关于推行“低门槛与可持续的社会保障新计划”的初步设想，本文主要内容关键词为：可持续论文,社会保障论文,门槛论文,新计划论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最近两年，社会保障已经成为我国政治、经济和社会生活中的一件大事。国企改革需要社会保障，结构调整需要社会保障，社会稳定更需要社会保障。但是，广大人民群众究竟需要怎样的社会保障？根据我国的国情和国力，国家能够提供什么样的社会保障？这些问题亟待研究。笔者认为，我国当前应该实行“低门槛与可持续的社会保障新计划。”这项计划的主要特点是：从提高老年生活的安全感入手，改善国民的心理预期，为扩大内需创造条件；降低社会保障门槛，把更多的就业者纳入社会保障范围，增强社会保障的资金支撑能力和可持续性；增加社会保障的适应性，吸引间歇式、非全日制的就业者参保，消除促进就业中的体制性障碍。
一、实行社会保障新计划的主要目的
1.改善国民的心理预期。随着住房、教育、养老和医疗等各项社会保障制度改革的逐步深入，我国居民特别是城镇居民的收入流程与家庭收支结构发生了根本性变化。过去个人在这些项目上几乎不需要负担费用，完全由国家及单位包办，现在却变成了家庭支出中的很大项目。这些年来，社会保障制度改革取得了突破性进展，同时也给人们造成了一种印象，似乎这些改革就是国家甩包袱，让职工掏腰包，因而增大了人们的支出预期，使人们在消费上不得不谨慎起来。为扩大内需，从1999年起，中央不断调整收入分配政策，连续几次给机关事业单位职工加薪，同时加大了对低收入者的基本生活保障。这些政策措施对稳定和提高人们的收入预期起到了积极作用，如果同时对社会保障制度和政策也进行调整，改善和稳定国民的支出预期，使人们在养老和医疗上没有后顾之忧，这些政策的实施效果会更好。
2.降低社会保障的门槛。我国目前的社会保障制度，主要是针对城市居民而设计的，用社会保险的方式举办养老和医疗保障项目，社会保障的门槛很高。
(1)社会保险缴费率太高。按照制度规定，参保企业缴纳养老、医疗、失业等5个险种的名义费率为29.8%，其中养老保险的名义费率最高，相当于职工工资总额的20%。缴费率太高，首先造成部分企业不愿意参保，即使参保了也想方设法降低缴费基数。值得注意的是，下岗职工同企业解除劳动关系后，要接续社会保险关系，不仅要负担个人应缴的费用，而且还要负担过去应由企业缴纳的费用，仅养老保险一项总计达到28%，是一笔不小的费用。年龄大、再就业困难的下岗职工能拿出这笔费用的不多，年龄小的下岗职工觉得续保不如购买商业保险划算，宁愿用经济补偿金购买保单，也不愿继续参保。
(2)社会保险不是国民保险，即使在城市，也不是所有的从业人员都能参保。从就业类型看，目前的社会保险制度主要是针对全日制职工设计的，对非全日制的从业人员几乎不适用，因而不利于促进就业。都说社区蕴藏着大量的就业机会，并且很适应下岗职工，但社区就业的最大特点就是稳定性差，而且多数是非全日制的。再从所有制看，国有单位职工已被全面覆盖，但非国有单位参保的比例还不是很高，特别是城镇集体企业未参保的比例很大。近年来，国家对随同资源枯竭、矿山国企破产的集体企业已退休职工，按照当地低保标准发放生活费，一些退休职工却提出“要社保不要低保”。现在要扩大这项政策的适应范围，对未参保的城镇集体企业已退休人员也按当地低保标准发放生活费，地方政府操作上难度很大，在政策上也不好向退休人员解释清楚这笔生活费的性质，究竟属于养老还是属于低保。说它是养老金，但它不是按退休待遇计发的；说它是最低生活保障金，但领取者都是正式办理了退休手续的退休人员，他们拥有得到退休保障的权利。
3.增强社会保障的资金支撑能力与可持续性。近些年来，我们在设计养老金制度改革方案时，一直把人口老龄化因素看得很重。其实，目前对养老金制度威胁最大的不是人口老龄化，而是提前退休。据劳动和社会保障部对10城市1997～2000年提前退休人员的典型调查，提前退休人数占当期办理退休人数的比例高达29%，提前退休年限平均为3.69年。据此推算，2000年因提前退休造成基金减收24亿元，多支出养老金82亿元，两项合计106亿元，约占中央财政补助额的将近1/3。
此外，由于社会保障的门槛很高，扩大覆盖面与提高收缴率的难度越来越大，社会保险的可持续发展问题越来越严峻。据统计，2000年全国参加基本养老保险的企业职工为9124万人，而离退休人员为3011万人，基本上是3名参保职工供养1名离退休人员。如果把乡镇企业职工（12800万人）和进城农民工（8800万人）算进来，由于这些人目前大都处于青壮年时期，退休养老是10年、20年以后的事情，即使假定乡镇企业已经有800万退休人员，那么，基本上是8个人缴费供养1名离退休人员。鉴于目前我国正处于工业化、城市化快速发展时期，这个比例将会维持很长时间。如果能够设计出一种城乡统筹的、门槛较低的社会保障计划，这一计划的资金支撑能力与可持续性是不会存在问题的。
二、社会保障新计划的基本内容
1.保障项目与待遇。养老和医疗是社会保障新计划的主要项目，其中养老保障包括三个分项目，即老年保障、遗属保障和伤残保障（习惯上称之为“老遗残”）。
——养老。在社会保障新计划中，将不存在“退休年龄”的概念，只有养老金的领取年龄，即只要年满65岁、且缴纳社会保障税满20年的参保人，都能从社会保障机构按月领取养老金。即使参保人在不满65岁以前不再工作了，也只能在满65岁后享受老年保障待遇。为此，参保人应在工作期间参加单位组织的职业年金计划及保险公司的年金计划。新计划中的养老金待遇标准，将根据参保人缴纳社保税最后5年计税收入的平均数来确定，替代率为40%左右。如果参保人缴纳社保税不满20年，社会保障机构将按照缴税年限分档确定最低养老金。
设置遗属保障的目的，是提高参保人的积极性，其保障待遇也要按参保人生前缴纳社保税的年限分档确定。
伤残保障的待遇主要参照目前工伤保险的办法确定。
——医疗。在社会保障新计划中，医疗保障也是主要为年满65岁以上的参保人设计的，但已享受伤残保障待遇2年以上的，或患肾病、癌症等特大病的，可不受年龄限制。除此以外的医疗保险问题，应主要通过参保人在工作期间参加商业保险解决。医疗保障待遇按住院和门诊分别确定。参保人的住院医疗费用，85%由社会保障机构负担，但相当于参保人2个月养老金（或工资收入）的部分由个人负担；住院治疗60天以上的，社会保障机构只负担80%，超过120天的，社会保障机构不再负担任何费用。门诊医疗费用的80%由社会保障机构负担，但相当于参保人1周养老金（或工资收入）的部分也由个人负担。
2.覆盖范围和缴税比率。除了纯粹从事农业劳动的农民暂不纳入以外，其余的在两年之内有相对稳定收入来源的从业人员，包括乡镇企业职工、进城农民工、自雇人员等，都允许和鼓励加入社会保障新计划。社会保障新计划的资金由参保人及其供职单位共同缴纳，并以社会保障税的形式由国税机关统一征收。按照新计划的覆盖面，社会保障已接近于国民待遇，直接改为国税同税收的性质是相符的。社会保障税的税率大体上将控制在15%左右，参保人和单位各负担一半。自雇人员则负担全部费用。此外，为增加社会保障新计划的适应性，允许参保人在不工作期间间断缴税，也可根据社会保障新计划的税率和平均缴税基数折算出每个季度的缴税信用点，攒够了缴税信用点（80个）就可以享受社会保障待遇。
3.统筹层次与基金管理。新计划在社会保障筹资模式上，仍实行现收现付，并通过社会统筹实现养老和医疗保障的社会化，真正建立起独立于机关、企业和事业单位之外的社会保障体系。新计划实行全国统筹，把社会保障税列为中央专项税，由国税机关统一征收。与此同时，中央财政要编制社会保障预算，把社会保障资金全部纳入预算管理。社会保障资金需按照略有结余的原则筹措，节余下来的资金，除留下必要的备付金外，其余部分交由全国社会保障基金理事会委托专门机构投资运营，以备人口老龄化之需。
4.行政管理与经办机构。社会保障新计划应由国家统一组织和管理。1998年国务院机构改革已经明确，劳动和社会保障部是主管全国社会保障事业的行政机关，因此，社会保障新计划的组织实施也应由劳动和社会保障部负责。劳动保障系统已自上而下建立起体系完整的社会保障经办机构，根据财权事权一致原则，社会保障经办机构应实行中央垂直领导和管理。这是实行全国统筹的组织保证。社会保障经办机构可以按行政区划设置，也可按地域分大区设置，比如东北区、华北区、华东区、华南区、西南区、西北区等各设1个经办中心，具体经办所辖省市区的社会保障业务。经办机构作为派出机构，统一归中央一级国家社会保障机构领导。
社会保障业务经办要采用现代化手段。为此，在实行社会保障新计划之前，应先建立全国社会保障信息管理系统。这个信息系统应是国家级系统，数据库实行全国联网，并准确记载参保人的缴费历史和社会保障资金流向。同时实行养老金社会化发放。
三、做好社会保障新计划与社会保险计划的衔接工作
社会保障新计划可暂时同现行的社会保险计划并行，也可用这项新计划取代正在实行的社会保险计划。为此，必须妥善解决两种计划的衔接工作。
1.国家要兑现过去的承诺。过去，国家在劳保福利等方面对国有单位和部分城镇集体企业职工是有承诺的，这种承诺集中体现在1952年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》和1978年由全国人大常委会通过的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》与《关于工人退休、退职的暂行办法》。迄今为止，国家没有宣布废止上述法规。兑现过去的承诺，是国家和政府树立权威的需要，也是提高公民对政府信任度的需要。
——目前已经正常办理离退休手续的离退休人员，无论是国有单位的，还是城镇集体单位的，其养老待遇都维持不变，仍按照已经确定的办法和标准执行，并继续完善养老金调整制度。对于已经停产、关闭的城镇集体企业，其离退休人员的养老金，按照正常办理离退休手续时确认的待遇标准，经社会保障机构审定后足额发放。所需资金按照社会保障新计划的筹资渠道予以解决。
——国有和城镇集体单位中，男年满50岁、女年满45岁的职工，其养老待遇仍按照《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》确定，但要对养老金计发办法进行调整，即按照退休前5年内工资的平均数确定待遇，而且工资收入要同缴税基数一致；同时要统一领取养老金的时间，男女职工一律延长至60岁，即使在60岁以前办理了退休手续，也只能在60岁以后领取养老金。
——已退休人员按照社会保障新计划享受医疗保障待遇，但离休人员仍实行目前的办法。所需资金从社会保障预算中解决。
——国有和城镇集体单位中，年满40岁以上的职工如患有心血管等慢性病及癌症等特大病，可按社会保障新计划享受医疗保障待遇，其他医疗问题由所在单位集体购买商业保险予以解决。由于新计划设定的社会保障税税率只相当于目前社会保险名义费率的一半，国有单位和城镇集体单位完全有能力为其职工购买商业保险。
2.确保社会保险参保人的合法权益。近年来，在社会保险扩面过程中，非国有和城镇集体单位的人员陆续参加了社会保险，特别是基本养老保险。鉴于这些人员缴费的时间较短，其养老保险权益自动转到社会保障新计划，因养老保险缴费率超过社会保障缴税率而多缴的部分不再退还个人，但计入个人账户的资金在性质上仍归参保人个人所有。
——妥善处置个人账户。目前，养老和医疗保险都建立了个人账户。鉴于社会保障新计划实行现收现付，所以，在社会保障层面不再保留个人账户。社会保险经办机构已经为参保人建立个人账户的，要采取不同的方式处置：取消医疗保险个人账户，账户中积累的资金要分期归还参保人，或由参保人所在单位组织用这笔资金为其职工购买保险；养老保险个人账户可同职业年金计划合并，交由专门的机构进行管理。
——由于社会保障新计划中专门设置了伤残保障，因此不再继续举办专门的工伤保险。
——失业保险与生育保险可继续举办，特别是在体制转轨和结构调整时期，要积极发挥失业保险的作用。
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