待解决。非领导职务的设置是我国职位分类制度的特色，带有明显的品位分类痕迹。但是非领导职务设置的最初目的并未在实施中得以实现，其中非领导职务的“虚职化”倾向表现得较为突出。但实际操作中，很多非领导职务是由领导职务转任、晋升来担任的。由此必然带来如下问题：首先，晋升到某一级非领导职务者并非都愿意放弃原有领导职务，不少人并不愿意担任更高一级的非领导职务；其次，如何使用这些非领导职务公务员成为很大的问题，若让其分管几个部门，就等于一个负有领导职责的领导职务，若不让其行使领导职责，又很难找出一项非领导职务的工作与其地位相称，甚至把他安排到哪个内设机构比较合适都成了问题。
最后，中央与地方、上级与下级政府公务员层次设置不合理。纵向看，目前我国公务员职务设置从总理到办事员共有12个等级。这对于一个领导机构层次多、公务员队伍庞大的国家来说无可非议。但由于每个领导机构的设置并没有层次、数量的限制规定，因而形成领导机构的级别越高，可设置的职务层次数量就越多。例如一个厅级机关可以设置从厅长到办事员8个层级，而在一个科员级别的机关只能设置2个层次。这种层次设置有很多不合理之处。首先，从科学管理的角度看，在一个相对独立的领导机构中，应设置组织指挥、执行、辅助执行三个层次，而单纯以行政级别高低为标准来划分层次显然不够合理。其次，它还造成某种程度上的不公正，比如同一个本科大学毕业生，由于进入机关的层次不同，受到的待遇也不同。在高层次的领导机关，几年之内就可以升到科级职务，而在一个层次较低的机关，升到科级职务至少要十年左右。
政策建议
第一，将公务员明确划分为政务类和业务类公务员，对业务类公务员进行合理的分解，重新划分类别、等级。目前可以把业务类公务员明确划分为三大类：一是行政管理类公务员；二是行政执行类公务员；三是专业技术类公务员。
第二，合理设置职务层次，重新设计职务、级别序列。首先，按照层次原则，确定每一级领导机构的职务层次数量只能设置3—4层，即组织指挥、执行、辅助执行，人员较多的机构，可设置辅助指挥层次。其次，相应提升县级政府、县级政府职能部门及派出机构的职务层次。要对县级政府和派出机构的工作性质、难易程度、工作责任轻重等作出实事求是的衡量，对有些职位的职务层次和级别予以适当提升。
第三，建立更为灵活的机构模式。为适应公共行政改革、信息化社会发展要求，要改变目前的政府机构设置模式，建立更为灵活的机构模式。同时，结合聘任制的施行，适当增加聘任制公务员的数量，尤其是在非领导职务、专业技术职务及机关工勤人员中广泛推行聘任制。这种聘任制应与公务员身份相联系，聘任关系解除，公务员身份也就自动解除。
此外，我们还应对乡镇公务员施行相对特殊的职位分类模式；参照公务员制度管理社区居委会的事业编制人员并积极探索将全额拨款事业单位纳入公务员职位分类系列的可行性等。