中国高等教育大众化趋势的政策选择，本文主要内容关键词为：中国高等教育论文,趋势论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国高等教育大众化的紧迫性
中国在高等教育方面可以说是个大国，但还不是强国。中国现代意义上的高等教育实际上才逾100年，前50年由于种种原因发展缓慢，1949年新中国建立时，中国大陆仅有205所高校，在校大学生11.6万人；经过新中国建国后51年特别是最近20多年的发展，取得了巨大成就。1999年拥有普通高校1071所，成人高校871所，共1942年；加上民办的高等教育机构、自学考试机构等约1200所，总计约有3000所高等教育机构。高等教育毛入学率由1978年的1.4%、1990年的3.7%提高到1999年的10.5%。1999年通过普通高考、成人高考进入高校学习的在校学生人数，本专科生为719万人，研究生为23万人，共742万人；还有数百万参加自学考试的学生在各种自学考试机构里学习。1999年本专科毕业生共计215.78万人（其中自学考试取得文凭的42.2万人），位居世界第一位；研究生毕业生则有5.5万人。至1999年，新中国50年共培养出本专科毕业生2458万人，毕业研究生55万人，其中2100万左右是最近20年培养出来的，他们已经成为当今中国各条战线、各个领域的中坚骨干力量。这是邓小平“尊重知识，尊重人才”思想结出的丰硕成果。毋庸置疑，中国高等教育为国家的改革和发展作出了巨大贡献。
然而，虽然成就很大，差距也还很大。无论与发达国家相比，与某些发展中国家相比，还是与我国经济发展、社会进步的要求相比，与人民群众接受高等教育的日益增长的迫切需求相比，我们的差距都很大。一个差距表现在公民受教育年限上，联合国教科文组织1995年对70个国家国民受教育的水平进行调查，平均受教育的年限是11.46年，我们国家根据1990年第三次全国人口普查的数据推算，平均受教育的年限是6年。1990年至今10年过去，教育部发展研究中心估计目前大约是8年，亦即每人比人家少受3.5年的教育，由此看出国民文化素质差距有多大；另一个差距表现在从业人口的文化程度上，1995年我国的从业人口是6.98亿，其中受过大专以上教育的仅占2.9%，高中文化程度的11%，初中水平的36.2%，小学毕业的37.2%，文盲半文盲12.7%。加在一起，小学以下的占49.9%，将近一半，说明我们的从业人口的文化科学素质还很低，也反映了我们的教育规模相对于人口总量来说实在是太小了；第三个差距是从各级教育的毛入学率来看，1999年尽管小学高达99.1%，初中高达88.6%，但高中阶段只有44%，大学只有10.5%，预计今年大约为11%左右。这说明我们教育规模主要问题是高中和高等教育阶段偏小。特别是高等教育的毛入学率，我们现在大约只相当于发达国家60年代前期的水平，而据联合国教科文组织的统计，全世界1995年高等教育毛入学率平均水平为16.2%，其中发达国家的平均水平更高达59.6%。一般认为，高等教育进入大众化的标准是毛入学率15%，距这个指标我们虽然只有4个百分点，但由于我国适龄年龄段人口基数太大，且还在不断增长，实现15%以上大学毛入学率，显然要付出其它国家难以想象的努力。
经过分析不难看出，我们的高等教育成就很大，差距也很大，我们虽然是高等教育的大国，但是还没有大到跟世界平均水平相比较，更谈不上是个强国。要迎接科学技术日新月异、国际竞争日趋激烈、知识经济初见端倪这样一个时代，我们必须实施“科教兴国”战略，大力推进高等教育的发展，实现由“精英教育”向“大众教育”的转变，提高全民族的整体素质，培养宏大的各行各业的高级专门人才队伍，以适应21世纪社会经济发展的需要。正因为如此，我国政府去年决定进一步扩大高等教育规模，通过各种形式积极发展高等教育，使我国高等教育的毛入学率2010年达到15%左右；现在看来，如果我们的政策对头，这一目标有可能提前3到5年实现。
二、中国高等教育大众化的主要政策选择
政策选择总是与制约发展的难题相联系的。从制约我国高等教育大众化多种多样的因素来看，我国高等教育实现大众化的政策选择，我认为当前主要是三个方面，一是发展的资金投入问题，二是人才培养的质量问题，三是毕业生的就业问题。
1.关于资金投入的政策选择
教育是一种公益事业，发展教育是政府的基本职能和不可推卸的责任。当代世界，绝大多数国家都很重视教育的发展，世界各国财政性教育支出平均占国民生产总值(GNP)的比重多年前就已达到5%以上（1991年为5.1%）。我国是什么情况呢？尽管我国历史上的这一比重曾经达到过3.43%（1986年），但90年代以来，却是下降的趋势（虽然绝对额一直在逐年增加），1995年跌至仅占2.41%的谷底，1999年虽已回升到占GDP2.79%（GDP与GNP略有差别，这里忽略不计），但这个比例依然只相当于世界上最不发达国家的水平，距离1993年我国政府颁布的《中国教育改革与发展纲要》规定的4%的目标（相当于发展中国家的平均水平）尚有很大距离。
目前美国的这一比例是5.8%，其中的40%用于高等教育，我国的2.79%中，也仅有19%左右用于高等教育。政府资金投入严重不足，导致高教资源严重不足，高校办学经费普遍短缺，年年处于“紧运行”状态之中，特别是经过近两年的超常规加速发展（去年在校生规模比上年增加21.3%，今年又比去年增加10%），许多高校再持续发展事实上已经难以为继。可以说，长期的政府资金投入不足，是影响我国高等教育大众化的基本原因之一。
因此，我过去认为、现在仍然坚持认为，在资金投入问题上的首要政策选择，是政府加大对教育的投入，尽快实现上述4%的政策目标。
不过，加大对教育的资金投入，无论是对中央财政还是对地方财政来说，都是一种两难的抉择。原因就在于我们是发展中国家，经济建设、社会发展要花钱的地方实在太多。面对这样的矛盾，中国改革开放的总设计师邓小平基于教育的基础地位、战略地位而提出的著名的政策选择是：宁可经济建设等方面的发展速度放慢一点，也要把教育搞上去。江泽民主席最近指出，教育是崇高的社会公益事业，是一种先导性、全局性、基础性的知识产业。如果各级政府把认识真正统一到小平同志、江主席的论述和政策选择上来，实现财政性教育支出占GDP或GNP4%的目标并不需要漫长的时间。朱镕基总理宣布，本届政府实行教育经费支出占中央本级财政支出的比重每年增长1个百分点，带动了许多地方政府加大了对教育的投入，结果，全国财政性教育支出占GDP的比重就由1998年的2.55%，提高到2.79%，一年提高了0.24个百分点。如果每年都能保持增长0.2个以上百分点，那么预计只要6、7年的时间就可实现上述4%的目标。与此同时，再稍稍提高高等教育支出在整个教育支出中的比重，加上本文下面还要讲到的多渠道筹集办学经费，那么，高等教育大众化的目标（即大学毛入学率达到15%以上），就肯定可以同步实现。在这方面，关键在于政府的投资结构。只要真正认识到市场经济条件下的政府财政本质上是公共财政，纳税人的钱主要应当用于公共事业，只要尽量减少乃至杜绝长期以来大量存在的重复建设，以及停止建设那种“投产之日就是亏损之时”的大中型企业项目，甚至在必要时适当推迟几个大项目的上马，在经济正常发展的前提下，连续几年保持上述0.2个以下百分点的增长速度，是不应当有太大的困难的。由此看来，这里的关键还是对教育的认识问题，是能不能从长期形成的“计划经济”思维模式中解放出来的问题，是在行动上而不是口头上贯彻“科教兴国”战略到不到位的问题。为此，我们呼吁，在各级政府机构重视对教育投入的同时，要加大各级人民代表大会对同级财政预、决算的审议力度，加大对有关政府部门财政行为的监督力度，确保党中央、国务院去年再一次重申过的上述4%目标的实现。与些同时，也要力求在改革“计划经济”时期形成、至今仍在沿用的财政拨款办法方面取得突破性进展，探索类似于发达国家“拨款委员会”的新的拨款制度。
不过，即便如此，实现上述4%的目标毕竟还会有一个过程；而实现了4%，也不足以保证质量地实现15%大学毛入学率的目标；更重要的是，15%的毛入学率还仅仅是个最低限，我们还要继续实现20%、30%乃至更高水平的中长期目标。所以，仅靠增加政府投入来实现高等教育的大众化是不行的。应当看到，经过20多年的改革开放和现代化建设，我国的综合国力大大增强，但我们依然还是个发展中国家，“穷国办大教育”的格局沿无条件从根本上改变。因此在资金投入问题上的另一项重要政策选择，就是实行多渠道筹集办学经费，多形式举办高等教育，坚持“两条腿走路”的发展方针。其具体内涵可概括为若干个“并举”，主要是：政府投入与学生适当缴费并举（这几年学生缴费水平逐年提高，目前，公办学校学生缴费平均约占培养成本的25%左右；考虑到我国目前城乡居民的收入水平，现在的收费标准在世界上来看也应列入高标准之列，因而，绝大多数省、市不宜再提高学费，至少在目前是如此）；全日制教育与非全日制教育并举；公办教育与民办教育并举；正规学校教育与自学考试制度并举（我国从1983年起，正式实施高等教育国家自学考试制度，这是世界范围内的一个创举）；传统的学校教育组织形式与函授教育、现代远程教育并举；大学学历教育与高中后职业资格培训并举；学校培养学生与学校增强社会服务功能并举等等。这些“并举”增加了社会对教育的投入，增强了学校自筹经费的能力，也有利于提高投入资金的利用效率。目前，我国公办大学的经费支出中，财政拨款已经下降到平均约占65%左右，许多大学甚至只占50%左右。当然，这些“并举”的意义并不止于经济方面，还对人们的思想观念、学校行为、学生行为等产生了积极的适应新时代要求的广泛影响。从我国的具体国情出发，这些“并举”应当长期坚持，因地制宜、因校制宜地扩展，并在实践中不断地完善和规范。
我以为，上述两项政策选择是同等重要的。然而，现在人们似乎更多地对后者感兴趣，更多地强调后者，而对前者很少论及，有些人甚至有意无意地加以回避。对后者感兴趣是正常的，也是必要的，因为这里包含着我国当前社会转型期中，在教育方面的若干制度创新问题。我们的态度无疑应当是尊重探索、鼓励创新。但如果只强调后者而忽略前者，甚至有意无意地回避前者，或者误以为前者没有制度创新问题，则是令人忧虑的。
这里不能不提及所谓“教育产业化、市场化”的问题。我们认为，教育称作“产业”只是产业这个概念的泛化，与工业、农业这些原本意义上的产业有很大区别。人们在研究国民投入与产出的时候，各行各业（包括政府部门等）都算到产业里来，教育被列入第三产业。但我们不能望文生义，以为既然叫做产业，就应当如同办工业、农业一样去办教育，时下见诸报端的“教育产业化”，鼓吹的就是学校企业化、办学行为市场化，就是要用办企业的办法来办学校，用企业的动作机制来办教育，要盈利，要求货币形态的投资回报。一句话，就是要把学校办成“学店”，或如有些论者在报刊上所说“要把高等教育办成最赚钱的行业”。我们与这样的论点以及那种以这样的论点为指导的高等教育大众化的政策选择，存在着根本上的、原则上的分歧。
我们为什么不赞成教育“产业化”、“市场化”呢？教育具有商品属性，它具有与私人产品相同的一些属性，包括谁消费谁能受益，从这种意义上讲，教育可以定价，可以收费，我们现在要求非义务教育阶段按照培养成本的一定比例来缴费上学，理论上就是这个基础。但问题还有另一个方面，教育还更多地具有公共产品的属性。公共产品最大的特点之一，是它的消费结果具有很强的外溢性，就是受教育者不仅本人会从中得到好处，社会也会从中广泛受益（如受教育者的发明创造、管理能力提高等等），因而，公民的受教育水平愈高，整个国家的发展水平就愈高。所以经济学把它定为“准公共产品”。此外，教育具有“教化”的功能，对形成和改造人们的人生观、世界观、价值观具有重大作用；教育对人类文明的积累、传承也具有无可替代的作用。这一切，都决定了它不能象私人产品一样产业化、市场化。据我所知，现代社会，几乎任何一个国家，一个负责任的政府，都把发展教育看成是自己的基本职责之一，是最重要的公益事业之一；也没有任何一个政府对自己的国民实行国民教育“产业化”、“市场化”政策；即使是世界各国的私立学校（许多国家没有私立学校），除个别特例外，也从来都不是私人的产业，而是一种特殊的社会公共资产；并且一般都是非盈利机构，非企业化组织。
当然，我们要申明几种情况：第一，高校后勤的相当一部分是可以取向产业化、市场化的，这是目前正在进行的高校后勤社会化改革的基本取向之一。但我认为这是在还事物的本来面貌，因为它本来就应当是准产业化、准市场化的东西，是过去的“计划经济”把它变成了非市场、非产业的东西，现在反正归本，有利于多种经济成分的社会力量增加对教育的投入，有利于促进高等教育大众化；第二，高校的科技成果转化为生产力应当产业化、市场化，但这并不等同于教育产业化；第三，职业技能培训可以是非盈利的，也可以是盈利性的，亦即可以按照企业的办法来办，但这并不是国民教育的产业化；第四，对外国留学生的教育可以实行准市场化或市场化政策，因为他们不是本国的纳税人；第五，高等教育能拉动相关的产业发展，这是毫无疑问的，但这更不是教育产业化。至于学校运作要适应市场经济体制的要求，要引入竞争机制，要讲究投入产出，要提高办学效益（既包括多出人才、多出成果，也包括资金的良性运作等），都是完全正确的，要鼓励在这些方面深化改革，大胆地探索、开拓和创新，但这些显然也不属于以盈利为目的的产业化、市场化的范畴，不应混为一谈。
值得注意的是，近一段时间来，国民教育“产业化”、“市场化”的空气比较浓。众所周知，我国高等教育长期处于严重供不应求的所谓“卖方市场”条件之下，而学校又长期苦于投入不足，一些企业的投资意向在市场需求不旺、投资风险很大的情况下又难以实现，正是在这样一个大背景下，出现了这样一股空气。于是，一些企业以盈利为目的投资办教育（参与高校后勤社会化不在这里所论之列），一些学校也以种种名目高收费，无论有什么旗号，这种办学的共同特点都是以更多地掏出老百姓口袋中的钞票为动力和目标的。本文无意于指摘和评价这方面的种种现象（对学校而言，不少属于急功近利的应急行为），但这种理论在一些地方的领导者那里很吃得开，则是值得注意和警惕的。如果一些地方在某种程度上将教育“产业化”、“市场化”的理论变成了政府行为，哪怕是局部的政府行为，眼睛老是盯着老百姓的口袋，而在距离前述4%的目标很远的情况下也不愿增加财政支出来实现高等教育的发展，甚至还为此制造种种“理论根据”（诸如居民储蓄中有多少多少是准备子女上学的等等），则是我们难以苟同的。这样做，时间长了就会从根本上损害人民的教育事业，并且，还有可能带来其他方面的严重后果。总之，在理论上要警惕教育“产业化”、“市场化”的误导，在实践中要警惕有人想发“教育财”；教育“产业化”、“市场化”不应成为我国高等教育大众化的政策选择。
2.关于人才培养质量的政策选择
这里不想也不必要全面讨论高等教育的人才培养质量问题，而只想着重讨论我国高等教育由所谓“精英教育”转变为“大众教育”进程中的新情况所带来的新问题。最重要的新情况，就是高校录取率大幅度提高，以普通高考录取率为例，高考录取率曾经长期稳定在30%左右，近两年来则大幅飙升，1998年才36%，1999年骤升至49%，2000年则更进一步达到56%左右，京、津、沪、辽宁、江苏等若干省、市则已达到70%左右或更多。可以预期，今后几年还会有所上升。由此带来的新问题是：新生录取分数线大幅下移，生源的质量也就明显地低于过去了。
这种量的变化实际上已经在引起质的变化：提出了高等教育大众化条件下人才培养的质量保证问题。我们的大学毕业生（含高职、高专毕业生）的质量要求是随生源质量的下降而下降，还是必须保证一定的培养质量？我以为，我们的政策选择应当是后者而绝不能是前者。然而，我们现在的学制、教学环节和其他各种教学管理制度等均是与原来的“精英教育”相适应的。如果不进行必要的改革，仍然不论录取分数线如何悬殊，一概本科4年毕业，大专或高职2至3年毕业，这实际上是在实行“宽进宽出”的政策，实际上就是在降低人才培养的质量，这对社会、对高校、对学生本人都是不利的。事实上，现在一些低线录取新生的高校，在一年级讲授基础文化课时就已遇到了相当一部分新生跟不上的困难，有的学校已经在无奈中不得不降低课程学习的要求，这种状况显然不能继续下去。那么，办法何在？看来办法就是要实行真正的学分制。只是到这时，我们才比较全面地领悟到西方高校实行学分制的妙处：原来，它不仅有利于学生自主学习，还是适应大众化高等教育、保证人才培养质量的有效手段。现在，至少应当明文规定（向社会公布），多少录取分数线以下的学生一律实行弹性学制，按照课程质量要求修满学分方可毕业；凡属跟不上而重修的课程，在我国现阶段则应全成本或准成本收费。将来，或许也可以通过这样的办法去满足低分者上名校的要求。同批注册入学，分批毕业离校，将是大众化高等教育阶段的正常现象。在美国，即使是最著名的大学，学生4年拿到学士学位的也是少数，多数要6年甚至更长时间才能拿到学士学位。这当然有多种原因，但生源质量不一是重要原因之一。
为了适应高等教育大众化的需要，研究高等教育人才培养质量标准的多样化是完全必要的。过去，由于我国大学教育属于“精英教育”，大学毕业生人数少，大学毕业后就业岗位往往属于所谓“层次或档次较高”；而且由于受经院式教学的影响较深，盲目向名牌大学看齐的习惯势力又较旺，对人才培养质量往往偏重理论和学术。改革开放20多年来，这种状况逐步改变，人才培养质量的多样化要求已见趋势。我们应当加速这一进程。学术型人才，应用型人才，第一线工作的岗位性、操作型人才等等，应当具有明显不同的培养质量要求。不同的高等院校应当根据自己的资源、优势、特色、传统和外部需求等各自科学定位，这样才能培养出现代化建设所需要的多样化人才。“卫星要上天，马桶也不能漏水”。我们既需要培养一流的科学家、思想家、教育家、管理专家等，也需要培养适应现代技术需要的一流的生产力大军。在现代技术条件下，西方发达国家的一些高等学校提出培养"World class force-man"（世界一流的生产力〈劳动力〉大军）的人才培养目标，是值得我们深思的。我想，在大众化高等教育阶段，这是不是应当成为我国大多数高校所要追求的目标呢？相应的，“一流的高校”也并不是哪几所高校的专利，我们通过若干年的奋斗，既要拥有世界一流的大学，也应当拥有世界一流的职业技术学院等等。
大众化高等教育阶段并不是不再存在“精英教育”，恰恰相反，“精英教育”在任何时期都将存在下去。不过，“精英教育”的涵义或许会发生变化，例如这是不是主要指那些所谓“研究型大学”的人才培养呢？如果是这样，使用“精英”这个词还合适吗？
3.关于毕业生就业的政策选择
毕业生就业状况如何，将是我国高等教育大众化进程必须面对的重大课题。它迟早要成为高等教育发展的一个重要制约因素。
前些年启动的我国关于高校毕业生就业体制的改革，为大众化高等教育阶段的到来准备了政策条件，这就是，改变“精英教育”阶段国家包分配、包就业，而为学校积极推荐、学生自主择业。这一重大改革，既是为了适应经济体制改革、政府机构改革、科教体制改革等改革的客观要求，也是高等教育规模迅速扩大的客观要求。这一政策选择，现在已为社会各界所共识。虽然，这项改革在实践中完善、规范还需要一个过程，而且在一些地区，由于种种原因，也还未能全面推开，但它的基本方向无疑是正确的。
现在的一个重要问题在于要进一步转变人们的就业观念。大众化的高等教育要以大众化的就业观念为必要条件。社会大众“望子成龙”的传统和心态是我国高等教育持续发展的一种永恒动力；然而，如果“龙”的内涵仅仅是“国家干部”、“白领阶层”、这个“家”那个“家”，或者只能去大城市、大机关、高薪企业工作，那么，这种观念又会成为大众化高等教育不容忽视的社会制约因素，甚至有可能成为新的“读书无用论”的源头。因此，在大众化高等教育向我们走来的时候，不但要变革“计划经济”条件下、“精英教育”条件下所形成的劳动人事制度和思维方式，而且要向社会大众正确宣传大众化高等教育条件下就业岗位大众化的理念，大批高校毕业生要到中小城市去，到乡镇去，到普通的有一定的技术含量或管理要求的劳动岗位上去，同时要积极鼓励和引导毕业生自己去创业、去建功立业。只有逐步确立了新的择业观、就业观，我们全社会的整体劳动素质才有可能不断提高，社会大众的福祉才能得到进一步的保障和提高。
另一种与毕业生就业有关的重要政策性选择，就是如何努力保持人才培养结构与社会需求结构相适应。这不仅要求从宽口径和动态性等方面增强高等院校专业设置的适应性，而且要求以改革的精神和全面推进素质教育的要求不断修订各个专业的培养方案，以增强毕业生适应不断变化着的社会需要的能力。
有关毕业生就业的政策选择，还包括深化我国的劳动人事制度改革。这是一个十分复杂的问题，本文不拟讨论了。
综上所述，中国高等教育大众化的过程将是一个制度创新的过程，也必然会是当前我国社会深刻变革过程的一个重要组成部分。正确的政策选择，对于大众化高等教育的健康发展具有决定性意义。
标签：大学论文; 教育产业化论文; 人才培养机制论文; 毛入学率论文; 就业选择论文; 中国大学论文; 精英教育论文; 中国教育论文;