刍议分税制下乡镇财政体制问题，本文主要内容关键词为：分税制论文,刍议论文,体制论文,乡镇财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
乡镇财政管理体制是国家财政管理体制的一个重要组成部分，是由县市政府确定，为适应乡镇经济结构和政权组织形式，在乡镇区域内对国民收入进行分配和在县、乡之间进行利益分割的一种制度。在分税制条件下，如何通过调整和完善乡镇财政体制，来构筑新的乡镇财政运行机制，以期适应形势发展的客观要求。对县、乡财政而言，既是一个带普遍性、全局性的课题，又是一个亟待解决的难点问题。本文试结合咸宁地区的实际，对分税制下欠发达地区的乡镇财政体制问题作一些探讨。
一、现行体制的问题和成因
我国乡镇财政建立的时间不长，又是五级财政体系的塔基部位，具有战线长、层面宽、差异大、基础弱、功能不全等多重特点。在实施分税制体制以前，欠发达地区的乡镇财政一直是多体制并存，且势单力薄，处于被动和从属地位。分税制改革政策出台时，由于从中央到地方各级都是以分税、分立、分权为目标取向集中财力。同时由于目前省以下财政体制（主要是省对地县体制）不尽规范，一些地方在实施分税制的同时，又保留原体制格局，尽管各地的乡镇财政体制在改革中不断探索，但体制形式仍然五花八门，既不一致，也不规范。
从体制形式看，归结起来主要有三种类型、四种模式：
其一，“从紧型”体制。这种体制仍沿用紧缩乡镇、保县市的传统做法，收入打得很满，增收因素算到项目，且大部分实现收入上交县市财政，支出安排得过紧，基本上按原有人头经费、办公经费的低标准算帐，发生政策性增支因素和出现赤字时，则由乡镇自行弥补和消化。在这种体制下乡镇在收支上回旋余地较小，调济能力较差，发放工资（而且是四项工资）要推迟一个月或数月，乡镇因此叫苦不迭，强调吃饭困难，挖潜增收的积极性不高。
其二，“半边型”体制。县市只包干收入，支出包而不干，乡镇仍吃县市财政的大锅饭。“花钱向上要，没钱打报告”。尤其是出现政策性增人增支和入不敷出等困难时，交由县市解决一部分问题，或全部由县市包揽。这种体制下的乡镇财政，实质是“半边财政”。
其三，“报帐型”体制。实行“核定收支，收入上缴，支出下拨”收支两条线的管理体制。这种体制明显带有“统收统支”色彩。乡镇财政缺乏抓收管支的动力机制，只是作为一个报帐单位的方式运作。实行这类体制的乡镇往往未设国库，即便设库，也未按规范确定收入留解比例。导致部分乡镇财政成为财政资金上划下拨的“过水丘”和“中转站”。
其四，“分割型”体制。名义上按分税制体制要求操作，事实上，只是强调包死基数、责任挂钩。分税后上划收入和税收返还只是作为定基数的一个因素和体制结算的依据。如两者不发生矛盾，收入任务如期足额完成并超基数，计算比例分成或增长分成时，结合上划和返还收入计算各自所得；如两者出现矛盾，收入达不到基数扣减支出时，则放弃分税制操作办法，或让乡镇在收入上打“埋伏”，不报或少上解中央收入，或在乡镇之间“买税”，使分税制流于形式。
上述体制模式以及由此带来的乡镇财政运作方面的问题，既导致了乡镇财政体制改革滞后，妨碍了分税制政策在乡镇一级的实施到位，又直接制约了乡镇职能的全面履行。其负面影响十分突出：一是目前的体制模式和运作方式使乡镇事权、财权范围和业务空间过于狭小，主体税种上划后，乡级国库资金明显减少加上财政资金使用上的“两张皮”，致使部分乡镇国库形同虚设，财政实体不实，作为“过路财神”，自然难以履行乡镇预算管理和财政监督职能。二是乡镇财政体制订得过紧或失之宽松，体制的动力和活力受到抑制，乡镇政府在兴财源、抑支出、抓管理和促平衡上积极性不高，主动性不强，压力不大，使增收节支的目标难以落到实处。三是体制使乡镇财政对预算内资金管理乏力，对预算外资金和乡镇自筹资金难以实施有力的控管，导致多年来强调加强对乡镇“三项资金”的管理有名无实。
现行乡镇财政体制效应不高和分税制体制在乡镇一级滞后的原因是多方面的。从表层看，原因有三：一是县市和乡镇财政作为五级财政体系中的较低或最底层次，对财政体制的调整，尤其是分税体制政策出台而划分县乡事权和财权时，仍没有把乡镇作为一级完整的政策和财权看待，县市在财力分配的调济权上集中度仍然较高，使乡镇仍然处于被动受控状态，自我调整和适应的能力较差、余地较小。二是一些乡镇的原体制或现行体制未到期，确定体制时强调要“一定几年不变”，体制的执行中也产生了一定的效果，出于稳定的考虑，暂不按分税制运行。三是乡镇财政尚未走上规范化管理轨道，机构不健全，人员素质差，难以适应分税制运行的要求，因而对分税制改革反应迟缓。
从深层看，制约因素主要来自三个方面：一是功能不全。目前乡镇一级“条块”分割的行政管理体制还未破除，事权、财权仍然划分不清，一些本应下放由乡镇财政管理的部分仍由县市垂直管理，部分已下放到基层的财权也纷纷上收，乡镇的支出管理权和收入支配权越来越小，使监督管理职能在农村经济的某些领域缺位。这显示与分税制的要求不相协调。二是财力匮乏。乡镇本级可用财力本来就偏小，加上分税制后面临着收入增量减少和支出刚性增长的双重压力，出现了对分税制体制明显的“不适应症”。三是“心有余悸”。分税制一开始就以集中上收财力的面目出现，规定收入递增上交，上划收入增长目标，出台操作办法和有关政策时，又自相矛盾，时放时收，加上前几年财政包干体制和分灶吃饭”体制时，县市为了保支出和平衡大局，常常搞“超体制集中收入”，分税制出台并实施后，省、县（市）又通过比例分成办法在地方税种（有的甚至在增值税留用的25%部分中）进行“税外分税”，层层集中财力，抽取乡镇的财政资金，使乡镇对财政体制改革心存疑虑，期望值不高。
二、可供选择的几种体制模式
考虑到分税后县乡经济存在较大的差别和不可比性，县乡之间在事权划分和财权分配上存在着千丝万缕的关系，以及新旧体制“双轨并行”本身未消除原包干体制中苦乐不均的现象等多重因素，目前全面实行分税制体制的条件还不成熟，多体制并存也将是今后一个时期内乡镇财政体制改革必须接受的现实。由此设计以下三种体制模式可供在“双轨”向“单轨”过渡时期选择。
模式Ⅰ： 分级分税型体制（标准模式）
这种类型的体制是以彻底分税为前提，实行统一领导、分级管理的体制模式，这里我们称之为“标准模式”，这也是乡镇财政体制改革的基本方向。体制形式为“划分税种、核定收支、递增包干、超收全留、一定三至五年”。在这种体制下，划分税种后确定乡镇政府的财政、事权的范围。省、地、县三级财政不再从乡镇地方税种中集中收入。核定乡镇收支基数时，对收大于支的部分作为上交基数，以后年度按照一定比例递增。乡镇财政在完成中央和省、县级收入（包括递增包干指标）并上解以后，属于本级的收入全部归乡镇所得，留乡镇使用。同时将县市主管部门延伸到乡镇的下属机构的事权和相应的财权，全部下放给乡镇政府统一管理。这类体制适合于经济较发达，财源布局较合理，共享税、地方税分布均衡和机构职能较完备，与体制相配套的建制和功能初具规模，基本适应分税要求的乡镇。确定此类型体制，主要是让乡镇在与中央和省、县分成税种中得到更多的实惠，使乡镇在分级分税的体制下，逐步成为事权与财权相统一的一级完整政权和实体制财政。
模式Ⅱ：分税分成和分税包干混合型体制（过渡模式）
这类体制形式采取“划分税种，核定收支，收入超基数比例分成或增长分成”和“划分税种，核定收支，收入超基数递增包干”的混合运作模式。在“双轨并行”期间，这种模式将在一定的时期内成为乡镇财政体制的“主流模式”，或称为分税制改革的“过渡模式”。在这种体制下，划分税种按照目前的做法，省、地（市）、县（市）三级仍在乡镇地方税中按比例集中部分收入，但要按分税制的要求，将集中比例逐步缩小，直至取消。支出上将属于乡镇一级的管理权，逐步交由乡镇管理，或暂行维持目前的支出格局，待乡镇实力增强以后再行下放。这类体制适合于收入稳定增长，支出压力较小，包袱不重，收入上有较大的增收潜力和有能力消化支出增长因素的乡镇。但分成包干体制的混合动作模式最终要向分税制体制过渡。
模式Ⅲ：大包干型体制（实验模式）
这种体制十分简明，即在县市核定乡镇收入基数和支出基数的基础上，对收大于支的部分实行定额上交、超收全留；对支大于收的部分实行定额补贴、短收自补，或倒扣支出，并一定几年不变。对乡镇进行体制上的收支大包干也可采用另一种办法：规定收入上交数（或支出补贴数），确定收入递增比例（或补贴递增比例），支出下放两不管，县市对乡镇只实行收入目标管理，超收奖励，短收处罚，一年一结算。这类体制作为分税制条件下的“实验模式”，适合于两类乡镇：一类是收入具有一定规模，增收潜力大的乡镇。另一类是收入块头小，收支缺口大，历史包袱重，又“两眼向上”，依赖县市补贴，指望县市解决减收增支问题的乡镇。对这两类乡镇实行“甩死砣”式的大包干体制，既简单易行，便于操作，又能鼓励乡镇多收多留，使其自加压力，放开手脚，大干快上，充分调动乡镇的积极性。执行大包干体制，注意适度保持或延长体制的期限，放宽有关财政政策，不能见“好”就收，见“利”就统，重新走统收统支的老路，造成体制的回归。
三、体制配套建设的几个问题
乡镇财政体制调整事关乡镇财政运转和振兴大局，为了正常发挥体制的效能，防止非体制因素制约体制的运作，要在确立新一轮财政体制的基础上，进一步加强财政机构职能方面的配套建设和方方面面的工作配合，使其与调整和完善财政体制的举措相呼应，积极有力地推进体制的运行。
（一）加速财源结构调整和财源开发
加速财源增植、促进财源开发是分税制财政体制改革的基本取向，而建立合理的财源结构，发挥结构效益，以适应分税制财政体制改革的要求，这是财源建设的关键。据此，乡镇财源建设要把握好两个重要环节。第一，要把握财源建设的方向和重点。分税制把营业税、农业税收入等一些地方税作为地方的固定收入，目的是让地方加速财源的培植，形成以地方税为主体的财源格局。乡镇要按照分税制的政策导向，确定财源建设思路和发展重点，把乡镇企业、多种经营、第三产业等乡镇优势财源抓在手上，按照体制运行要求和财政振兴目标，进行主体财源、基础财源、潜在财源以及新兴财源、特色财源的多层次梯度开发。第二，要扩大财源建设的规模和效益。要把调结构、壮规模、形成气候和区域特色作为财源建设的立足点，形成不同规模、不同层次、不同梯次的财源群体相互并存的格局，形成各业、各门类的财源齐头并进、竞相开发的格局。要立足效益，为乡镇财源建设注入活力，全面开展效益财源建设活动，提高财源建设质量和项目档次，特别是注重科技兴财。财源项目的效益上去了，财政体制的调整和调整后的体制运行才有基础，并产生预期的体制效益。
（二）强化和综合运用乡镇财政管理职能
一是扩大分配范围，完善分配职能从乡镇财政的现状看，目前，乡镇财政不仅要管理好预算内财力，履行本级预算分配职能，还要着眼“三项资金”的综合统筹，管住预算外和自筹资金，甚至于乡镇区域的一切社会财富。二是强化财政手段，完善调节职能。在通常情况下，乡镇财政的调节、调控职能包含于分配职能之中，主要是通过再分配体制出来。但乡镇一级受其财力规模、活动空间等制约。现阶段的调控职能明显受到限制，但随着乡镇经济和社会事业的发展，这一职能愈来愈显得重要。在财政体制调整和实施阶段，强化乡镇财政的调节职能，必须通过正确实施国家的分配政策和农业保护政策，规范收入征管，调节国家、集体、个人的分配关系。通过合理的财政支出结构和比例，改善农业基础设施条件，促进乡镇经济和社会事业的协调发展，保护农村乡镇的社会稳定。通过财税政策和投资手段，调节农村产业结构和生产力布局，提高经济的整体效益和农民群众的收入水平。三是实施全面控管，强化监督职能。要强化对分配领域的全过程包括收、支、管、查、建和其他财政性资金使用及效益情况的监督。强化对乡镇财政活动的自我监督，对财政分配、管理活动实施内部规范和自我约束。强化对乡镇行政企事业单位及农村合作经济组织在财务运行上实施财政、财务指导和监督，建立和完备乡镇财政监控体系与监管功能。
（三）科学、合理设置乡镇财税机构
分税制划分了中央税、中央地方共享税和地方税，并要求设立两套税务机构分别征收。这使乡镇财税机构的模式和布局发生了新变化，在“分税、分权、分设、分立”的趋势下，乡镇一级也大都采取上行下效的办法设置机构，由以往的“财、税、库”三足鼎立的机构模式，演变成“财政、国税、地税、国库”四位一体的机构格局。由于乡镇之间的税源、结构收入规模差别大，而且呈季节性、零散性的特点，按统一模式设置机构不仅增加了机构，扩大了税收征收成本，在“机构林立、条块分割”的情况下，也难以形成财政收入征管合力，显然不适应一部分乡镇财税工作的实际。因此，要从目前农村乡镇的实际出发，科学合理地设置财税机构，具体可采用“财税合一”型、“合署办公”型和“财政牵头”型三种模式。
（四）探索灵活多样的国库运作方式
由于乡镇财政建立的时间不长，乡级国库组建的时间更短，而且围绕是否建库和建库后的管理，各地的作法不一，有的发挥了一级金库的作用，有的在把乡镇财政导入实体方面已初见成效，有的则因体制上或管理上的原因，出现了“有财无库”、“有库无金”等多方面的问题。在完善分税制下乡镇财政体制的过程中，要根据乡镇的实际和国库管理中存在的问题，探索灵活多样的国库运作方式。第一，在建库问题上，要因地制宜，不搞一刀切。建立乡镇国库时还要视乡镇的具体情况，是否建库。一要看乡镇收入规模的大小，二要看乡镇体制是否完善。并且先搞试点，多搞几种模式，然后总结经验，以点带面，循序渐进地展开。第二，在收入解库的支拨上，要多种形式并存。为解决收入量小、分散的问题和方便缴库单位上缴收入，可采用就地缴库、集中缴库、自收汇缴三种方式征收缴库；为解决税收收入不及时、不均衡入库的问题，可推行“税款直达入库”的办法，或对回笼货款按“税、薪、贷、货、利”的顺序组织收入缴库。安排库款支拨时，可以按财政支出平均进度划拨；也可按支出的性质、重点进行分类，按先后顺序安排拨款，或者分季、分月拨付。第三，在资金调度上，要采取多渠道筹资办法。财政资金调度困难是目前县、乡两级财政普遍存在的问题，缓解这一困难的现实途径有三：一是在调整财政体制时要合理确定县乡收入的留解比例，县市在资金留解上适度向乡镇倾斜，使乡镇能维持正常支出。二是设立预算周转金。三是及时向上级财政部门借入调度款项。