街道办事处改革：问题、路向及制度条件，本文主要内容关键词为：街道办事处论文,条件论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号D630.1 文献标识码A 文章编号1001-8263(2012)04-0059-05
当前，中国设区的城市普遍实行“两级政府、三级行政、四级落实”管理体制，即在区政府之下设置街道办事处作为派出机关，并依靠社区居委会协助开展相关工作。2011年8月，安徽省铜陵市在全市范围内撤销街道办事处，转而实施“两级政府、三级落实”体制，在减少城市行政层级设置上做出了积极探索。撤销街道办事处有利于提升基层办事和公共服务效率，也顺应了行政组织扁平化发展的基本趋势。
为完善城市基层治理结构，近年来，北京、南京、贵阳、黄石等城市都在探索撤销街道办事处。从各地的试点情况看，一些城市撤销街道办事处以后，又成立了社区行政事务管理中心，它仍然承担着原街道办事处履行的职能。由于缺少自上而下的综合配套改革，致使撤销街道办事处仅是流于形式。本研究在对街道管理体制的问题和改革必要性进行分析的基础上，重点就撤销街道办事处的前置性改革进行探索。
一、街道-居委会体制面临的现实问题
改革开放以来，伴随着市场化改革的步伐，传统单位制的影响逐渐弱化，中国城市基层治理开始强化街道和居委会的功能和作用。在计划经济时代，城市基层管理实行以“单位制”为主，以街道-居委会体制(简称“街居制”)为辅。从街道办事处和居民委员会的设立初衷看，它主要负责对社会“闲散”人员进行管理。在计划经济体制下，绝大多数社会成员都被纳入单位管理体制之下，人们高度依赖于所在单位获取资源，游离于单位体制之外的社会人员数量很小，因此，街道办事处和居民委员会也就成为辅助性的体制安排。
经济体制改革不断地将单位承担的社会职能剥离出来，外移给街道办事处和居委会承担。随着退休人员、下岗失业人员以及外来流动人口的增多，街道办事处承担的社会管理和公共服务任务却越来越重。作为基层政府的派出机构，街道办事处拥有的公共资源有限。20世纪90年代以来，为强化基层组织体系，大中城市纷纷推行“两级政府、三级管理、四级落实”体制，即在市、区两级政府的领导下，强化街道办事处的属地管理责任，并将居委会纳入基层管理体系。当前，“街居制”在运作中存在一些深层矛盾：
首先，街道办事处运作缺少法律依据。1954年，第一届全国人大常委会通过了《城市街道办事处组织条例》规定，街道办事处是市辖区或不设区的市的人民委员会的派出机关，负责办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项、指导居委会工作、反映居民的意见要求三项职能。当前，在“两级政府、三级行政、四级落实”体制下，街道办事处被赋予相当于一级政府的管理职责，它与区政府几乎所有部门都存在对接关系，远远超出了派出机关的职能范围和承载能力。随着职能的扩展，街道办事处的规模也在不断膨胀。目前，设区的市的街道办事处工作人员普遍超过50人。根据我们对北京市43个街道办事处的调研结果，各街道办事处纳入行政和事业编制管理的工作人员均超过100人。2009年，全国人大宣布废止《街道办事处条例》，这使“街居制”管理失却了基本的法律依据。
其次，街道办事处普遍存在“责大权小”问题。虽然街道办事处的职能范围和组织规模发生了很大变化，但其履行职责的权力和资源配置并没有显著变化。作为区政府的派出机关，街道办事处的权力来自于上级政府授予，在授权范围内开展管理活动。街道办事处不具备独立的行政执法资格，重要的管理资源和执法权力仍由“条条”掌控。虽然目前很多区级职能部门也直接向街道办事处布置工作，但这只是一种行政委托，街道办事处接受的只是职责，不是独立的行政执法权。有些区级职能部门在街道层面另设有派出机构，这些机构直接受上级部门领导，负责完成上级下达的任务，街道办事处在处理相关事务时，只能通过协调方式“请求”这些机构配合开展工作。
再者，“街居制”管理与居委会的法定地位存在矛盾。在“街居制”下，街道承担着区级交办的大量行政事务，包括城市管理、社区服务、经济发展、优抚救济、社会治安、文教卫生、计划生育、司法调节、群众生活等。为履行职责，一些街道办事处在社区设置工作站，负责提供社会保障、民政、计划生育等居民服务职能。同时，街道办事处还将自己承担的很多职责转手推给居委会。居委会主要依赖于街道获取资源，整天忙于完成街道交办的事项，包括信息采集、数据统计、问卷调查、工作检查等，致使居委会在工作内容和方式上都带有行政化色彩。从法理上讲，居委会是群众自治组织，街道办事处与居委会是指导与被指导的关系，但在“两级政府、三级管理、四级落实”体制下，居委会实际上变成了街道办事处的“腿”，其法律地位被悬空，难以切实保障居民自治权利。
二、当前城市基层治理改革的几种思路
当前，“街居制”在实际运作中面临缺乏法律依据、责大权小、与居委会关系难以理顺等现实困境。自20世纪90年代以来，学界一直关注“街居制”改革，主要观点有以下四种：
一是主张把街道办事处建成一级政府，实行“三级政府、三级管理”体制。针对街道办事处在运作中存在的现实问题，一些学者提出，随着城市基层管理事务日益复杂，市辖区政府纷纷向街道办事处下放权力，有必要将街道办事处“由虚到实”建成一级政府①。他们认为，当前，中国社区自治组织发育滞后，难以有效履行社会管理职能，在街道层次设置基层政府，有利于加强社会管理②。
二是主张实行“虚区实街”，即把街道办事处改为基层政府，把区一级变成派出机关。鉴于区政府的管辖范围较大，辖区人口众多，居民与区政府的联系较少，一些学者提出，适当合并街道办事处，在扩大街道管辖范围的基础上，在街道层次设置基层政府；同时，将目前的区政府改为市级派出机关，构建新的“两级政府”③。
三是主张维持街道办事处的派出机构性质，同时强化综合协调职能。一些学者认为，街道办事处是政府与社会的结合点，它既是行政组织又是社区组织，既承担行政职能又统筹社区管理，问题在于街道办事处的权责配置不合理。为此，他们提出理顺街道办事处与区级职能部门的关系，剥离街道办事处的专业化管理职能，强化综合协调职能；街道办事处主要发挥“组织者、倡导者、指导者和参加者”角色，调动多方力量参与社区治理④。
四是主张撤销街道办事处，把区的管辖范围划小，由区政府直接指导社区建设，实行“二级政府、二级管理”体制。为化解区级职能部门与街道办事处在权责配置上的矛盾，一些学者建议撤销街道办事处，区级职能部门直接下沉到社区，面向居民提供公共服务⑤。撤销街道办事处以后，区政府直接与居民打交道，从而真正成为基层政府。
上述几种观点中，第一种看法有悖于行政组织扁平化的发展趋势，也不符合国际上城市管理的通行做法。发达国家的城市管理普遍只设有市级政府，实行集权化管理；一些大都市的辖区范围较大，也仅设置区域性的行政机构，作为市政府的派出机构存在并发挥作用。中国地级以上城市普遍设有市、区两级政府，没有必要再把街道办事处变成基层政府。第二种意见主张“虚区实街”，这需要修改宪法和地方组织法的有关条款，制度变革的成本极高，缺少现实可操作性。同时，“虚区实街”在实质上也没有减少行政层级。第三种看法在逻辑上存在悖论，提升街道办事处的综合协调职能，这与派出机构的法定地位具有冲突⑥。第四种意见以社区建设取代街道办事处，它将政府的公共服务职能直接送到社区，既可减少中间层次，又有助于提升政府回应性和公共服务效率。笔者认为，这一思路具有科学性，它为城市基层治理变革指明了方向。
三、撤销街道办事处的综合效应分析
由于“街居制”在实际运作中存在上述问题，近年来，北京市石景山区、南京市白下区、贵阳市小河区、湖北省黄石市铁山区等纷纷试点撤销街道办事处，探索构建新型社区管理体制。其中，安徽省铜陵市率先在全市范围内撤销街道办事处，引起社会广泛关注。在撤销街道办事处的同时，铜陵市综合考量交通、环境、面积、人口等因素，把原来的61个社区整合为23个。社区设置党工委、居委会和服务中心，分别承担领导、自治和服务职能。改革后，街道原承担的工商、质检、城管执法等职能收归区级职能部门，而社会管理、居民事务等职能委托或转交给社区服务中心，居民可在社区直接办理民政、社保、计划生育等事务。由于减少了街道办事处这个层次，它缩短了居民申请低保、廉租房等事项的复核和审批环节。
概言之，撤销街道办事处的积极效应在于：
首先，有利于减少行政层级。扁平化管理是现代行政体制的基本诉求，它通过减少管理层次，合并职能部门和机构，在政府与公众之间建立起直接的沟通、联系和服务渠道。纵观发达国家的城市治理，除纽约、东京、巴黎等极少数大城市设有二级行政区之外，市政管理普遍都只设一级行政，即由市政府全面负责公共服务供给。比较而言，中国城市治理行政层级设置较多。作为区政府的派出机关，街道办事处发挥着“准政府”职能。撤销街道办事处以后，城市治理将从“两级政府、三级行政、四级落实”走向“两级政府、三级落实”。
其次，有利于降低行政成本。根据行政学的基本原理，行政层级与行政成本呈正相关关系，管理环节与行政效率呈负相关关系。每增加一个行政层级，需要增设很多机构和公务人员。作为派出机构，街道办事处分担了区政府的管理职责，同时也增加了行政编制和财政支出。近年来，街道办事处的机构和人员编制都呈扩张态势。撤销街道办事处以后，政府职能部门直接在社区设置工作站，或采取政府购买公共服务方式，委托社区组织面向居民提供公共服务。随着管理层级的减少，相应的人员编制和财政开支都会下降。
再次，有利于提升公共服务效率。从“街居制”的实际运作看，近年来，街道办事处普遍在社区设置服务站，依靠社区工作者提供便民服务。城市基层治理层次设置过多，导致管理流程很长，行政效率自然也受影响。撤销街道办事处以后，居民可通过社区工作站或社区服务中心申请社会保障、廉租房等公共服务，也可直接将申请材料提交区级职能部门。
在现行行政体制下，如果不进行配套性改革，撤销街道办事处势必面临管理难题：
首先，如果不推进政府职能转变和大部门体制改革，减少了中间层次后，政府职能部门开展工作将失去承受层和落实层；其次，如果不在行政区划和社区合并上推进配套改革，撤销街道办事处以后，一些区政府将面临管理幅度过大问题；再次，如果不培育社会组织，不改革公共服务供给方式，社区服务中心将会变成社区层面的“街道办事处”；最后，如果不完善社区治理结构，有可能会弱化党的领导，社区居民也可能受制于物业公司等市场主体。
北京市石景山区鲁谷社区的改革实践表明，撤销街道办事处有赖于相关配套制度建设。如果配套制度没有推进，街道办事处改革难以取得实质性进展。随着城市化进程的加快，石景山区原八宝山地区的人口急剧膨胀，街道办事处的管理压力不断增大。2003年，石景山区将原八宝山街道办事处辖区的一部分划出来，增设鲁谷社区，成为北京市唯一的“街道级”社区。鲁谷社区试图剥离区政府各职能部门交办的管理职能，改由职能部门在社区设置派出机构履行职责，或委托社区服务中心办理。然而，由于配套体制没有变化，鲁谷社区名为“社区”，实际运作与街道办事处差不多。
四、撤销街道办事处的相关制度条件
撤销街道办事处，前提是要推进相关配套制度建设：
1.推进大部门体制改革
撤销街道办事处，首当其冲的是推进大部门体制改革，设置综合性行政部门，推进综合执法，减少派出机构数量和行政协调成本。目前，城市政府仍普遍存在职能划分过细、部门设置过多问题。如果仅仅立足于减少行政层级，而不推进大部门体制改革，撤销街道办事处以后，各个职能部门就会寻求社区组织承担具体责任。基于规模效益考虑，社区服务中心也乐意与多个职能部门对接，这样就会导致社区行政化。大部门体制把职能相近或交叉较多的行政机构合并为一个部门，以部门内协调取代跨部门协调，它既减少了社区层面的统筹协调需求，也为各部门直接进入社区、设立社区工作站提供了可能性。这样，社区工作站直接面向居民提供公共服务，街道办事处就失却了存在的必要性。
2.调整行政区划和社区规模
近年来，为加快新城建设，培育新的经济增长极核，保护老城区，很多城市通过城区合并和行政区划调整，组建更大规模的市辖区。市辖区的地域面积过大、管理幅度过宽，在实际运作中就不得不增设行政层级，以强化社会管理和公共服务。当前，中国城市治理在管理幅度上普遍存在“上窄下宽”问题，市辖区的数量远远小于区内设置的街道办事处和社区的数量。目前，有的地级市只管辖1个区，直辖市的市辖区也不超过20个；而区之下设置的街道办事处，有的多达40-50个、社区数量更是达到几百个。为保持合理的管理幅度，大城市在启动街道办事处改革之前，有必要调整行政区划，适当增加市辖区数量；同时，适当合并社区，扩大社区地域范围和人口规模。
3.完善社区治理结构
目前，在城市基层治理结构中，街道办事处发挥统筹兼顾和综合协调职能。撤销街道办事处后，其承担的城管执法、工商管理、社会保障等职能将上收到区政府，而便民服务职能则会转交或委托社区组织承担。为提升社区治理能力，需要完善社区治理结构，明确界定社区党工委、工作站、服务中心、居委会的职责分工。作为区党委的派出机构，社区党工委发挥领导和协调各方的作用；社区工作站由政府相关职能部门面向社区设立，为居民提供“一站式”审批和公共服务；社区服务中心自主开展社区服务，同时接受政府委托提供公共服务；居委会主要履行居民自治功能，同时协助政府开展相关工作。
4.培育公益性社区组织
社区服务具有多样性，它既包括公共服务，也包括商业服务和公益服务。其中公共服务属于无偿服务，主要由政府负责提供；商业服务属于营利性服务，遵循“使用者付费”原则，由市场主体负责提供；公益服务介于无偿服务和有偿服务之间，主要由非营利组织提供。社区处于城市治理的基层领域，政府配置的公共服务资源有限。目前，由于社区组织发育滞后，公益服务资源也很匮乏。社区遇到问题只能往上反映，政府重视就能解决，不重视就只能一拖再拖。撤销街道办事处以后，为提升社区服务能力，有必要培育公益性社区组织，建设社区工作者和志愿者队伍。政府可通过政策扶持、购买服务等方式，促进公益性组织发展，发挥它们在邻里关照、教育文化、康乐健身、助残养老等领域的独特功能。
5.改革公共服务供给
在现行城市管理体制下，街道办事处承担了政府交办的大量公共服务项目。借鉴新公共管理的基本经验，可通过公共部门与私人部门、第三部门合作方式，拓展公共服务供给机制，为撤销街道办事处创造条件。一方面，政府可引入市场机制，通过合同外包形式，由企业提供保洁、绿化、养老等公共服务；另一方面，政府可与社区组织合作，通过政府购买形式，委托社区组织提供公共服务。例如，政府可与居委会合作，成立社区服务中心，由社区工作者承担环境整治、社保申请、计划生育、各类代收代订、统计调查等事务；政府也可与民办非营利组织合作，提供青少年教育、社区文化、体育健身等服务。
总之，撤销街道办事处是顺应城市治理结构扁平化的内在要求，它代表着行政体制改革的发展方向，是提升公共服务效率、推进社区自治的必由之路。街道办事处改革是一项系统工程，它既涉及机构撤销和人员安置问题，也涉及部门合并、区划调整、社区治理结构重塑等配套改革。对于中小城市来讲，由于城区面积和人口规模不大，撤销街道办事处面临的挑战相对较小。对于大城市来讲，由于牵涉因素较多，为确保改革稳妥推进，可先着手试点工作，一边总结经验，一边推进配套改革，待条件成熟时再整体推进。
注释：
①彭潇：《街道办事处改革与社区建设的路径选择》，《人民论坛》2010年第4期。
②李荣娟、朱光喜：《将街道办事处建成一级政府的依据和构想》，《江汉大学学报》2004年第3期。
③浦兴祖：《特大城市城区管理体制的改革走向》，《政治学研究》1998年第3期。
④饶常林、常健：《我国城市街道办事处管理体制变迁与制度完善》，《中国行政管理》2011年第2期。
⑤何艳玲：《“社区”在哪里：城市社区建设走向的规范分析》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2007年第5期。
⑥魏娜：《我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新》，《中国人民大学学报》2003年第1期。