流域生态补偿机制的规范设计与转移支付安排：基于资本供给视角的分析_转移支付论文

流域生态补偿机制的标准设计与转移支付安排——基于资金供给视角的分析，本文主要内容关键词为：流域论文,视角论文,转移支付论文,机制论文,生态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1002-8102(2015)12-0118-11

       一、背景分析与文献综述

       流域水资源作为一种重要的生态产品，不仅为人类生存和发展提供着不可或缺的资源基础，更为现代化和城镇化进程提供着源源不断的动力支撑。然而，囿于其公共产品属性及外部性特征等因素，水资源使用中“搭便车”现象的普遍存在导致了流域水环境的破坏，致使上、下游地区用水矛盾日益突出。生态补偿机制的建立，是促进生态资源合理利用、实现区域协调发展的有效途径。其中，着眼于矫正水资源外部性的流域生态补偿，则成为生态补偿机制的重要组成部分，其核心思路在于构建一种激励与约束相容的机制，推动流域水资源环境保护外部效应内部化的实现，达到保护水资源环境安全、调节区域经济社会利益关系、促进生态文明建设的目的。

       构建科学、合理的生态补偿标准体系，是践行流域生态补偿战略的重要环节，亦是决定流域生态补偿机制能否充分发挥作用的根本所在。围绕流域生态补偿标准的内在机理、适用环境及效果评估等问题，国内外学者进行了大量的理论探索，为攻克生态补偿机制难点问题付出了诸多努力。基于条件价值法，相关学者分别围绕恢复张掖地区生态系统服务、改善黄河流域生态系统及生态补偿金额设计调查问卷，并相应地针对黑河流域居民、郑州市居民、苏格兰居民的支付意愿进行实地访查(张志强等，2002；徐大伟等，2007；Moran，Mcvittie，Allcroft和Elston，2007)。Pagiola，Landel-Mills和Bishop(2002)依据水资源价值法提出应将消费税的5％作为巴西米纳斯吉拉斯州流域生态补偿金。蔡邦成等(2008)和白景锋(2010)以生态服务效益分摊总成本、生态服务功能价值法为基准分别测算南水北调东线水源地保护区、中线河南水源区生态补偿数额。曲富国、孙宇飞(2014)则构建了流域上、下游成本收益博弈模型，估算辽河上、下游地区的生态补偿数额。在改进流域生态补偿标准体系的探索过程中，学者们逐步将研究重心由单一方法向多方法相结合的领域拓展，亦取得了可观的成果。Chomitz，Brenes和Constantito(1999)对哥斯达黎加流域生态补偿标准的研究表明，依支付意愿法所确定的补偿金额远大于水资源价值法与机会成本法的补偿金额。与此相似，毛占锋、王亚平(2008)运用机会成本法、条件价值法及费用分析法综合评定了南水北调中线工程的生态补偿标准。谭秋成(2009)则认为，费用分析法与机会成本法相结合的补偿标准模式更具实践意义。在此基础上，国家发改委宏观经济研究院课题组(2009)运用总成本法确定京冀间流域生态补偿数额。耿涌等(2009)与孔凡斌(2010)指出，可运用水足迹、水量水质系数以修正总成本模型。此外，在补偿标准的实际应用过程中，我国学者将其与政府补偿模式相结合，探索建立流域生态补偿转移支付体系。葛颜祥等(2007)对流域政府与市场补偿进行了比较并确定各自的选择边界。还有学者对建立流域横向生态补偿的必要性及可行性进行了深入的探讨(王军锋、侯超波，2013；杨晓萌，2013；齐子翔，2014)。

       综上所述，在流域生态补偿标准、模式评判方面，国内外研究存在着明显的差异。其中，国外学者更侧重市场供求关系，所设计补偿模式的市场化程度较高；国内学者的研究则多聚焦于政府主导下的环境外部性治理。在流域生态补偿机制的研究范式中，国内外学者均将研究重心集中于个案分析，而并未形成统一、规范的生态补偿体系。①鉴于此，本文立足于流域生态补偿标准及财政转移支付安排，以合理分配流域生态保护利益为切入点，试图在动态的流域生态环境下构建有效的、相对稳定的生态补偿机制，以期为我国流域生态补偿机制的完善提供有益参考。

       二、流域生态补偿标准梳理、实践模式与机制障碍

       (一)流域生态补偿标准的测算方法

       流域生态补偿所涉及的利益主体较多，而且上、下游地区利益相关者对流域生态环境保护与补偿所抱持的态度和采取措施的积极程度各不相同。从这个意义上讲，流域生态补偿机制的构建和运行具有特殊的、牵涉多方利益关系的复杂性，而其中的关键因素则是选取科学、合理的流域生态补偿标准测算方法，据以确定流域受益(或破坏)主体向保护(或受害)主体支付的补偿金额。为此，有必要对目前我国流域生态补偿标准确定的主要方法加以梳理和分析。

       作为一种测算资源类产品补偿标准的常用方法，条件价值法(亦称支付意愿法)于1947年由Ciriacy-Wantrup首次提出，此方法因其在非市场化商品价值方面具备较高的评估功效而在流域生态补偿领域得以广泛应用，也因其具备较容易获取居民补偿及受偿意愿的特点而备受学界推崇。但在长期的实践过程中，流域上下游各利益主体信息不对称、真实意愿获取困难、支付意愿远不足以抵补受偿意愿等问题的存在，往往延宕流域生态补偿机制的顺利运行。为了简化繁琐的数据调查过程，学者们将标准测算的研究重心转向机会成本法及费用分析法。相比之下，机会成本法作为间接评估方式，其标准设计的关键在于测算上游地区因流域保护而放弃的可能获取的最大经济收益，而费用分析法则更为直接地核算流域保护所付出的实际成本。这两种方法在一定程度上简化了计算过程，然而其模糊决策和共享机制的缺失给补偿标准的确定带来一定的随机性。随着水足迹及水质水量系数修正方法的出现，为解决流域生态补偿共担共享机制的难题提供了契机和出路。目前，与生态环境市场价值论的不断成熟相伴随，有的学者将生态系统视为一种市场资源，从使用价值角度出发构建了小范围市场化的水资源价值法，从生态服务功能视角出发建立了生态服务功能价值法。生态服务功能价值法是当前西方国家研究得颇为深入的一种方法，可以较全面地衡量流域生态保护所带来的经济价值。然而此方法所计算出的补偿金额巨大，有时甚至会超过出资地区的支付能力，有些学者(如李意德等，2003)便提出引入系数调整的方法加以修正，但其系数确定的主观臆断性却严重影响着生态补偿的公正性。综合上述分析，流域生态补偿标准的5种常用测算方法均各存利弊，现将各方法的原理、计算方式及优缺点总结于表1。

      

       (二)全国流域生态补偿标准的实践模式

       为了缓解流域水资源短缺、水环境大面积污染的窘困局面，全国各大水系所在地区积极开展了以流域环境保护为核心的生态补偿标准的实践探索，表2汇总了部分省份流域生态补偿的标准设计、具体做法及典型案例。②

      

       注：(1)典型案例在流域治理中均取得一定成效，其中尤以浙江东阳—义乌、闽江流域的治理效果最为显著。(2)化学需氧量(COD，Chemical Oxygen Demand)是以化学方法测量水样中有机物被强氧化剂氧化时所消耗氧气的相当量。

       资料来源：作者根据各省人民政府网站信息整理而得。

       (三)机制障碍与主要问题

       纵观流域生态补偿标准及其实践情况可以发现，由于流域所涉范围及水文特征不同，各省所选取的标准及实践模式亦不尽相同。以政府转移支付为主导的流域生态补偿虽已取得显著进展和成效，但仍处于实践初期的探索阶段。对此，可以从两个方面对存在的机制障碍问题进行剖析：

       一是在流域生态补偿标准确定的层面，补偿标准设计中的共担共享性测算不足，未能充分、完整地反映资源、环境、经济和社会可持续发展背景下多种复杂因素对流域生态补偿机制的综合影响；补偿标准的设计仅考虑事后利益分配问题，而对流域利益相关者的财政预算安排问题重视不够，导致生态补偿欠缺必要的中长期(尤其是长远)发展规划。二是在生态补偿标准的具体实践层面，多数省份在实施流域生态补偿项目时仍旧固守“先污染、后治理”的传统观念，未将流域生态保护理念真正纳入生态补偿实践和具体操作的范畴，致使构建以流域保护、可持续发展为本的生态补偿机制进程窒碍难行；除东阳—义乌及闽江等少数流域具有明确的转移支付设计外，流域补偿中普遍存在着财政转移支付体系混乱、各级政府责任模糊等现象。由此可见，财政转移支付长效稳定机制的缺失必然导致流域生态补偿机制的保护与激励作用付之阙如。

       三、模型设计与机制构建

       围绕上述流域生态补偿标准确定方法及其实践过程中所面临的障碍和问题，本文基于流域保护理念，结合我国财政预算管理改革的实际，从政府财政转移支付资金供给的视角出发，尝试构建公共财政体制框架下切实有效、可行的流域生态补偿机制。

       (一)机制设计原理与框架

       1.机制设计的基本原理

       为了使流域水资源能够得以有效保护与利用，生态补偿机制设计首先必须明确水资源所有权与使用权的归属问题。我国现阶段流域水资源所有权主体的模糊与缺位现象，严重阻碍着生态补偿改革实践的深入与拓展。构建符合我国国情的科学、有效的流域生态补偿机制，充分发挥其合理配置资源的功效，就应当使水资源所有权与使用权的相应归属明确化。我国法律规定，水资源归国家所有，即归全民所有。国家保护依法开发利用水资源的单位和个人的合法权益。据此，流域各相关利益主体在进行水资源开发利用之前，必须明晰水资源产权的国家属性，各地区拥有水资源的平等使用权。其次，政府干预和宏观调控是解决公共产品市场失灵问题的必要手段，为避免补偿标准实践中政府财政行为的“越位”与“缺位”现象，应当厘清纵向、横向转移支付的分工：即纵向转移支付作为矫正外部性的主要方式，统一支付流域保护的各项费用；横向转移支付则作为补充性手段，由上、下游地区政府针对水资源使用权的转移进行补偿。二者各自分工、相辅相成、互相配合，以达到缩小地区间差距、实现财力均等化和保护流域生态环境的目的。

       2.机制构建的思路

       本文根据我国流域治理及财政预算的实际情况，将费用分析法和机会成本法作为流域补偿基准，辅之以条件价值法，建立流域生态补偿标准体系，并将其分别与纵向、横向转移支付相结合，构建符合我国流域特点、具有可操作性的生态补偿机制。在以纵向转移支付为主要补偿手段的体系下，选取费用分析法作为补偿标准的测算方法，原因在于该方法简单易操作，能较为准确地定量评估流域资金投入，从而为计算专项转移支付及各地区政府相应出资数额提供可靠的保障。在横向转移支付体系下，综合现实可行性等因素，本文主要以机会成本法为基准，结合条件价值法确定补偿标准。具体地说，一方面，流域保护具有正外部效应，可由上一层级政府③对水资源保护进行宏观调控，统筹规划流域治理的各类项目，运用费用分析法核算实施流域保护的总成本。而后，依据“谁受益、谁补偿”及“共担、共享”原则，考虑流域生态补偿事前控制及代际公平性等因素，运用灰色系统理论建模，测定流域保护的利益外溢程度，据此确定各地方政府应分摊的流域治理费用。另一方面，根据水资源平等使用权原则，当上游地区为全流域获得清洁水资源而放弃工业发展时，所产生的经济损失应由下游地区进行相应补偿；反之，当上游地区过度开发、污染水资源进而导致下游地区用水质量下降时，下游地区可根据污水处理成本要求上游地区进行相应补偿(孙开、杨晓萌，2009)。所构建的流域生态补偿机制框架基本结构如图1所示。

      

       图1 流域生态补偿的机制框架

       (二)基于灰色系统建模的纵向转移支付体系构建

       1.依据费用分析法核算生态保护成本

       鉴于目前水资源市场功能部分失灵、各流域地区违规开发利用等乱象，在流域生态补偿机制设计中应重点突出政府干预和调控的作用。以上一层级政府为执行主体，通过实施环境保护专项转移支付的方式，确保补偿资金来源的稳定性和专款专用，提高生态补偿专项资金使用效率，统筹整个流域的可持续发展。④根据流域生态保护支出的类别，将生态保护费用分列为3个主要部分，即前期基础工作费用(含水质监测费用、规划评估费用等)、管理费用(实时监控费用、管理机构费用等)及环境治理费用(植树造林投入、退耕还林费用、水土流失治理费用、疏通河道费用等)。考虑机会成本因素，流域水资源开发保护费用的计算公式如下：

      

      

       2.灰色系统理论的引入

       在这里，我们试图运用灰色系统理论对预算年度内流域各地区水资源使用量进行合理预测，以求得各级政府的流域补偿数额。灰色系统是黑箱概念的一种引申。它作为既包含已有信息，又包括未知信息或不确定信息的系统，其理论模型可以在原始数据较少的情况下，以模块为基础对变量进行拟合预测，将所面临的模糊决策问题进行量化处理，并充分运用已有信息寻找系统运作的内在机理(Kendrick和David，1981)。目前，应用于流域水量预测方面的主要方法是回归分析，但运用回归方法的前提是必须具备充分的数据样本，在数据样本较少的情况下，回归方法往往可能造成较大的误差，使预测系统形同虚设。而灰色系统理论则具备建模所需信息量少、运算简便、预测精度高等优势，可有效克服回归方法的缺点。

      

       3.补偿资金分摊比例的确定

       运用上述灰色系统理论模型，可以预测第k年各地区居民生产及生活所需流域水资源总量，流域各层级政府可根据实际情况确定核算周期(通常选取项目规划年限作为核算周期，也可参照代际公平性原则适当延长核算周期)，而后依据用水量判定流域保护过程中各地区所获取的利益，具体运用核算周期(k年)内各地区需水总量(

)与流域水资源总量(Q)的比例，来衡量利益外溢程度，即各地区在流域保护投入中应分摊的资金比例为

。因而，受益地区政府所应分摊的资金总额为F×

，上一层级政府所应承担的生态保护专项转移支付总金额为F×(1-∑

)。

       在充分考虑流域各项投入资本机会成本的基础之上，上述费用核算方法及灰色系统理论建模主要是对流域生态水量修正模型(刘玉龙等，2006)进行改进，重点在于解决纵向财政转移支付制度设计中各级政府预算投入资金的公平分配问题，从而充分、有效地解决以往流域生态补偿资金分配上的滞后性难题，建立流域生态补偿的动态平衡机制，为探索符合代际公平的流域生态补偿模式提供参考。

       4.灰色系统建模的具体应用

       东江作为珠江流域的三大水系之一，发源于江西省。源区包括寻乌、安远、定南三县，是下游东莞、深圳等地的重要水源地。为了保证充足的淡水供应并确保流域水资源的清洁，中央政府、江西省政府及源区三县政府均在水源地保护方面投入了大量的人力、物力及财力资源。考虑到流域生态补偿操作的可行性，由上游地区政府及下游广东省政府作为直接补偿方对受益各市、县进行协调，并按需水量确定流域生态补偿分摊比例。在此，我们运用广东省2010-2014年的东江实际用水量，通过建立灰色系统理论模型测算其2015-2020年间应分摊的东江流域生态补偿资金份额。表3列出了2010-2014年间的原始值、预测值及模型残差检验结果。

      

       由表3残差检验结果可知，残差最大误差为0.55％，说明可以运用灰色系统理论模型对用水量进行较为精准的长期预测。据此，2015-2020年间广东省从东江调取水量预测结果如表4所示。按照东江流域水资源年均总量219.88亿立方米，测算广东省2015-2020年间应分摊的东江流域生态补偿比例均值为18.98％。

      

       (三)双向式横向转移支付体系构建

       流域横向转移支付制度的核心，在于以水资源的公平使用权为基准，通过双向补偿的方式确定各方生态补偿的金额。在进行政府间生态补偿之前，应首先对流域各地区跨界断面水资源质量进行目标管理考核，以COD及氨氮浓度指标值确定政府间的补偿方向。根据不同流域水质特征，选取当前COD及氨氮浓度指标为基准。⑤若上游地区供给下游地区的断面水质所测COD等指标下降，即达到跨界目标考核标准，则应由下游地区政府向上游地区进行补偿，补偿标准为上游地区所减少的财政收入及退耕还林、工业利润等收益；若上游地区对下游地区的供水断面所测COD等指标上升，即水质未达到跨界目标考核标准，则应由上游地区政府向下游地区进行补偿。考虑到上、下游地区经济发展水平及补偿能力的差异，补偿标准可参考下游地区污水治理的实际成本(污水净化设施及人工投入成本等)及因水资源质量下降所减少的经济收益予以确定。在实践中，当上游地区的收益难以核定时，综合考虑上、下游居民的实际意愿及可操作性，可采用以机会成本法为主，以条件价值法为辅的方式确定补偿标准。具体实施方案为：利用调查问卷的形式对流域上、下游地区分别进行访查，统计上、下游地区居民的接受和支付意愿，将接受意愿金额作为补偿参考上限，支付意愿金额作为下限，重点采用机会成本法测算补偿金额。其中，机会成本包含流域上游地区为保护生态环境而发生的直接、间接经济损失。直接经济损失通常包括上游地区退耕还林、还草，减少农作物生产所导致的经济收入的减少，间接经济损失主要包含由于生态保护需要而强制关闭的污染性企业以及限制工业发展的损失。在各项损失较难获得数据的情况下，机会成本的核算可适当依据相邻地区居民收入差异及上一年度当地居民收入水平为参考，利用以下公式进行计算：

(T为补偿金额，

分别代表上、下游地区城镇居民人均纯收入，

则分别代表上、下游地区农村人均纯收入，

则分别表示上游地区城镇、农村居民总人口数)。

       通常，由于上游地区劣势的地域条件及相对欠发达的交通地理环境，其利用水资源进行农业、工业及服务业的生产条件远不及下游地区。当上游地区发展工业所获取的经济利益远远不足以弥补下游地区治理污染所付出的实际成本及因水资源质量下降所减少的经济收益时，上游地区将会选择努力维护并提升水环境质量。因而，双向补偿方法可以有效激发上游地区积极保护流域生态的意愿。另外，为了强化流域保护的有效管理、提高补偿资金的使用效率，专项转移支付资金及各地方政府相应分摊资金应集中统一管理，建立第三方资金管理机构，进行统筹安排并监督资金的使用方向，以确保资金的高效利用。关于流域补偿资金的管理方式，见图2。

      

       图2 流域生态补偿的转移支付安排

       四、结论与研究展望

       面对我国流域水环境污染所带来的严峻挑战，加强流域生态保护和控制已经成为当下亟待解决的重点问题。本文综合考虑生态补偿机制在保护流域环境、平衡地区发展方面所发挥的重要作用，以完善流域生态补偿标准体系为研究轴心，在总结流域生态补偿标准确定方法及其实践模式的基础上，提出构建财政转移支付与生态补偿标准相结合的流域生态补偿机制新模式。为此，需要明确界定和划分横向、纵向财政转移支付方式在流域生态补偿机制中的分工界限。在横向财政转移支付模式下，基于流域跨界断面水质标准的考核，双向判断同级政府间生态补偿的数额，以水质达标与否为标准判定上、下游地区的生态补偿方向：若上游水质合格，可由下游地区政府参照机会成本损失情况予以补偿，反之，则由上游地区政府依照污染治理费用情况及水质效益损失对下游地区实施补偿；与此同时，在纵向财政转移支付模式下，将灰色系统理论引入费用分析方法中，研判各层级政府应分摊的生态补偿数额，使之全面地反映和体现流域治理费用，并将较为棘手的事前预算控制及代际公平性问题纳入到流域生态补偿标准的设计范围之内。以横向和纵向转移支付为基础的流域生态补偿标准设计，可以为改进和完善中国特色的流域生态补偿机制提供有价值的参考及依据。

       随着流域生态补偿标准体系的逐步构建和生态补偿实践的不断尝试，未来的流域生态补偿机制问题仍需要做大量深入且具有开创性的研究，从而为进一步健全流域生态补偿机制提供科学、有效的支撑。笔者认为，以下4个方面将是今后相关研究的主攻方向：(1)流域生态补偿标准的确定方法关乎整个流域生态补偿机制能否顺利运转，本文在流域生态补偿标准的水量测算方法基础上进行了一定的动态修正，然而如何在保证生态补偿标准公平且真实可靠的前提下，建立既避免大量繁琐数据搜集、计算所造成的时间及经济成本浪费，又充分考虑到代际公平的补偿标准体系，仍将成为未来流域生态补偿研究的重心所在。(2)灰色系统理论不仅可以应用于水资源总量的预测，亦可被运用至各产业及各部门需水量的评估，将流域生态补偿资金供给由政府部门向区域内各产业、各部门进行相应转移，是流域生态补偿财政转移支付体系下一步应着重探索的研究方向之一。(3)政府间财政转移支付制度在解决流域生态环境外部效应等问题上发挥着至关重要的作用，通过横向、纵向财政转移支付所调配的流域生态补偿资金层层下拨至各政府部门和主管单位，有可能导致补偿资金的沉淀或耗损，影响补偿资金的效率。因此，应该积极研究改进财政转移支付制度，适当减少政府财政层级，盘活财政存量资金，进一步提高流域生态补偿资金的周转利用率和使用效益，优化生态资源配置。(4)进一步探索有效的流域生态补偿和管理模式，尤其是加强跨区域大型流域生态补偿的政府间协调与监管的研究，明确政府在流域补偿和管理方面的相关职责，设立跨行政区划的独立性专门机构，重点监管流域生态补偿资金的落实与使用情况，并协助解决跨区生态补偿争议仲裁等事宜。

       *感谢匿名审稿人提出的宝贵意见。当然，文责自负。

       注释：

       ①由于各流域地理环境及水质特征不尽相同，各地方政府的财力状况亦不相同，因此通常由当地政府针对各流域的特点及自身财力状况出台相应的补偿措施。

       ②探索基于流域环境保护理念的生态补偿标准设计是本文的研究重心所在，因而污染赔偿式的生态补偿标准实践并未在文中进行详实列举。

       ③根据流域所跨行政区域的不同，若为跨省流域，则上一层级政府指中央政府；若为省内流域，则上一层级政府指省级政府；当地政府则为各市、县级政府。

       ④一般性转移支付及专项转移支付的功能各异，本文重点探讨纵向转移支付方式中的环境保护专项转移支付资金及各地方政府相应分摊份额，并未涉及一般性转移支付制度的因子体系构建问题。

       ⑤根据不同流域的水质情况，由各级政府制定水质考核标准，其中水源地的考核标准依国家规定设定为Ⅲ类。

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