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一、问题的提出
我国改革开放30年来，财政支出结构发生了很大变化，经济建设支出所占比重大幅度下降，而政府用于教育、社会保障、医疗卫生等社会发展领域的支出占比开始攀升。这种支出结构的变化标志着我国财政正在从过去的“生产型财政”向“公共财政”转轨。然而，与广大人民群众的迫切愿望相比，特别是与党的“十七大”报告提出的“关注民生、执政为民”这一新时期政府执政理念的客观要求的模式相比，现有的财政支出结构还不是最优的，仍存在着进一步调整的空间。那么，下一步我国财政支出结构将如何调整，即哪些支出需要进一步提高，主要的民生支出在财政总支出中应当占多大比重，以及如何实现对财政支出结构的调整?本文将对这些问题展开讨论。
二、关注民生与财政支出结构调整
党的“十七大”报告指出：“全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民”；因此，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生”。“十七大”报告的这一重要精神，标志着我国“民生时代”的来临，同时也为今后的财政工作指明了方向。从当前的情况看，要解决民生问题，财政面临着如下紧迫任务：
(一)财政需要继续加大对教育的投入
改革开放后，我国财政不断加大对教育的投入，财政支出中教育支出所占的比重不断攀升。从1980～1996年，财政预算内教育支出占财政支出(不含债务)的比重从9.3％提高到17.8％，平均每年递增了4.2％。但从1997年开始该比重便开始波动下浮，到2005年甚至下降到11.7％，2007年也仅恢复到14.3％的水平。应当说，财政性教育支出占比的极值点出现在1996年为时尚早，因为财政的这种投入规模并没有满足教育事业的发展对财政资金的需求。
首先，从国家相关法律对财政性教育投入的要求来看。1995年9月1日起施行的《中华人民共和国教育法》第五十四条规定，“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高”，“全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高”。1993年2月国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》更明确提出，要“逐步提高国家财政性教育经费支出(包括：各级财政对教育的拨款，城乡教育费附加，企业用于举办中小学的经费，校办产业减免税部分)占国民生产总值的比例，本世纪末达到4％”。但有资料显示，到2006年，我国财政性教育经费占GDP的比重刚超过3％。①
其次，教育部门面临的资金短缺制约了基础教育事业的进一步发展。根据教育部网站提供的数据，2006年，我国普通中、小学中体育运动场(馆)面积达标的分别只有67.8％和53.5％，体育器械配备达标的分别为64.7％和47.4％，理科实验仪器和教学自然实验仪器达标的分别为72.2％和52.8％。特别是近些年来财政对农村义务教育投入不足的问题更为严重。2006年，我国县镇中、小学校舍危房面积占校舍总面积的比例为3％，而农村中、小学校舍危房面积分别占校舍总面积的4.3％和6.5％。2005年与1998年相比，农村普通中小学购置课桌凳、图书和专用设备的数量在全国普通中小学购置总量中的占比都有所下降。
此外，我国的高等教育也需要国家加大投入。在我国高等学校教育经费的来源中，预算内的教育经费拨款所占比重已从1992年的60.8％下降到2005年的40.6％，同期，学杂费收入从5.7％提高到31.5％。而从国外的情况看，即使是高等教育，政府投入部分也占大头。例如，在教育市场比较发达的美国，公立高校在20世纪90年代中期政府拨款也要占到经费来源的51％，学杂费收入只占18.8％。②可见，我国高等教育的发展如果再靠提高学费来筹集资金恐怕路是走不通的，这就要求政府今后还要加大对高等教育的投入。
(二)政府在医疗卫生领域的“补位”重任要求财政必须不断加大医疗卫生支出
近年来，群众要求政府解决“看病贵、看病难”的呼声日益强烈。实际上，“看病贵、看病难”现象的普遍存在也暴露出我国财政在医疗卫生领域投入不足的问题。有资料显示，1985年，财政的卫生投入占我国卫生总费用的比重为38.5％，而到2000年该比重则一路下滑到15.5％，只是从2001年以后才又有所回升，到2005年达到17.9％的水平。与其他国家相比，我国财政对医疗卫生领域的投入严重不足。例如，发达国家中英国、法国、德国、日本等这一比重都在80％左右，发展中国家中的印度尼西亚、南非、巴西、马来西亚、泰国等该比重也在35％～60％。③可见，在许多国家，政府在医疗卫生领域承担着重要责任，而目前在我国，80％以上的医疗卫生费用要由个人和企业承担。在医疗费用不断上涨以及居民收入差距日益拉大的情况下，医疗卫生费用主要由私人承担的格局必然会给中低收入者带来“看病贵”的问题。而政府在医疗卫生领域的投入不足所造成的医疗机构和设备短缺等问题，也会进一步加重民众的“看病难”。据统计，我国从1996～2006年，医院、卫生院的数量从67556个减少到60037个，10年中减少了7519个，年均递减1.17％；从1994～2004年，我国入院人数年均递增2.95％，而同期医院及卫生院病床数年均递增率仅为0.84％。④上述数字表明，我国政府在医疗卫生领域存在着较严重的“缺位”问题。从全体人民“病有所医”的目标出发，今后财政理应加大医疗卫生领域的支出规模。
此外，我国面临的人口老化趋势也要求财政加大对医疗领域的投入。许多研究表明，老年人健康医疗的人均支出是年轻人和中年人的6—8倍。⑤福克斯的研究结果也表明，随着年龄的增长，人们消耗的卫生资源也会迅速增加。⑥从目前的情况看，我国的基本医疗保险除少数省份出现了收不抵支的资金缺口外，大多数地区基本医疗保险收支能够收支平衡。⑦但随着我国人口日益老化，缴费人口的规模也会下降，今后基本医疗保险也很有可能要出现资金短缺问题。而根据下面对基本养老保险缴费的分析，解决医疗保险资金紧张问题的出路关键也在财政支出结构的调整。
(三)财政面临巨大的基本养老保险计划的补助压力
目前我国的基本养老保险计划采用企业和个人缴费、政府弥补赤字的筹资模式。全国企业的缴费率为20％，个人缴费率为8％。由于我国正面临日益严重的人口老化，退休职工人数逐年增多，⑧现有的缴费率在很多地区已经不能满足养老金支出的需求，需要各级财政给予补助，财政特别是中央财政对基本养老保险计划的补助金额越来越大。2007年，中央财政对基本养老计划的补贴高达900亿元，而1998年该项补贴仅为20亿元。
根据各方面的预测，我国今后的人口老化和城市化的水平还将不断提高，这必然还会增加城镇职工养老金计划的支出压力。也就是说，今后我国城镇职工的基本养老保险资金不足的问题还会日益加剧。解决这个问题当然可以采取提高企业或个人基本养老保险缴费率的做法，但它却会给我国的经济发展带来很大的副作用，即它将提高劳动力成本，削弱产品在国际市场上的竞争力，进一步加大我国面临的就业问题。从国际比较来看，目前我国社会保险的费率水平已经较高，如基本养老保险的缴费率企业20％及个人8％，均高于雇主10.5％和雇员5.6％的世界平均水平，甚至已经超过欧洲国家(不含东欧国家和俄罗斯)企业14.2％和个人6.8％的平均缴费率。⑨这种情况表明，从经济整体发展的角度看，我国今后已不具备继续提高社会保险缴费率的条件，解决基本养老保险制度收支缺口的办法主要应依赖政府用一般财政收入给予的补助。采取这种办法最大的好处是在劳动力、资本和消费三大税基之间分散政府的养老负担，避免人口老化对就业乃至整个经济发展造成负面影响。如果上述观点成立，那么今后财政就需要将越来越多的预算资金投入到基本养老保险制度中，从而导致财政支出不断地向社会保障领域倾斜。
(四)“住有所居”的社会目标要求财政必须加大对低收入者的住房保障支出
低收入百姓买不起房也是当前一个比较突出的社会问题。从1998年开始我国城镇实行住房制度改革，取消实物分房，大力发展住房商品化。由于住房被推向了市场，在住房需求巨大、土地资源有限、居民收入差距拉大等多种因素的作用下，我国房地产价格一路攀升。在发达国家，一般住房价格相当于家庭年工资收入的5倍，而在我国的一些地区，这个比例甚至高达15倍。对于如此之高的住房价格，中低收入者只能“望房兴叹”或沦为“房奴”。面对这一社会问题，人们开始对住房商品化进行反思，认为社会主义市场经济条件下不能过分强调“居者有其屋”，老百姓租房同样可以实现“住有所居”的社会目标；同时，政府在住房领域也应当担负起一定的职责，要借鉴发达国家的经验，在住房商品化的同时，对低收入家庭提供保障性住房。在许多发达国家，向低收入家庭提供住房补贴或廉租房一直是政府社会保证计划的一项重要内容。例如，美国1949年颁布并于1968年修订的《住房法》(Housing Act)中就提出，“国家的职责是让每一个人都得到体面的住房”；在20世纪80年代以前，美国政府每年大约要为低收入家庭新建4.5万套住房。虽然有政府的廉租房政策，即使是在发达国家，拥有自己住房的家庭也只占50％左右，如美国、瑞士、英国分别为65％、42％和46％。⑩相比之下，我国目前城市居民拥有私房的比例已经超过了80％。(11)借鉴国外的经验，目前社会各界纷纷呼吁政府要加大对住房领域的干预。因此，未来财政势必要不断加大住房保障的资金投入，以缓解低收入家庭的住房困难问题。
三、“民生财政”的支出结构目标
根据前面的分析，我们将对国家财政从目前到2020年这一时期的支出结构进行一定的勾画，这项工作主要是通过对财政几大“民生支出”理想比重的分析来完成的。
1．教育支出。我国目前正处于经济起飞阶段，要赶上发达国家政府必须不断加大对教育的投入力度。另外，我国人口基数大，义务教育阶段的学生人数占总人口的比重2006年达到14.5％。(12)特别是根据发达国家和发展中国家的经验，政府在经济发展过程中不仅要包小学和初中教育，甚至还要负责高中阶段的教育和高等教育。“教育支出的增长能够在一定程度上解释以往政府支出的增长。它反映了入学率，尤其是高层次教育入学率的提高”；“随着中等教育的普及以及主要由政府资助的大学生学生注册数量的增加，教育将不断吸收大量的公共资源”。(13)根据上述分析，我们认为目前教育支出占财政支出的比重过低，从近期看这个比重至少要提高到15％，到2020年则应达到18％～20％的水平。(14)而如果届时我国财政支出占GDP的比重提高到30％，则财政预算内的教育支出占GDP的比重将可以提高到5％以上。
2.社会保障支出。我国目前预算科目上列明的社会保障支出大约占财政总支出的12％，那么，到2020年，我国财政支出中社会保障支出(含医疗卫生支出)占多大比例比较合适?这里需要考虑几个因素：一是，我国未来人口老化的速度很快，据世界银行的预测，到2020年我国65岁以上的老人占总人口的比例将从目前的8％上升到11.7％；二是，我国属于“未富先老”的国家，政府对老年人的社会保障待遇不应像发达国家那样慷慨，必须强调“广覆盖、低水平”的社保发展模式；三是，目前我国社会保障性质的支出分散在许多预算科目中，而且五大社会保险支出目前属于预算外“线下列支”，没有含在预算内社会保障支出中。综合以上因素，我们认为，到2020年，我国社会保障支出占财政支出的比重提高到20％左右比较适宜。(15)
3.医疗卫生支出。政府医疗卫生支出的规模直接关系到“看病贵、看病难”问题的解决。尽管近些年来国家已经加大了对医疗卫生领域的投入，但总体规模与人民群众所要求的仍有一定的差距。从财政的医疗卫生经费支出来看，尽管其占财政支出的比重已经从2002年的2.9％回升到2006年的3.3％，但仍然没有达到1996年4.3％的水平。(16)从财政的全部医疗卫生支出(含基本建设)的情况看，2007年它也仅占财政支出的4％，低于1998年5.5％的水平。纵观当前大多数国家政府财政的卫生支出，其在发达国家和东欧国家一般都占到财政支出的10％以上，在发展中国家一般也占6％以上。例如，2006年，医疗卫生支出占财政支出的比重分别为：美国21％，澳大利亚18.2％，捷克14.5％，德国13.6％，俄国12.7％，瑞士11.4％，罗马尼亚10．7％，波兰10.3％，玻利维亚9.6％，毛里求斯8.8％，塞舌尔(2005年)8.7％，伊朗(2004年)6％，新加坡(2005年)5.8％。(17)我国是发展中国家，政府医疗卫生支出的规模不可能向发达国家看齐，但目前4％的水平也明显偏低。根据当前我国医疗卫生事业发展对财政资金的需求来看，我们认为，财政医疗卫生支出占财政支出的比重在近期内应恢复到6％左右的水平；到2020年我国经济迈入中等发达国家的行列时，该比重则应增加到8％～10％的水平。(18)
4.住房保障支出。(19)我国从1999年开始要求地方政府建立城镇最低收入家庭的廉租住房保障制度，但这项工作一直进展缓慢。据统计，到2006年底，全国财政安排的用于廉租房制度的资金总共还不到40亿元，只有不到3％的“低保”家庭通过廉租房制度改善了居住条件，享受廉租房政策的居民只占总户数的0.5％，而在一些发达国家该比例达到了10％左右。(20)针对这种情况，国务院在2007年下发了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号)，明确提出今后我国要大力发展廉租房制度，地方各级人民政府要切实落实廉租住房保障资金，中央财政也要通过中央预算内投资补助和中央财政廉租住房保障专项补助资金等方式对中西部财政困难地区给予支持。中央政府已决定在2008年投入68亿元用于廉租房制度建设，(21)约占当年中央本级支出的0.5％。从发达国家的情况看，政府财政支出中一般要有1％～3％用于低收入者的住房保障。(22)鉴于当前我国低收入家庭对廉租房的巨大需求，我们认为，当前各级财政至少应当拿出2%的预算资金用于廉租房制度建设，随着人民生活水平的普遍提高和贫困家庭的减少，这项开支的比重可以减少到1％左右。
四、我国财政支出结构调整与优化的途径
政府要加大对教育、社会保障、医疗卫生等领域的资金支持力度，必然要调整其支出结构。而财政支出结构的调整有两个途径：一是存量调整，即改变现有的各项支出规模，对各项支出进行有保有压的调整。二是增量调整，即在不改变存量支出结构的基础上，用未来财政收入的增量部分加大为某类财政支出融资的力度，从而提高该类支出的占比。一般来说，存量调整会触及一些部门或单位的既得利益，在政治上会遇到较大的阻力，因此，各国政府多选择增量调整的办法来优化财政支出结构。从我国各年度财政支出规模的发展变化情况来看，在绝对量上压缩下一年度财政支出规模的情况也是比较少见的。例如，从1980～2006年的26年中，我国经济建设支出在财政支出中的占比下降了约32个百分点，但同期，经济建设支出中各项支出的绝对额比上年下降的年份却很少(如基本建设支出为6个，挖潜改造资金和科技三项费用为7个，工、交、商业部门事业费只有2个)。实际上，近些年财政提高教育、医疗、社会保障等民生领域的支出比重也主要是靠财政增收和超收收入来完成的，从而加大对民生领域的支出，提高了这部分支出所占的比重。例如，2007年，中央财政总收入完成28432亿元，比上年增收了7188亿元，比2007年中央预算超收了4011亿元。中央财政增收和超收的资金大部分用于了教育、卫生、社会保障等关系民生的领域。其中，用于教育的支出为1068亿元，比上年增长了76.3％；用于医疗卫生的支出为631亿元，比上年增长了276.8％；用于社会保障和就业的支出为2419亿元，比上年增长了20.2％。(23)从全国财政的情况看，2007年1—11月，各级财政用于教育、医疗卫生等民生方面的财政支出达到了11125.5万亿元，占到了所有财政支出的30％。其中：教育支出为5578.19亿元，同比增长了32.7％；医疗卫生支出为1418.85亿元，同比增长了40.6％；社会保障和就业支出为4128.46亿元，同比增长了28.6％。(24)上述三项关系民生的支出增长速度均超过了2007年前11个月财政支出25.2％的平均增长速度。根据国内外的经验，我们认为，未来我国财政支出结构的调整和优化也主要应通过增量调整的途径来完成。
注释：
①《2006年中国财政性教育经费占GDP比例超过3％》，“中国新闻网”，2007年10月15日。
②资料来源：东北财经大学经济与社会发展研究院课题组：《高等教育财政的国际比较研究》，《经济研究参考》2004年第60期。
③资料来源：内部研究资料。
④资料来源：《中国统计年鉴2007》、《2007年中国卫生统计提要》。
⑤Cichon，M.，Newbrander,W.，Yamabana，H.，Weber，A.，Normand，C.，Dror，D.，and Preker，A.，Modelling in Healthcare finance：A compendium of quantitative techniques for health care financing(Quantitative Methods in Social Protection Series)，Geneva，Switzerland：International Lahour Office，International Labour Organization.，1999．
⑥Fuchs VR，“Though much is taken”：reflections on ageing，health，and medical care.The Milbank Mem Fund Q.Health Society，62(2)，1984，pp.143—146．
⑦目前各地基本医疗保险出现资金结余主要是规定了较低的医药费报销比例和制定了报销封顶线。但这不利于满足人们的基本医疗需要，也不利于解决老百姓“因病致贫”和“因病返贫”的问题。
⑧1980～2006年，我国离退休职工人数从816万增加到4635.4万，年均递增6.9％。资料来源：《中国统计年鉴2007)》。
⑨资料来源：联合国社会经济司人口处《世界人口展望2002》。
⑩http：//sh.villachina.com/2005-10-10/542522.htm．
(11)李争、杨俊：《住房反向抵押贷款浅析》，资源网论文，2008年1月10日。
(12)资料来源：《国家统计年鉴2007》。
(13)[美]维托·坦齐等：《20世纪的公共支出》，商务印书馆2005年版，第43、45页。
(14)根据巴西1988年修订的联邦宪法，教育支出占联邦税收收入的比重不得少于18％，州和地方政府用于教育的支出不得少于税收收入的25％。资料来源同注释(13)。
(15)早在2004年，我国劳动保障部就提出应将社会保障支出占财政支出的比重提高到15％～20％(见http：//news.xinhua-net.com/fortune/2004-09/17/content_1993652.htm)。由于今后财政工作的重点是“支持‘三农’，促进教育、医疗卫生、社会保障等社会事业的发展，保障改善民生”(见财政部长谢旭人在十一届全国人大一次会议记者招待会上的讲话，http：//news.sohu.com/20080306/n255567460.shtml)，将社会保障支出占财政支出的比重适当提高是符合“民生财政”内在要求的。
(16)1996年的比例根据财政部社会保障司编写的《社会保障统计资料1996—2000》中全国卫生经费类财政补助收入计算求得。
(17)IMF.Government Finance Statistics Yearbook，2007．
(18)有研究表明，到2020年，我国人均GDP将超过3200美元，从而进入中等收入国家的行列。见《世界经济格局中的中国：2005发展论坛主题报告》。
(19)根据2007年开始实行的政府收支分类科目，住房保障支出分别在“城乡社区事务”和“其他支出”中反映。
(20)http：//house.people.com.cn/xinwen/070306/article_0918.html.
(21)http：//www.gmw.cn/01gmrb/2008-01/19/content_724903.htm．
(22)根据《世界经济年鉴1996》和[美]维托·坦齐等所著《20世纪的公共支出》，商务印书馆2005年版，第57页表格提供的数据计算求得。
(23)http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2007-12/21/content_7290850.htm．
(24)http：//news.xinhuanet.com/video/2007-12/20/content_7282799.htm．
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