国外大都市区治理研究的演进，本文主要内容关键词为：市区论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F299.1 [文献标识码]A [文章编号]1002-2031(2010)01-0089-07
[修回日期]2009-09-01
一 国外大都市区治理研究的缘起
大都市及大都市区的出现与城市化进程联系在一起，大都市是城市化进程的重要成果，大都市区则是大都市发展到一定阶段的产物。工业革命以来，西方国家率先引领了世界的城市化进程，并在这一进程中出现了一些成为国家、地区乃至世界政治、经济、金融、信息中心的大都市。而到了20世纪初，随着美国等发达国家大都市人口的膨胀，加上汽车等通勤工具的发展，中心城市人口开始逐渐向郊区迁移，形成了功能相当集中的中心商业区和以居住为主的郊区，这成为大都市区的两个基本要素。也就是说，发达国家的城市化已经历了相当长时间的过程，其大都市已经普遍发展为大都市区。如美国学者欧内斯特·伯吉斯早在1925年就指出：“在美国和欧洲，大城市的扩展趋势已得到认可，被看成是‘城市的大都市区’，这种大都市区远远超出了原有的政治界限，在纽约和芝加哥甚至超出了州的界限。”然而，在大都市区快速发展的同时，一系列矛盾与问题也始终在挑战大都市区的治理能力。大都市区的重要地位及其面临的治理困境日益吸引了国外学术界对大都市区如何治理和治理成效的关注，从而形成了贯穿于整个大都市区化历程中的治理研究。美国是当代发达国家的典型代表，在应对大都市区治理能力挑战的历程中，其大都市区治理的实践经验与理论研究也都走在发达国家的前列，基于此，本文在梳理国外大都市区治理研究文献时着重以美国的研究为例，兼顾其他国家的研究。
对于什么是大都市区治理，国外学术界存在着争议。一种颇有影响的界定来自于隶属于“美国国家研究委员会”(National Research Council)的“通过大都市区治理提升美国城市未来委员会”(The Committee on Improving the Future of U.S.Cities through Improved Metropolitan Area Governance)，其定义为：大都市区治理是在一个扩大的大都市的政治空间里，运用政府的制度和规程，在公众参与政策制定、资源分配及其一切事务的政治过程中的管理决策过程。在很大程度上，以达尔为代表的多元治理论者将大都市区治理理解为一种权力多元分散的民主治理过程，而以亨特为代表的精英治理理论者则将大都市区治理解释为一种相对集中控制的政治过程。有趣的是，达尔与亨特的结论都是建立在个案研究的基础上的。另外一些国外学者则用合作与协作，包括区域内政府与私人及非营利组织之间的合作来定义大都市区治理。而诺里斯则从行动范围以及是否存在强制权威两个方面对大都市区治理进行了界定，指出，“大都市区治理是为了控制或者规范域内行为以及履行职能或者为整个地区提供服务而在一个既定地理区域内出现的政府与居民之间的联合。大都市区治理是权威性的，发生于整个区域范围内，并且可能包括一种强制性的因素。也就是说，管理决策及行为是施行于整个地区的，并且如果必要的话，可能是强制性的。然而，合作(协作)意味着为了控制或者规范域内行为以及履行职能或者为整个地区提供服务而在一个既定地理区域内出现的政府与非政府组织之间的自愿联合。这些组织没有被要求去合作，也不能被强制去合作或者服从协作主体所采取的决策。合作可能是双方的或者是多方的，可能是地区范围的，也可能没有施行于整个地区，合作缺少强制性的因素，没有强制服从决策的权威。”从上面可以看出，诺里斯对大都市区治理与合作(协作)进行了区分，实际上认为大都市区治理是以政府为主导的具有权威性的行为。
在对大都市区治理研究进行梳理后发现，其围绕两个基本问题进行了经久而持续的争论。第一，何种公共组织模式对公民的偏好更具回应性，生产公共服务的方式更有效，资助及提供服务的方式更公平？第二，就改变大都市生活的偏好、技术和其他环境而言，何种治理模式更有利于个体建立和维持该种组织模式？争论的实质是大都市区治理的目标是效率优先还是公正优先？不同绩效目标的实现是通过民主优先还是集中优先的模式来安排？效率与公正、民主与集中等价值怎样取得平衡？
实际上，始终贯穿于国外大都市区治理过程的是这样一种冲突，一方面，坚守地方自治是大多数发达国家政治文化中根深蒂固的一个内核，地方政治的传统源自英国中世纪就形成了的乡村自治的习惯，这种传统后来又传播到北美等其他地方。地方自治传统造成大都市区一个非常突出的特征就是其内部林立着分散化的自治的政府权威，例如，美国大都市区的中心城市和郊区市镇在行政上互不隶属，都是平等而自治的政治实体；而另一方面，由于大都市区的扩张，大都市区内独立的政治小单位不断增多，造成了利益关系的交错重叠，为了解决大都市区内部各种相关的问题，如交通、环境、水源、教育等，就需要各地方政府的密切合作。这样，大都市区内部在经济和社会等方面的密切联系提出了大都市区协调治理的需要，而大都市区内部的权威分割又带来了区域整体治理的难题。也就是说，大都市区治理根本就是要实现自治与权威、分散与集中、民主与效率之间的最佳平衡。
二 国外大都市区治理研究的演进
在大都市区成长的不同时期，大都市区治理所面临的矛盾和问题是不同的，或者至少其侧重点是不同的。而在长期的研究过程中，国外大都市区治理研究形成了由统一政府学派向多中心治理学派和新区域主义学派演进的趋势，而这些学派又尤以美国体现得最为明显。
1.统一政府学派
20世纪上半期，大都市区治理研究者关注的主要是大都市区政治体制的分散对经济发展的消极影响，以及大型公共服务基础设施的不足。1930年，保尔·斯杜邓斯基在《美国的大都市区政府》一书中指出，中心城市和郊区本来是一个整合的经济和社会大都市区，却被人为地分割成碎片化的市、专区和县等政治机构。“大都市区政治组织毫无组织章法，成为由名目各异的政治部门在不同时间随意建立而无融合的大杂烩。”同年，斯蒂芬斯等列举了大都市区因政府结构碎片化而产生的一系列问题，涉及交通、市政、治安、消防、卫生、环卫、绿化、文化教育和娱乐等方面。1942年，琼斯总结了大都市区存在的六大问题。20世纪50年代，政治学家罗伯特·伍德对大都市区政府结构碎片化的消极影响作了进一步的探讨。他认为，由于缺乏区域性的制度安排，大都市区的人们不可能产生对更高层次政府和社会秩序的忠诚。因此，区域性的问题找不到解决的渠道，整个区域无法形成长远的观点，从而丧失了进行合理规划和唤醒区域整体意识的能力。二战后，随着科技革命的兴起，人口、商品和资本的流动不断加快，人口和产业的重心不断向郊区倾斜，中心城市的衰落和郊区的扩张成为大都市区内相互促进的一种现象。中心城市的衰落直接影响了城市基础设施的改善和公共服务能力，而郊区的蔓延和大都市区政府的巴尔干化造成了简·雅各布斯所谓的“大杂烩政府”，其结果不仅导致了郊区服务质量与经济效益的下降，而且导致了地方在财政收入、税率和服务等方面的不平衡。
针对这些问题，统一政府学派或称大都市区政府学派倾向于大都市区的政治一体化，试图在大都市区实现“一个区域一个政府”的目标。统一政府学派主张通过兼并或市县合并等结构性改革方式消除大都市区内众多的地方政府，建立一个统一的大都市区政府，优化大都市区域的资源配置，增进政府的工作效率和经济效益，以适应整个大都市区域对公共服务的需要。例如，斯杜邓斯基指出美国大都市区的主要政治问题是其地方政府的零碎化，其唯一符合逻辑的发展方向是兼并为区域性大都市区政府。总的来说，统一政府学派认为大都市区的基本问题是地方政府的分散化或零碎化导致效率低下，公共服务不平等，缺少对区域整体性关注、责任感和对未来有清晰规划的大都市区范围的政治领导层等等，而这些问题的唯一解决之道就是在每个大都市区构建一个区域范围的政府结构。这些主张强调区域的整体发展和以区域为基础的大都市区政府，因此又被称为“区域主义”。相对于20世纪90年代出现的新区域主义而言，这种注重区域整体发展和主张建立区域政府结构的区域主义又被称为传统的区域主义。
统一政府学派曾经一度在大都市区治理研究中占据主流，但到了20世纪60年代，随着大都市区情况的变化和政府改革浪潮的兴起，大都市区统一政府学派开始受到多中心治理学派的强烈冲击。对于统一政府学派的主张，批评者首先对巴尔干化的理论提出了质疑，如罗伯特·比什和文森特·奥斯特罗姆指出，美国地方政府的巴尔干化在很大程度上是一种错觉，这种错觉是由于将辖区的交叠和权威的分割等同于混乱这一思维方式造成的。政府机构的联邦制必然要出现辖区的交叠，权力的划分必然要导致权威的分割。批评者对统一大都市区政府的工作效率和经济效益也产生了怀疑，他们以大城市政府为参照，认为由于大城市政府的庞大规模和僵化机构，因而在提供某些服务，如警察、教育、废物处理、交通等方面表现无能，而投票选举所产生的市长和为数不多的几个高级市政官员，也并非像传统改革理论家所鼓吹的那样能够有效地反映公民的意志。例如，奥斯特罗姆等人对大都市区政府与多中心治理两种模式进行比较之后得出结论：建立统一的大都市区政府，可能会产生回应迟缓、服务成本上升、效率低下等问题。
2.多中心治理学派
多中心治理学派以公共选择理论为基础，该理论建立在查尔斯.M.蒂尔鲍特“以脚投票”的假定之上。1956年，蒂尔鲍特通过对城市住房的研究，发现大都市区内地方政府的数量越多，市民选择的机会相应更多，市民就能够通过迁移获得效率和质量更高的公共服务，在这种情况下，纳税人即市民等于是在“以脚投票”选择地方政府。之后，包括奥斯特罗姆夫妇等人在内的更多研究者沿着这一假定对大都市区的治理绩效与治理模式进行理论分析，形成了多中心治理学派。多中心治理学派认为大都市区内分散化的地方政府形成了一种“多中心治理体制”，能够更好地满足分散的公民服务需求与偏好，而且公民也可以通过“以脚投票”，来挑选并定居于那些最能够满足他们需要，实现成本和效益最优的社区。众多地方政府为居民提供竞争性服务可以消除由政府垄断所造成的问题，实现高效、质优、负责，以及规模经济等多项好处。甚至有学者提出大都市区地方政府的碎片化程度与其绩效成正比，如斯奈德研究后发现，在控制了相关条件之后，碎片化的大都市区比巩固的大都市区地方支出的增长要慢。
应该说，多中心治理学派的观点反映了植根于美国政治文化的一种想法，对于大多数美国人来说，内部自治是不容侵犯的民主权利，在组织地方政府上也是这样，他们对地方自治遭受更大范围区域政府的干涉怀有一种内在的反感。另外，多中心治理学派对于人们更好地理解大都市区治理作出了积极的贡献。例如，多中心治理学派强调个体的需要及选择，这与带有排他性特征的大都市区政府相比有其积极意义，而该学派所强调的公共产品多中心供给也有助于形成限制政府管理方面产生垄断的机制。
不过，尽管20世纪60年代以来，多中心治理模式在与统一政府学派的竞争中处于上风，但多中心治理模式也遭到了质疑。首先，如前文已经指出，作为该模式前提的“以脚投票”假定受到批评，甚至公共选择论者自己也承认，蒂尔鲍特“以脚投票”的选择行为实际上“是一种成本很高的行为，绝大多数公民都不会仅仅因为对城市服务不满意而搬迁。”其次，有批评者指出，地方政府既非民族国家也非企业，公共管理竞争也不同于市场上商品买卖的竞争，因此多中心治理也不可能有效解决所有的问题，在强调效率与经济的同时却可能忽视类似平等和公正这样重大的社会问题，也无法弥合中心城市与郊区之间日益加深的经济和社会鸿沟。另外，多中心治理学派的碎片化地方政府对整个区域经济的负面影响也受到了严格批评。针对多中心治理学派地方政府竞争性服务的观点，戴维·腊斯克认为，“地方政府的极度碎片化，强化了种族和经济的隔离。政府间的竞争常常抑制了整个地区迎接经济挑战的能力。”总的来说，对多中心治理学派的批评大多来自于新区域主义学派，反映了20世纪90年代对大都市区治理的一种替代性的观点。
3.新区域主义学派
事实上，主张在大都市区建立单一政府的统一政府学派与通过地方政府竞争提供服务的多中心治理学派，都分别从不同的角度回答了大都市区如何治理的问题，前者强调的是科层制基础上的集中治理，后者强调的是通过市场机制形成的竞争服务，但是两者都更多地关注大都市区的组织结构问题。既然大都市区分散的地方政府结构不能有效解决问题，而建立大都市区政府又因与地方自治思想相抵触无法得到大部分选民的支持，这样，统一政府学派与多中心治理学派都不足以解决全部的大都市区治理问题。在这种背景下，20世纪90年代，一种建立在北美和西欧大都市区治理经验性研究基础上的大都市区治理新视角开始形成，这就是新区域主义。新区域主义主要针对的是大都市区的可持续发展和区域内各地的均衡发展问题，包括环境污染、种族隔离、发展差距等问题。
尽管20世纪90年代的新区域主义与传统区域主义在注重区域整体发展的目标上相似，但其基本理念已有所不同。传统区域主义强调构建大都市区政府或减少政府层次与数量以提高效能，而新区域主义不再试图建立一个区域性政府，而是更关注过程而非结构，更关注区域治理，试图建立一种全方位的包括政府与非政府组织、中心城市与郊区在区域性问题中的合作过程。新区域主义认为，为了有效实现大都市区治理目标，政府与非政府组织之间越来越多地需要相互协作，如沃利斯将当代对于区域主义的兴趣称之为区域政府治理的第三波。他认为这一波与大都市区治理的前两次浪潮不同，并且其注意力从大都市区治理的正式结构转向利用政府组织与非政府组织之间的志愿合作机制来解决大都市区问题。新区域主义也认为，大都市区的整体发展离不开那些区域中心城市和郊区两者活力的发挥。他们中的一些人主张中心城市与郊区经济的相互依存，有的人甚至更进一步，坚持认为郊区的健康发展建立在中心城市健康发展的基础上。实际上，新区域主义的一个重要主张就是号召郊区政府协助中心城市获得稳定和复苏。其主张的协助措施包括财政转移支付机制、生产管理政策、住宅公平分享法案、改善公众交通、政府组织与非政府组织之间的志愿合作等。例如，皮埃尔等学者用合作与协作，包括区域内政府与私人及非营利组织之间的合作来定义和研究大都市区治理。新区域主义在大都市区治理及其绩效研究中还引入了社会资本这个概念，旨在实现公共利益的治理离不开集体行动，但集体行动的逻辑却很难避免集体行动的困境，即理性的个人行动者相互之间因缺乏互信合作的网络机制，最后将选择从自我利益出发，而导致集体的非理性行为和公共利益的损失。普特南认为，社会资本的缺失，有助于解释美国大都市区面临的经济、政治和社会问题。对此，提升大都市区治理绩效必须重建社会资本，营造公私部门之间、邻里社区之间的友善与互信。然而，一些研究者也对政府组织与非政府组织之间的志愿合作能够代替传统的大都市区组织机构并且产生富有成果的大都市区治理持怀疑态度。另外，新区域主义能否作为一个独立的学派也受到了质疑，如有批评者指出，新区域主义并未形成库恩科学哲学意义上的研究“范式”，甚至连新区域主义的倡导者阿明也承认，“新区域主义”既不存在内部一致的经济理论，也不存在一致同意的必要政策行动。
根据上述大都市区治理三大学派的主张，发达国家大都市区治理的模式在不同时期分别表现为统一政府主义、多中心治理、新区域主义模式。事实上，这些模式又可以归结为集中治理和分散治理两种模式。以美国为例，自20世纪初大都市区出现以来，郊区化一直在扩张蔓延，由此带来了大都市区地方政府数量的不断增加，即大都市区政府治理的分散化，而为了解决大都市区的共同问题，基于规模经济的考虑以及其他原因，又需要建立整个大都市区范围的组织结构和制度安排，即大都市区政府的集中治理。基于此，丹尼斯.R.杨指出，“在很大程度上，大都市区治理结构问题的特征可以归纳为基本的组织选择：集中或分散。”应该说，分散治理是大都市区治理的一种初始和常规状态，是美国政治体制和政治文化孕育出的政治现实，而集中治理则是对大都市区地方政府分散化采取的某种纠偏措施。自20世纪初大都市区出现伊始，兼并曾被采纳作为建立大都市区政府的主要方式，然而在郊区化急剧发展的大趋势下，随着郊区人口的增多及经济实力的增强，郊区多倾向于成立地方自治法人单位，传统的兼并成功的机会越来越少。大都市区政府单位的分散化和多中心成为一种既定的现实，并受到公共选择学派的大力支持，形成了一种多中心治理模式。然而，多中心的治理局面超过一定限度就造成了大都市区地方政府的巴尔干化，严重影响了整个大都市区的发展潜力，造成了20世纪60年代和80年代的两次大都市危机。作为对这两次危机的应对措施，又在这两个时期出现了大都市区政府改革建立大都市区政府和新区域主义的治理模式。两者的区别在于，前者是通过市县合并在大都市区建立权威的政府机构，而新区域主义则是大都市区范围内的地方政府自愿联合，通过政府间协议、松散的大都市区协会、单一功能的特区或功能区解决大都市区的共同问题。这两种改革主张又分别反映了大都市区政府治理的集中和分散化，建立大都市区政府主要是主张大都市区权威的统一和集中，而新区域主义的主张则是在主张统一解决大都市区治理问题的同时强调大都市区内地方政府的独立和自治。
三 国外大都市区治理研究对我国的启示
大都市区是城市化发展达到一定阶段的必然现象。随着改革开放以来城市化的迅速推进，我国也开始发育形成了一些比较明显的大都市区，如长三角大都市区、珠三角大都市区等。国外大都市区治理研究在一定程度上反映了市场经济发展和城市化高级阶段可能出现的某些普遍性问题和治理要求，尽管其研究本身尚处于激烈的争论中，但长时间的研究过程所积累的研究成果和共识对于我国大都市区治理实践具有重要的借鉴意义。
1.建立跨区域的权威性协调机构加强区域协调治理
对于我国而言，改革开放的过程也是中央政府不断扩大地方政府自主权限的过程，随着自主权限的扩大也伴随着地方政府促进地方经济社会发展责任的下放和扩大。同时，在这一过程中，地方政府作为地方利益代言人和维护者的地方责任意识也不断苏醒。这样，改革开放后，中央政府推行的分权改革刺激了地方政府追求地方利益的内在冲动，这种冲动既鼓励了地方政府间的相互联系与合作协商行为，也在一定程度上刺激了地方政府间的竞争博弈行为。如果把地方政府间竞争博弈行为产生的大量需要协调的公共事务放到中国大都市区成长与发展的背景之下，就会自然而然得出加强区域协调治理的需要。在我国单一制的国家结构体制下，当大都市区遇到区域协调治理的问题时，传统上求助于中央政府的权威性裁决。而伴随改革开放以来经济社会的迅速发展，大都市区大量的协调性事务明显与中央政府有限的精力是冲突的。为了解决这一矛盾，借鉴国外的经验，建立跨区域的协调机构加强区域协调治理是必要的，不管该机构是由中央政府组建还是由大都市区内各地方政府联合建立，关键的一点是该机构一定要具有权威，有能力就区域内的大量公共事务进行协调。
2.大都市区应根据需要灵活选择治理模式
正如国外研究者所指出的，大都市区治理研究“不应去寻求一种唯一正确的组织模式，而应关注各种可能的治理模式以及治理是如何通过地方公共经济结构来和绩效发生关系的”。采取大都市区政府治理并没有一个适应各种不同治理需要的万能治理模式，而是一个根据实际需要不断调适的动态过程。大都市区是城市经济和规模发展到一定程度之后的必然产物。中心城市经济和规模的扩大既会对周围地域的影响力不断增大，也要求向周边地区扩展以实现规模效应，从而导致大都市区的出现和发展。例如，随着美国大都市区的扩张和郊区化的蔓延，大都市区地方政府权威的分散和巴尔干化又影响了大都市区的规模经济，重新提出了集中的要求。在大都市区的发展过程中，美国大都市区政府治理经历了或者同时运用多中心治理、大都市区政府治理及新区域主义等组织模式。我国地域辽阔，民族众多，各地自然条件差异很大，经济发展水平各不相同，出现的区域问题多种多样，这就要求在我国大都市区的成长和发展过程中，一定要根据不同时期大都市区成长发展的实际情况、根据不同大都市区的具体情况因时因地选择合适的大都市区治理模式。另外，借鉴国外大都市区治理的研究成果，在选择大都市区治理模式时，最为关键的在于处理好大都市区集中治理与分散治理之间的关系。
3.大都市区公共服务应引入竞争机制
根据对国外大都市区治理研究的借鉴，大都市区的成长和发展必然会产生对区域性公共服务的需要。供应和生产的区分是公共服务引入市场机制的理论前提。1961年，文森特·奥斯特罗姆等人就指出了公共服务供应和生产区分的重要性。西方国家尤其是美国较早就注意通过政府间的合同来组织区域公共服务的生产，全美政府间关系委员会(The United States Advisory Commission on Intergovernmental Relations，简称ACIR)在1972年地方政府间关系的一份研究中发现，政府间的合同生产成为替代政府内部生产的优先选择，而随着美国新公共管理运动的推进，20世纪80年代公共服务的私人合同生产方式已经得到广泛运用。到1983年，已有报告显示，至少有一项服务由私人按合同组织生产的那些社区比例要比至少有一项服务按政府间合同组织生产的那些城市比例高出18个百分点。除了政府间合同与私人合同生产外，非政府组织也在公共服务生产方面发挥了重要作用，较好地满足了美国大都市区公共服务的需要。
随着社会主义市场经济的发展，扩大我国公共服务生产方式的条件已经具备，在公共服务中引入竞争机制，充分发挥政府间协议、私人合同及非政府组织在组织公共服务生产中的作用，对于提升我国大都市区治理绩效具有十分重要的意义。
四 结语
大都市区是城市化发展到一定阶段的必然产物。自20世纪初以来，国外大都市区已经历了长时间的成长过程。一方面，大都市区由于具备商品和服务市场等方面的综合优势因而其成长在推动经济发展方面具有十分重要的作用。对此，美国市长暨县长协会于2000年5月发表了一份分析美国大都市区在国家经济、政治、社会等方面起主导作用的报告，就直接以“大都市区经济：美国经济增长的发动机”作为报告的标题，凸显了大都市区的重要作用。另一方面，国外大都市区的成长过程同时也是一个不断应对矛盾与问题，寻求自治与权威、分散与集中、民主与效率之间最佳平衡的大都市区治理过程。在这一长期的过程中，国外大都市区治理研究基于大都市区治理实践所积累的丰富素材，揭示了城市化发展高级阶段的某些共性和规律，为后城市化国家的大都市区治理提供了有价值的理论启迪。改革开放以来，城市化的迅猛推进带来了我国大都市区的蓬勃发展，新时期我国大都市区治理应当在立足本国国情和大都市区实际情况的基础上，积极吸收国外大都市区治理研究所提供的理论智慧，借鉴国外大都市区治理的实践经验，以提升大都市区治理的绩效。