农产品目标价格改革试点项目&以大豆产业为例_价格改革论文

农产品目标价格改革试点：例证大豆产业，本文主要内容关键词为：例证论文,大豆论文,农产品论文,改革试点论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      2004年，面对粮食产量下降、库存减少，大米价格大幅上涨的严峻形势，我国全面放开粮食购销市场，先后出台了稻谷、小麦最低收购价和玉米、大豆临时收储政策，并连续7年提高稻谷、小麦最低收购价格、连续5年提高大豆收储价格、连续4年提高大豆收储价格，为实现粮食产量“十二连增”、农民收入持续增加作出了重要贡献。与此同时，也带来了一系列问题，托市收购量价齐高扭曲了市场形成价格的机制，2015年早籼稻、晚籼稻、粳稻和小麦最低收购价格比2004年分别增长了92.9%、91.7%、106.7%和67.4%，2014年玉米、大豆临时收储价格比2008年提高49.3%、29.7%①，高于反映市场真实供求关系的均衡价格。不断抬高的农产品价格影响了下游加工业的发展，以稻谷为例，“稻强米弱”的现象长期存在，大米加工企业的利润空间不断缩减，企业停产、半停产的现象较为普遍。此外，托市收购的支出大幅增加，收购的粮食去库存化异常艰难，“存不下、收不了”的局面难以缓解。2012年以来，国内外粮食价格形势发生变化，国际粮价明显下跌，我国粮食价格全面高于国际市场。2015年，小麦、玉米、大米、大豆批发市场价格比配额内进口到岸价完税成本每吨分别高出611元、666元、1167元和1355元②，国内外市场价格倒挂，我国粮食价格支持政策改革势在必行。

      为减小对市场的扭曲程度、发挥市场形成价格的功能，同时保障生产者的基本种粮收益，稳定粮食生产，理顺上下游产业关系，我国自2014年分别在东北三省和内蒙古启动了大豆目标价格改革试点，在新疆启动了棉花目标价格改革试点。到2016年，目标价格改革试点政策已经实行2年多，究竟试点成效如何，是否实现了当初政策设计时的目标，对此学术界众说纷纭。下一步应该如何发展，完善思路是什么，学术界尚没有提出系统性的制度设计和切实可行的思路建议，但从总体上看，社会各界对于进一步推进和完善目标价格试点改革的必要性已达成共识。

      当前我国正处于农业供给侧结构性改革的关键时期，总结目标价格改革试点实施的经验，回答上述问题对于贯彻中央关于“坚持市场化改革和保护农民利益并重”精神，完善农产品市场调控制度，从供给侧推动农业改革，解决农产品供求关系结构性失衡均具有重要现实价值。

      一、相关文献综述

      农产品目标价格政策是价格支持政策体系的重要组成部分，其主要目的是通过减少价格下跌带来的损失，稳定农民收入并保障农业生产能力。目前包括我国在内的世界上许多国家都执行目标价格政策，并不断探索完善目标价格制度设计的途径。

      目标价格制度作为重要的农业支持政策，最早起源于1973年的美国农业法案，历经多次改革，美国形成了包括农产品目标价格差价补贴政策、目标价格贷款制度和目标价格保险制度的农产品目标价格政策体系。[1]2014年新农业法案出台后，取消了直接补贴政策，现行的农产品目标价格政策涵盖价格损失保障补贴、农业收入风险补助计划、营销贷款差额补贴，并扩大了农业保险项目的覆盖范围，更加突出农业保险的作用，以应对来自国内财政和世贸组织的压力，巩固美国农业的优势地位。[2]2013年欧洲议会和各成员国就2014年后欧盟农业政策达成协议，形成了新的共同农业政策(2014-2020年)，其主要目的就是为农业补贴减负和实现“绿箱化”。欧盟目标价格政策安排是设立农民销售农产品的最低价格指导价，农民在市场上销售农产品时，可以在各成员国的干预中心申请和领取市场价格与最低价格指导价之间的“差价补贴”。此外，欧盟大幅削减了对大农场的直接补贴，将更大的农民直接补贴比例与环保可持续农业生产挂钩，促进环境友好型农业发展。日本采取以市场价格支持措施为主、以挂钩补贴为核心的补贴措施，通过特定农产品“黄箱”支持政策对关系国际民生的重要农产品进行精准的补贴和扶持。例如对大米实施差价补贴政策，就是目标价格政策的一种。通过对农产品成本与市场销售价格的差额给予补偿，保障重要农产品产能。[3]

      国内学者对我国目标价格政策也进行了研讨。冯海发、何登录等对我国农产品目标价格政策的内容、测算方法、实施效果和存在的问题进行探索，对建立完善我国目标价格制度进行了思考。[4][5]翟雪玲等、卢凌霄等对新疆棉花目标价格试点的实施情况进行了实际的调研和实证分析研究，认为目标价格政策基本实现了预期的目标，但仍存在财政压力大、世贸规定限制等诸多问题。[6][7]王文涛、王耀鹏对大豆目标价格补贴试点的政策效应进行了分析，指出了存在的问题并提出了改进措施。[8][9]

      上述研究都为我国目标价格政策实施提供了宝贵的经验做法和理论支撑，在目标价格政策实行的第三年，也是政策效果的检验评估年，目标价格政策是否实现了预期的目标，针对政策实施中存在的问题，下一步应如何完善制度设计，都需要进行详细的分析论证。尤其是大豆目标价格改革试点政策，目前学术界研究还比较少，而我国大豆对外依存度高，且试点地区较棉花更加分散，以此为例客观评价目标价格政策的效果并明确存在的问题，对完善我国目标价格政策有重要的借鉴意义。

      二、大豆目标价格改革试点政策的主要内容

      为还原市场机制在价格形成中的作用，同时解决临时收储制度带来的问题和矛盾，我国出台了目标价格政策。2014年，首次在东北三省和内蒙古启动大豆目标价格补贴改革试点，当年确定的大豆目标价格水平为4800元/吨，随后印发《大豆目标价格改革试点方案》。2016年3月，经国务院批准，国家发展改革委向社会公布了2016年大豆目标价格，保持2015年水平不变，每吨仍为4800元。

      大豆目标价格改革试点为期三年，试点阶段目标价格一年一定，并在大豆播种前向社会公布，东北三省和内蒙古实行统一的目标价格水平。大豆目标价格改革试点具体操作中涉及目标价格的确定、市场价格监测、目标价格补贴对象确定、补贴面积核实以及补贴发放等实际问题。其中，目标价格按照“生产成本+基本收益”的公式确定，基本收益通过收益基数乘以保障系数(K)获得，保障系数在0至1之间取值。当监测的市场价格低于目标价格时，试点政策启动，并将目标价格与市场价格的差价补给大豆实际种植者。通过该试点方案，希望达到以下目标：发挥价格补贴“保收益”功能，保障豆农基本收益；发挥市场形成价格的机制；稳定大豆生产，保障产能安全；适当引导种植结构调整。

      目标价格水平确定后，财政等部门联合制定完善大豆目标价格的补贴操作办法，明确规定政府目标价格实施的具体操作措施。具体包括如下方面：

      第一，核实和公示大豆面积。以农用地面积作为基本依据，以农村土地承包经营权证、农村土地承包经营合同或其他合法合规证明为依据审核，采取种植者申报、村屯公示、村委会审核、乡镇抽查核实等方式确定补贴面积，不搞范围重新测量。没有经过申报、公示、审核的土地，要求退耕的土地以及未经批准开垦的土地种植的大豆不予补贴。

      第二，确定补贴资金发放办法。按照“资金渠道不变、面积统一核实、资金一并发放”的原则，采用“一折通”、“一卡通”的方式将大豆目标价格资金等涉农补贴一并发放到农户，分项列示补贴项目和金额。

      第三，完善基础数据共享。利用财政粮食直补数据信息库、耕地面积台账等基础，掌握土地流转情况，对补贴对象、种植面积等数据进行更新，规范补贴档案系统和信息共享平台，确保每年5月底前将补贴资金兑付到户。

      三、大豆目标价格政策实施成效

      大豆实行目标价格的最主要的目的是发挥市场形成价格的作用，同时保障大豆种植者的收益，保护基本产能，适度引导种植结构调整。因此，这里主要从四个方面评价大豆目标价格补贴试点政策效果：一是市场形成价格的机制是否发挥作用；二是豆农的基本利益是否得到有效保障；三是是否稳定大豆生产，促进大豆产业发展；四是是否实现种植结构调整。

      (一)市场形成价格的机制基本建立，国内外大豆差价缩小

      临时收储政策造成国产大豆原料、成品油价格倒挂，大豆目标价格实施后，各市场主体间自由购销，大豆价格完全由市场供求形成，政府不干预市场价格，消除了临时收储对市场价格的人为扭曲。在临时收储政策下，企业和农户对政府有依赖感；实行目标价格改革试点后，在市场机制的作用下，市场主体从过去的“找政府”转为“找市场”，初步形成企业、农户、政府共担风险的局面。

      

      

      图一 全国、东北三省和内蒙古大豆价格与进口价格走势

      数据来源：根据国家发展改革委价格监测中心数据整理。

      目标价格改革政策实施两年后，东北三省和内蒙古大豆价格明显下降，国内收购价格与进口大豆到岸价的价差大幅缩小，减缓了国际大豆对国内市场的冲击。2014年9月至2016年3月，东北三省和内蒙古大豆采价期内，大豆收购价格明显下降(见表1、图一)。2016年1～3月，内蒙古大豆平均收购价为每吨3660元，比2014年9～12月的平均收购价下降了16.0%，辽宁、吉林和黑龙江分别下降11.8%、16.0%和16.0%(见表1)。国内大豆收购价格与进口完税成本的差价明显缩小，除辽宁外，黑龙江、吉林和内蒙古的大豆价格与进口大豆到岸价格价差比例均已经下降到30%以下，辽宁省大豆价格与进口大豆到岸价格价差比例下降10个百分点。

      (二)目标价格保障了大豆种植者的基本收益

      目标价格按照“生产成本+基本收益”的原则制定补贴水平，可保证无论市场价格如何下降，农民种植大豆都可以在弥补生产成本的基础上获得一定的收益。目标价格改革试点期间，东北三省和内蒙古种豆成本继续上升，但增幅明显放缓，加上目标补贴，种植者实际收益增加，基本收益得到保障。

      根据国家发展改革委成本收益数据，2014年试点省区大豆生产总成本为每公顷9615元，比2013年增加2.6%，增幅比2013年回落5%，按照目标价格与市场价格的平均差价测算，每公顷补贴约915元，补贴后每公顷现金收益为5415元，与2013年相比增加480元。2015年四省区大豆生产每公顷平均成本为9780元，比2014年增加1.7%，增幅比2014年回落1%，按照每公顷补贴1875元测算，补贴后每公顷净利润为990元，现金收益5535元③，农民每公顷净利润虽然低于2014年水平，但与目标价格试点政策实施前的2013年相比，净利润和现金收益每公顷均增加了600元。因此，目标价格试点政策实施后，农民种豆基本收益得到保障(见图二)。

      (三)目标价格改革试点政策对大豆产业发展的促进作用有限

      从大豆生产情况看，目标价格补贴政策实施以来，大豆播种面积并未出现大幅增长，大豆产量仍然下降。2015年内蒙古、黑龙江、吉林和辽宁大豆种植面积有增有减，但总量仍然下降，与2014年相比，2015年东北三省和内蒙古大豆种植面积下降了20.13万公顷，降幅为5.9%。全国大豆总产量和每公顷产量均有所下降。2015年，大豆总产量为570万吨，比2014年下降32万吨，降幅为5.3%，大豆每公顷产量1983公斤，比2014年下降336公斤，降幅为14.5%。

      从下游收储和加工企业的情况看，根据东北三省和内蒙古的实地调研情况，2015年东北地区大豆市场需求格外清淡。由于目标价格补贴政策走向，新豆上市后农户出售意愿不强，截至年底农民手中余量仍有40%～50%，“粮农惜售”的情况明显，而加工企业和收储企业入市收购并不积极，库里不存大豆，随用随买，“企业慎收”时有发生。大豆集中上市后，企业收购价格“断崖式”下跌，粮农“卖粮难”，进而导致大豆价格加大幅度波动，对市场的宏观调控能力大打折扣。

      此外，虽然我国榨油大豆97%来自进口，国产大豆主要用于豆制品加工，但两种商品、两个市场的格局仍未形成，加工企业收购国产大豆参照的还是进口大豆完税到岸价，国产大豆与进口大豆相比，既没有价格竞争优势又缺乏质量竞争优势。

      (四)适度引导种植业结构调整

      大豆目标价格补贴试点实施以来，适度引导了大豆替代玉米种植，优化了产业结构。近几年由于大豆种植收益低于玉米，东北地区大豆种植面积大幅下降，由2009年的544.9万公顷下降到2013年的332.3万公顷④，凡是能改种玉米的耕地都不再种植大豆，造成玉米产需失衡，库存积压，财政负担加重。

      大豆目标价格补贴试点实施以来，东北地区大豆和玉米比价有所提升，尤其是2015年玉米临时收储价格下调以后，大豆和玉米的比价由2010年以来的2.1∶1提高到2.4∶1(见表2，下页)，按照2016年大豆目标价格水平，大豆、玉米比价将提高到2.5∶1，这有利于推进玉米与大豆轮作，缓解玉米存储压力，适度引导了大豆替代玉米的种植，优化种植结构。

      

      图二 东北三省和内蒙古种豆成本收益

      数据来源：农产品成本收益调查。

      四、大豆目标价格改革的制约因素

      目标价格改革试点政策实施以来，取得了阶段性的成效，为完善我国农业补贴政策积累了行之有效的经验，具有十分重要的意义。但由于政策涉及的主体复杂，需要突破的困难多，又加之国内外供求格局和宏观经济形势发生变化，目标价格政策也面临一些新的问题，需要高度重视。

      (一)面积核实成本高，财政负担增加

      目标价格改革试点政策在实施中需动员大量的人力物力测量种植面积，以防止部分生产者虚报数据多申请补贴，由于我国农业规模小、种植户多，而在部分非主产区大豆种植更加零星分散，面积核实难度更大。以辽宁省为例，全省大豆种植面积并不大，不少农户只有几分地，补贴款只有几十元，每年挨家挨户核实面积操作成本甚至高于补贴金额。基层部门掌握的粮食补贴面积、农业用地面积、大豆播种面积等数据不能实现共享，部分地区存在重复核实面积的现象，人为增加了补贴成本。

      随着大豆市场价格下跌，目标价格补贴资金增多，财政负担加重。2014年，大豆目标价格补贴约为30亿元，2015年由于大豆市场价格下降较多，补贴资金比2014年增长了一倍，财政压力成倍增加。

      (二)补贴后价格与目标价格存在差距

      大豆市场价格是采价期内粮食收储企业、大豆加工企业收购大豆的价格，然后根据各期价格算数平均计算得来，而农民在不同地区、不同时间出售大豆的售价与国家监测数据存在差异。以黑龙江为例，国家监测的市场价为4.2元/公斤，但不少农民反映出售大豆的实际成交价格为3.6元/公斤左右，而黑龙江不同地区种植大豆的周期、成本也不尽相同，导致补贴后价格与目标价格存在差异。

      此外，不同省份的相邻地区按不同市场价格测算补贴额度，使得实际的补贴水平差距较大。黑龙江与内蒙古接壤地区的农民普遍反映，按照黑龙江省监测的市场价格，2015年每公顷可获得补贴1950元，而按照内蒙古自治区监测的市场价格每公顷只能拿到1320元补贴。

      

      (三)目标价格补贴效率有待提升

      按照目标价格政策要求，目标价格补贴款应该“谁种谁补”，即补贴给大豆直接种植者，但实地调研中发现，由于东北地区土地流转率很高，一些在流转地上种植大豆的农民由于种种原因可能拿不到补贴款，基于此，有些省份在中央资金到省里后很长时间发不下去，影响了补贴的效率。还有部分包地豆农的补贴款被土地承包经营者占去或者分去了一半，或者补贴款虽然发放到种豆农民手里，但续包地的时候，土地出租者要求返还上年补贴，否则不续租。由于补贴款被切割，一定程度上影响了目标价格政策的实施效果。

      此外，由于中央和地方对补贴金额的认定存在分歧，主要是国家统计面积和产量与地方核查数据之间有差距，存在补贴摊薄的情况，从而影响了补贴的精准性。

      (四)目标价格水平有待完善

      目标价格补贴政策实施后，一定程度上提高了农民种植大豆的积极性，有利于大豆、玉米种植结构调整。由于大豆、玉米同在东北地区种植，存在轮茬问题，如何进一步完善政策优化价格水平，关系到大豆和玉米是否形成合理的市场比价关系，推动种植结构调整。

      2015年由于大幅下调玉米临时收储价格，有利于大豆和玉米比价关系的调整，但2016年公布玉米开始实施“市场收购+补贴”的收储制度改革，目前政策尚在实施中，今后政策效果还会对大豆玉米比价关系产生较大影响，大豆目标价格政策在价格水平的设定上要充分考虑可能出现的不确定因素，与玉米收储制度改革相互衔接。

      (五)面临世贸组织的补贴上限

      加入WTO后，发达国家对我国“黄箱”政策支持范围和支持力度的关注始终没有减少。与当期产量直接挂钩的目标价格补贴是“特定作物促进类补贴”，属于世贸组织规定的特定品种“黄箱”范畴，要符合加入WTO之初承诺的低于产值8.5%的补贴范围。

      由于取消临时收储政策后，我国大豆市场价格下降较多，目标价格补贴金额不断上升，目前我国大豆目标价格补贴占产值的比重约为8%，已经接近“黄箱”补贴上限，世贸组织规定的上限仍是目标价格补贴政策实施中的制约因素，一旦处理不当有可能引发其他成员国质疑甚至引发贸易争端。

      五、目标价格政策的调整方向与举措

      通过对大豆目标价格改革试点实施效果的评估，可以得出如下结论：大豆目标价格改革试点政策基本实现了政策设计之初的目标。大豆目标价格改革试点实现了东北三省和内蒙古大豆市场价格形成机制的基本建立，保障了豆农的基本收益，适度引导了大豆、玉米种植结构调整，但由于我国大豆产业的特殊性，目标价格对大豆产业发展的作用并不显著。

      在大豆目标价格实施中，仍存在许多值得关注和思考的问题：面积核实的成本高、难度大；补贴发放的财政压力逐步增加；补贴后价格与目标价格存在差异；目标价格补贴效率有待提高、水平有待完善；面临突破世贸“黄箱”制约的风险。

      综合以上分析和学术界现有的政策思路，这里提出以下推进和完善目标价格政策的建议：

      (一)坚持目标价格改革制度，审慎向其他农产品推广应用

      在国内外粮食生产成本差距进一步扩大的背景下，必须更加注重发挥市场机制的作用，建立粮食价格由市场形成的机制，反映真实的市场供求关系。目标价格政策体现了我国粮食价格政策改革的方向，在保护农民利益的前提下，更好发挥市场机制的作用，必须坚定目标价格政策的方向。但在目标价格的实际操作中，也存在补贴成本高、突破特定作物“黄箱”限制的风险，由于价格完全由市场形成，价格波动的风险增加，对于在小麦、稻谷等口粮品种以及糖料等不同作物推广目标价格改革政策，目前并不具备实施的条件，不同品种和不同地区的大范围推广目标价格政策仍要谨慎。

      (二)发挥目标价格政策与直接补贴制度、目标价格保险制度的联动作用，不对单一政策工具赋予太多职能

      借鉴发达国家经验，统筹考虑农业补贴和农产品价格支持等政策。目标价格政策不是一个孤立或单独实行的制度安排，而是要与直接补贴、农业保险等农业支持政策组合使用(程国强、朱满德，2012)，要发挥目标价格补贴的“减损”功能，保障农民基本收益，同时构建以直接补贴制度为保障、目标价格保险制度为支撑的农业补贴政策体系。

      一方面，尽快建立农民收入直接补贴制度。种粮农民直接补贴属于非特定产品的“黄箱”补贴，有很大的利用空间，随着“三项补贴”合并为农业支持保护补贴，重点支持耕地地力保护和粮食产能提升，其可用空间将更大，因此，通过构建农民收入直接补贴制度，加大种粮农民的直接补贴力度，最终实现农业支持政策从“黄箱”到“绿箱”的转型。

      另一方面，充分发挥市场机制作用，关键是引入更具市场化的目标价格保险制度，并逐步提高农业保险水平。通过目标价格保险制度，减缓短期内市场风险的冲击，稳定种植户的预期收益。在保障农民收益的同时，可以避免农产品集中上市时的大量抛售，稳定市场价格。逐步提高各级财政对主要粮食作物自然灾害保险的保费补贴标准，稳步提高保障水平，由“保物化成本”向“保生产成本”过渡，探索并逐步扩大主要粮食作物目标价格保险试点，向“保价格、保收入”的方向发展。

      (三)注重目标价格政策和相关支农政策相配合

      完善目标价格制度设计，实现“政策市”到“市场市”需要政府出台配套政策，处理好政府和市场、生产和流通、生产和消费之间的关系。

      一是加强粮食生产能力建设。以降低农业生产成本、保障粮食安全为目标，加强国内粮食生产能力建设。坚持严格的耕地保护和水资源管理制度，加大面源污染治理，实施高标准农田、灌区建设和农田水利基础设施建设，达到降低农业生产成本、实现农业可持续发展的目标。

      二是加强农业科技创新与推广。改革农业科技创新体系，加快发展现代种业，完善农技推广体系，推进生产全程机械化，提高农业技术装备和信息化水平。

      三是构建新型农业经营体系，培育新型农业经营主体和服务主体。加快培育新型农民，推进多种形式适度规模经营，完善农业社会化服务体系。

      四是建设现代市场体系和流通体系。引导基层国有粮食企业成为自主经营的市场主体，鼓励农户、私营粮商、农民合作组织在粮食市场发挥作用，激活粮食金融期货市场，实现现货市场和期货市场有机结合。

      五是建设完备的市场基础数据库和预警体系。解决目标价格补贴种植面积核实的难题，关键是建立完备的农业生产和农产品价格信息数据库，掌握土地流转情况、补贴对象、种植面积、市场价格等数据，完善粮食生产经营单位的基础数据，规范补贴档案系统，实现基础信息共享。在市场数据库的基础上，综合考虑农业利益和市场承受能力，设定价格的“合理区间”，制定粮食市场调控预警方案。

      该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《我国农产品目标价格政策探索——以大豆目标价格改革试点为例》。

      ①国家发展改革委统计数据。

      ②国家发展改革委统计数据。

      ③参见《全国农产品成本收益资料汇编》。

      ④国家统计局数据。

标签：价格改革论文;  大豆论文;  价格政策论文;  玉米补贴论文;  农业发展论文;  三农论文;  玉米论文;  种植业论文;  农民论文;