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改革开放以来，我们在吸收和利用外资方面做了很多工作，取得了明显成绩。到1996年底，我国已成为仅次于美国的第二大外资利用国，外资促进了我国经济的全面发展。
然而，农业利用外资占我国吸收外资的比重，长期在较低水平徘徊。我们一直把农业作为国民经济的基础，年年都在强调农业应大力发展，但农业的基础地位仍很薄弱。造成这种情况的一个重要原因就是对农业的投入不足，在我国财政能力有限，无法大规模增加农业投入的情况下，引导和利用外资缓解我国农业的投入不足不失为一个好办法。我国农业利用外资为什么徘徊不前？怎样利用外资？正是本文试图回答的问题。
一、农业利用外资的必要性
从理论上讲，利用外资的必要性在西方经济学家的著作中多有论述，其中尤以美国著名经济学家钱纳里等人的“两缺口模型”〔1〕分析最为著名。钱纳里等人的研究证明：发展中国家在经济发展过程中，存在两个缺口，即外汇缺口和储蓄缺口，而弥补两缺口的有效办法是引进外资。因为引进外资一方面可减轻外汇不足的压力，另一方面可弥补国内储蓄缺口。就我国目前的情况而言，上述两缺口尤其是储蓄缺口在农业经济发展中比工商业更为突出。因此，将外资引入农业是完全必要的。另一位美国农业经济学家梅勒提出“资源互补论”〔2〕证明，投入农业的资源——劳动、土地、技术、教育、体制等要素之间具有互补性。资源投入的互补性意味着农业生产的增加要求各种要素投入按一定比例增加。如果只有一种生产要素增加，而其他互补的生产要素不增加，那么，前者的边际产出就呈递减之势，农业总产出的增加也就十分有限。对于发展中国家来说，劳动、土地等“传统要素”较为丰富，技术、教育等“现代要素”较为稀缺，若要提高“传统要素”生产率并增加农业总产出，则应大力增加“现代要素”的投入，而大多数“现代要素”都是以巨额资本投入为代价形成的。显然，引进外资对“现代要素”的创造具有重要意义。
再从我国农业的发展来看，我国农业的发展一直起伏不定。改革开放以后，农村推行的家庭联产承包制给农村经济制度带来了深刻的变革，极大地推动了农业的发展。1984年，中国粮食总产量达到8146亿斤，人均占有量创历史最高水平。农产品的大幅度增加大大改善了国内市场的供求状况。此后，中国农业的发展进入徘徊阶段。直到1989年，随着国家对农业发展政策的重大调整，农产品的生产又有了恢复性的增长。1989年，中国粮食总产量达到8706亿斤，棉花567.5万吨，油料1638万吨，糖料8418.7万吨，肉类3144.5万吨，分别占世界总产量的22.24%、27.49%、9.38%、6.06%、17.58%。水产品的产量达到1335万吨，列世界第一位。与此同时，农业生产力的发展还促使乡镇企业异军突起。1992年，乡镇企业的职工数已经发展到约1亿人，工业产值超过6500亿元，约占农村社会总产值的65%，占全社会总产值的28%〔3〕
然而，农产品的显著增长并不意味着中国农产品供求紧张的矛盾已经得到解决。在中国，农产品数量的增长、农业生产的发展都是与高人口增长率相伴随的，所以尽管农业生产不断有所发展，主要农产品产量不断增加，但是人均占有水平上升的速度是相当迟缓的，有些时期甚至是停滞的。在农业的弱质性阶段没有消失以前，农业作为国民经济的基础产业，仍须进一步加强。这主要是指要提高农业的科学技术水平，改善农业基础设施，增强农业发展后劲，但前提必须是加大对农业的投入。
1993年，全国农业发展规划确定，农业在未来的发展中要重点抓好六大方面的关键项目。第一，组织实施“菜篮子工程”，发展肉、蛋、奶、禽、蔬菜和水产品等项生产，解决大中城市居民副食供应问题。第二，组织农业区域开发，重点整治黄淮海、三江平原等十大连片开发区域，实现农业资源的合理利用，提高单产，增强粮棉油等农产品的产出能力。第三，建设国家级农业商品粮基地，发展农产品生产，提高农业商品生产率。第四，发展创汇农业，建设大综农副产品和名优待农副产品出口基地，加强对农垦、水产和乡镇外向型企业技术改造，实现有优势的农副产品的集约化生产和经营。第五，组织实施“丰收计划”并加强农业科研、教育和推广。第六，组织实施“温饱工程”，以推广玉米地膜覆盖技术为重点，开发贫困地区，解决贫困农民的温饱问题。经估算，建设上述关键项目，每年就需要投资200亿元。而国家对农业生产的投资比重一直保持在中央财政预算的6%左右。以1993年为例，中央财政预算约2000亿元，划拨到农业部系统的资金为150亿元。1994年农业生产投资的绝对值有所增加，但在中央财政预算水平提高的情况下，其比重仍然不到6%。未来国家财政对农业的投入也不可能有很大幅度的提高。仅建设这六大方面项目的投资，资金缺口可能达到40%〔4〕
在坚持自力更生方针的同时，积极争取和利用国外多双边优惠贷款、无偿援助和直接投资，已成为发展中国农业必然而有效的途径。
二、农业利用外资的可行性
从国际上看，发展中国家在引进外资解决农业投入不足方面，亦不乏成功的例子。其中印度在1977～1978年度及1981～1982年度之间引入农业的外资就高达262亿卢比。泰国在确定的吸收外资的5个优先部门中，与农业有关的就占3个，农业部门吸收的外资占全国利用外资的比例1977～1981年为11%，1982～1986年为17%，平均每年达4亿美元〔5〕。外资在改善这两个国家的农业生产条件，促进农业生产结构的调整和建立出口创汇型农业方面发挥了较大的作用。
从国内看，我国的农业对外合作已有40多年的历史。六七十年代，农业对外合作的重点仅是向亚非一些国家提供援助。中国实行了改革开放的战略决策之后，外资才真正步入农业领域。经过10多年的发展，我国农业利用外资已取得了显著的成效。截止到1994年底，我国农业利用外资协议金额达到89.3亿元。其中“八五”期间我国农业利用外资协议金额达58.49亿元，平均每年利用外资11.70亿美元〔6〕。中国农业利用外资的形式是多样的，既有多边、双边中长期优惠贷款、无偿粮食援助和技术援助赠款，也有合资经营、合作经营、三来一补等。其中，以中长期优惠贷款及无偿援助为主。中国农业利用外资的渠道主要有世界银行、世界粮食计划署、国际农业发展基金会、亚洲开发银行等多边机构和欧洲共同体等区域性组织，双边合作对象主要有日本、加拿大、德国、澳大利亚、丹麦、荷兰、美国、法国、香港等十几个国家和地区，此外还有私人资本。从项目规模和资金数额看，多边机构占主要地位。
外资的进入带动了相当数量的国内配套资金，建成了一大批农业基本建设骨干工程，加快了广大老少边穷地区人民脱贫的步伐，引进了先进的技术、设备和管理经验，培训了一大批科技和管理人才，是沿海地区乡镇企业发展的直接推动力。可以说，经过十几年的探索和实践，我国在利用外资改造农业方面已经积累了相当的经验，对外资进入农业的必要性和有益性有了充分的认识，我国农业利用外资必将进入起飞阶段。
随着我国改革开放的不断深入，全国上下都对农业的重要性开始重视起来，并把农业看作国民经济的基础，是维持我国国民经济持续、平稳、高速发展的关键。随着对农业重要性认识的深化，我国开始改变以往片面追求工业尤其是重工业的高速发展而压制和掠夺农业发展的不正确做法，国家对农业的投入开始逐年增加，并且采取了用工业“反哺”农业的做法。
另外，农业产业化经营在我国方兴未艾，已成为未来发展的方向。农业产业化经营的一个重要方面就是由一个具备一定综合实力和市场赢利能力的龙头企业或大型工商企业牵头，将众多的、分散的、自主经营的小农户联合起来，面向市场，实现产、供、销一体化，走集约化的道路。农业产业化经营的深入开展，使投资进入农业有了可靠的载体，减少了投资的风险，增加了农业投资的回报率，为外资大规模地进入农业提供了可能。由此可见，农业是完全可以成为最有前途、获利较高的投资产业的。
从我国的农业政策来看，在我国的所有投资领域中，农业又是得到国家保护的产业，享有种种优惠政策。农业项目免征投资方向税，农业贷款在金融全面紧缩的情况下非但不紧缩而且还是加大力度的重点之一，其倾斜政策在今后较长时间内不会改变；农副产品的绝大部分税率是最低的，大部分农业项目的审批、用地、资金融通、外汇调剂都是较为优惠的；国家每年都对一些大型项目给予无偿援助，在外债盘子严格控制的情况下，唯独对农业网开一面并提供担保，等等。可以肯定，国家对农业的这些特殊保护政策也将会是我国的一项长期基本国策，外商的长期投资是完全有保障和有利可图的。
我国是一个人口众多的国家，12亿人口中约有9亿在农村，这9亿农村人口的收入需求是非常大的，外商把资本投向中国市场无疑是具有战略眼光的。随着农民小康生活的实现，农民收入的不断提高，外资投向农业必将成为未来发展的主要趋势。而且农业和农村的发展，还会带动一大批相关的产业，如机械、化工、社会服务业，等等。毫无疑问，这也会促进外资的投入回报率的提高。
综上所述，外资进入农业不但是可行的，而且是大势所趋。
三、农业利用外资中存在的主要问题
诚然，农业利用外资是完全必要的，而且是可行的，但我们还应注意到，在现实中，农业利用外资还存在很多困难和问题。
1.有关部门和领导对农业的重视仍然不够。在他们看来，农业是属于弱质性产业，容易受天灾人祸以及各种无法控制的因素影响，投资周期长，风险大，因而尽管年年在口头上重视农业，在主观努力上却显得不够积极。部分外商对此也有同样的疑虑，在资金投入上显得犹豫不决。投入的资金数额比较少，或者资金到位率比较低。
2.国家对农业的外资投入缺乏必要的引导。不同的地方在落实各种优惠政策和配套资金方面的努力不同，导致了农业在利用外资发展上很不平衡。经济较发达的地区在落实各种优惠政策和配套资金方面都有专门的机构负责管理和指导，而经济落后地区对外资的进入缺乏一整套合理的规范和引导，因而吸收的外资较少。
3.城乡居民的收入差距仍在拉大。据粗略统计，1978年农民人均收入与城镇居民人均收入之比为1:2.4，改革初期，由于政府调高了农产品收购价格，1983年缩小到1:1.7。1984年以后差距逐渐扩大到1:2.87。近几年，城乡居民收入之比仍然在1:2.87左右徘徊，而且仍有扩大的趋势〔7〕。造成这种现象的主要原因是农民负担过重，农村人口不断增多，尽管粮食产量有所增加，但人均纯收入增长却不大。另一方面，政府的财政投入远远满足不了农业的旺盛需求，农业生产资料的价格上涨导致农民对农业的投入不积极等因素也影响了农民收入的提高。农民人均纯收入的缓慢增长，降低了农业的比较利益，致使外资对农业的投入增长乏力，农业对外资的吸引力不够。
4.中方的基础设施比较薄弱，农民的素质不高。中国长期缺乏对农业的投入，因而农业的诸多基础设施无法满足农业长期发展的需要。此外，中国农业资源丰富的地区又往往面临着交通、通讯设施落后的情况，原有的资源不为人所知。开发出的资源无法运出去，外商在考虑投资时，常采取观望态度。另一方面，我国农民的整体素质不高，懂技术、懂管理的人才缺乏，这在一定程度上也影响了外资投入的积极性。
5.外汇风险在不同程度上影响了我国农业对外资的利用。拿使用世界银行的贷款来说，世行的贷款单位特别提款权（SDR），从1981年1月起、按5种货币定值。其中，美元占42%，德国马克占19%，法国法郎、英镑、日元各占13%。因此，折合金元支付的（SDR）是浮动的。当“中国橡胶项目”在1983年提款时，1个（SDR）折合人民币2元。到1994年9月，1个SDR折合人民币14元。外汇风险高达7倍。如按比例5年还本付息，将风险率折为利率，年利率将变为50%，如此高的年利率，是任何投资所难以达到的〔8〕
四、中国农业利用外资的对策和建议
1.对农业利用外资应给予政策保证，使农业真正成为利用外资的重点。国家外经贸部已经确定，今后引进外资，农业是重点之一。农业吸收外资的重点，应放在“三高”（高质量、高产量、高效益）农业上。把农业列为今后利用外资的重点，是一个正确的决策，它有利于发展农业，增强农业作为国民经济基础的地位。但要使农业真正成为利用外资的重点，就必须在加强农业重要性宣传的同时，考虑建立一种衡量的尺度。把农业利用外资占总吸收外资中的份额作为一种尺度，明确政策要求和具体的检查指标。我国制定的各种优惠政策是我国农业吸收外资的一个重要手段，如果不落实各种优惠政策，无疑会减少农业对外资的吸引力。今后，我国对“三资”企业改用国民待遇，原已宣布的农业可享受的更加优惠政策，在一定时期内仍应继续执行。
2.对投入农业的外资，要根据其来源区别对待。我国农业利用的国外财源有两类：一类是国际多边经济——金融机构与政府间双边机构的优惠贷款和援助，如世界银行、欧共体等机构的资本资源；另一类是外国私人、企业的投资。一般情况下，前者属非盈利性的，并且在利率和偿还期限上，具有一定的优惠条件；后者是以获取利润为目的的外国私人投资，有直接投资、证券投资和商业银行贷款等形式。基于上述两种不同的外资来源，我国利用外资于农业的发展可行的方式有三种：第一种是发展中外合资、独资经营的农业企业。第二种是外国私人企业与乡镇企业联袂，促进乡镇企业发展。第三种是利用国际商业银行贷款。
3.做好外资流向的引导工作，提高外资的到位率。我国土地面积较大，不同的地方具有不同的特征。资源的丰富程度以及交通、通讯的便利程度呈多样化。为了防止各地争夺外资而出现过度竞争的情况，国家机关和部门必须对外资流向进行调控。一般说来，国家应优先批准那些投向“三高”农业和对资金急需地区的项目的外资，努力发展创汇农业，减低贫困地区的贫困程度，加快农民实现小康生活水平的步伐。
在利用外商直接投资上，要努力提高外资的资金到位率。首先，要防止片面攀比。其次，要争取较高的资金到位率，在订立合同时就应抓紧。在合同中，要确定外汇与实物投入的比例，要明确规定资金到位的时间和数额，并订出对资金不能按期到位以及在资金投入方面违反合约的处理方法。第三，要努力落实配套资金，不能违反合同。有违反合同的，应有相应的处罚措施。
4.在利用外资中要努力减少外汇风险。为了最大限度地减少外汇风险，可以考虑增加借款的货币种类，使债务种类多样化；也可以考虑使借款的币种结构与出口创汇的币种结构尽量保持一致。此外，还应考虑建立新的汇率风险分散机制。在这里有两点应予明确：一是政策性汇率风险不应由项目单位全部承担，而应主要由政府承担，以示政府对农业投资的优惠。二是主要依据农产品价格指数的增长幅度来确定项目单位承担汇率风险的界限，以不断激发项目区群众进行农业开发和建设的积极性。还有，项目单位应根据自身的情况，从回收资金或项目所产生的效益当中提取一定的比例，有计划地建立偿还基金，既应保证外资贷款的按期偿还，也应保证国内贷款的偿还。
注释：
〔1〕谭崇台：《发展经济学》第442～474页，上海人民出版社，1993年。
〔2〕[美]西奥多·舒尔茨：《经济增长与农业》，北京经济学院出版社，1991年。
〔3〕〔4〕林枚、刘大耕：《利用外资与中国农业的发展》，《国际经济合作》1993年第6期。
〔5〕赵伟、孙玉霞：《对我国利用外资加快农业发展问题的一点思考》，《国际贸易探索》1996年第2期。
〔6〕肖惠军：《农业部常务副部长吴亦侠谈农业投资》，《中国投资与建设）1996年第3期。
〔7〕程国有：《试论当前农民问题的实质及对策》，《农业经济问题》1994年第12期。
〔8〕李中：《广东农业利用外资问题研究》，《中国农村经济》1996年第3期。