建立有利于遏制腐败的行政管理程序探讨，本文主要内容关键词为：管理程序论文,腐败论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 腐败是我国目前严重存在的社会问题，它的产生有种种复杂的原因。其中管理的程序不健全、不科学是一个重要的原由。文章从科学设置、健全完善管理程序的角度，探讨了在我国当前行政管理中建立科学、完善的管理程序的理论问题和现实问题，提出了在行政管理活动方面、在组织人事管理方面、在查处案件方面应当建立体现公开性、体现民主监督和效率原则程序的具体设想。
关键词 遏制腐败 程序 公开 民主 效率
反腐倡廉是当前我国社会经济生活、政治生活乃至整个社会生活中为人们深为关心的问题。本文拟从如何在行政管理程序上堵塞目前产生腐败的漏洞，提出个人的看法和见解，以就教于方家。所谓程序是管理工作的顺序和步骤。制度则是管理体系中要求全体成员共同遵守的、按一定程序办事的规程。在行政管理中，科学的程序和制度是规范化、标准化、法制化管理的一个重要内容。有了科学的程序和制度，就可以消除管理的无序和混乱造成的漏洞和疏忽，就可以抵销不正当行政行为对管理顺序步骤和规程的干预而带来的徇情枉法行为，就便于管理者照章办理，被管理者进行监督，从而提高管理的效率。由此，我们来探讨建立有利于遏制腐败的行政管理程序问题。
一、在行政管理活动中应力求设置增加透明度、体现公开性的程序
总结我国改革开放以来反腐败的经验教训可以看出，由于管理活动程序上的问题而产生的腐败现象不少。例如财务保密、审批一支笔、闭门决策、个人权力过于集中、收支一条线、不公平竞争等现象，使一大批腐败分子能够得逞。究其原因，最主要的是目前为止我们的管理从总体上说，缺乏公开性，缺乏透明度，以至于少数人胆大妄为而无所顾忌，广大群众心中有数而抓不到把柄，上级领导左右为难而迟疑不决。出现坏人猖狂、好人受气、领导着急、错过反腐败时机的不正常现象。
同时，我们也应看到，在管理活动中增加透明度、实现公开化也是社会主义国家管理的客观要求，是维护社会主义制度的重要保证。在社会主义条件下，国家的一切权力属于人民，社会的生产资料主要是国家所有和集体所有，人民有参与国家事务、管理国家大事的民主权利。他们是国家的主人。而管理者和领导者是人民中的先进代表，并代表广大人民群众行使国家权力和管理的权力的。他们是人民的公仆。他们有义务主动地、自觉地接受广大人民群众的监督。在管理中增加透明度，体现公开性，正是社会主义条件下民主管理原则的具体体现，是人民群众当家作主权利的实际显示，又还是争取反腐败胜利的重要条件。
现在有的人认为，在管理中增加透明度，体现公开性，会加速干群关系的紧张，造成党、政府与人民的对立，甚至会影响社会的安定团结。这是一种对腐败的辩解，至少是对公开性管理的误解。管理的公开性与前苏联推行的政治公开化不同。管理的公开性只是针对国家公共事务管理的程序而言，目的是消除管理中的垄断性、隐蔽性和不规则性，让广大群众实际享受宪法赋予的对国家管理的知情权、参政权和监督权。所谓政治公开化是指在政治上实现超阶级、超历史的民主和自由，目的是让各个阶级、各个政党都可以不受任何限制地、公开地宣传自己的观点和主张，组织自己的活动，从而实现政治多元的竞争。政治公开化实质上是实行资产阶级的自由化，让虚无主义、怀疑主义、无政府主义充斥社会，这是我们坚持社会主义制度所不能允许的。而管理增加透明度，体现公开性，是社会主义民主管理原则的具体表现，是符合社会发展要求和反腐败要求的。列宁在苏维埃政权建立之前，就谈到了苏维埃政权与旧政权的区别。他说：“这个政权对大家都是公开的，它当着群众的面办理一切事情，群众很容易接近它”。〔1〕在谈到实行公开性的作用时，列宁说：“完全的公开性、选举制和普遍监督的‘自然选择’作用，使每个活动家最后都能‘各得其所’，担负最适合他的能力的工作，亲身尝到自己的错误的一切后果，并在大家面前证明自己能够认识错误和避免错误”〔2〕。
当前，在管理活动中建立增加透明度、体现公开性的程序，最主要的是要抓好这么几项工作：第一，建立财务公开，特别是单位和部门领导人活动开支公开的程序。改革开放以来，我国行政经费的开支、公款吃喝、集团消费的开支逐年上升，达到令人吃惊的程度。这是因为经费的开支缺乏有效的控制，而缺乏有效控制的原因是没有监督，缺乏控制的依据。财务收支被遮掩得密不透风，特别是少数领导人的开支更是神秘莫测。这就为公款私存、小金库、超标准开支、不正当开支、行贿送礼、私分挪用公款等腐败行为大开方便之门，使大吃大喝、公款旅游、争购高档豪华汽车的高消费屡禁不绝。建立财务公开的程序，就是让财务的收支，特别是领导干部的经费支出，有一个让本单位和本部门的职工群众都公开、全面地了解并监督的步骤和安排。并规定凡没有设置公开程序的，就视为非法，要由监察和审计部门予以惩处。这样是能够起到防微杜渐的作用的。第二，建立公共事务管理决策公开的程序。公共事务管理的决策，涉及资源配置的选择；涉及公共工程的投标；涉及国民收入的分配；涉及劳动人事工作的合理调配；涉及宏观调控的效率等与社会发展息息相关的方方面面。这些决策的稍微偏颇与失当，都会损害国家、集体和广大群众的利益，都会破坏社会主义市场经济公平竞争的原则。许多贪污受贿的重大案件都发生在这个环节。设置公共事务决策管理的公开决策，就是要在决策之前公布预定的目标和计划，做到在机会面前人人平等；在决策之后公布方案，做到自觉接受监督。只有通过建立公开的程序，把好决策民主化和科学化这一关，才可以杜绝重大腐败现象的发生。第三，在常规管理中能够公开的程序尽量公开。作为一个发展不平衡的大国，日常管理层次繁多，错综复杂，触及社会生活的方方面面，关系千家万户的生活和利益。但不管怎样，现代社会的管理应当是依法管理、规范化管理，同样应努力体现民主管理的原则。但是，我国现在的日常管理，大量出现的是有法不依、随心所欲的行为。如以岗谋私、假公济私、以罚代刑、敲诈勒索、强拿强要、乱罚乱摊、明借暗送、内外勾结、里应外合等等。这些行为造成了党风和社会风气的败坏。这些行为的表现形式尽管变化多端，其实质很简单——为个人谋私利。这些行为几乎是暗地进行，个别交易，或者是有一个漂亮的幌子，但目的和动机都不可告人。对待这样的问题，办法也很简单——公开。只要我们在管理者和被管理者之间，建立一种必须公开的程序，让所有法律和政策规定的日常管理工作，都公诸于众，就可以使那些不规范的、带有不可告人的管理行为大为收敛。在各项具体的工作中认真研究和设计有利于提高管理效率，有利于预防腐败的公开的程序，是当前各个部门管理的迫切任务。
二、在组织人事管理上完善对国家工作人员的民主监督程序
在反腐败的斗争中，对国家工作人员的管理始终是一个大头，特别是对领导干部的人事管理尤为重要。改革开放以来，我国出现的大量消极腐败现象，都出现在党政领导机关、经济管理部门、行政执法部门和国营企业的领导身上，这与我们缺乏健全的组织人事管理制度有很大的关系。而克服这些腐败行为没有取得显著的效果，也与我们的组织人事管理上的问题有关。例如现在存在的官官相护，互相包庇，地方保护，打击报复，压制民主，易地当官，薄鞭轻罚等腐败行为就是这样。要争取反腐败的胜利，必须在干部人事管理上完善民主监督的程序。在当前，应当主要完善如下程序，以强化民主监督的作用。
1、健全干部选拔的民主监督程序
第一、设置干部选拔机会均等的备选程序。过去在干部选择问题上存在范围过窄、视界狭小、伯乐相马、关门点将甚至任人唯亲的现象，这皆因选人范围缺乏民主所至。要避免这一问题必须设置机会均等的干部备选程序。这就要求在选人范围上必须确立公开选拔、广招贤才、实现机会均等、参与选拔的步骤，使每个有德识的人都能进入干部备选的范围，使组织人事部门和上级领导把选人的范围不只局限在几个熟识和信任的人身上。这种备选程序有利于发扬民主，有利于公平监督。
第二、设置公开考试的竞争程序。扩大了干部备选的范围，并不能肯定会选拔出优秀干部，还必须通过公开的科学的考试来展开竞争，并从中识别人才，挖掘人才。过去我们选拔干部识别人才，通常的做法是主观判断法。即领导者根据自己平日的观察、历史的档案、群众的反映进行综合分析，作出主观判断。这种方法并不是一定不好，只是在领导出以公心，不带个人感情色彩，并在熟悉被选拔者的前提下才有效。但有较大的局限性，特别在现代管理知识更新速度快、管理专业化、技术化程度高、人才辈出的情况下，由少数领导总揽干部选拔的全部工作，显然力不从心或者难以胜任。必须建立公开的科学的选拔考试的步骤，来代替靠经验选拔的旧程序。
设置公开考试的竞争程序，现在许多地方已在试行，但还要解决好一些技术性问题，才能保证考试的公平性和科学性。首先，考试的内容要科学，符合选拔不同管理人才的要求。其次，考试方式要恰当，便于在较短的时间内，全面考核其理论、品德、学识、才干的真实水平。再次，考试的过程要严肃、公正，防止徇私舞弊的现象发生。再其次，考试成绩在选人标准上所占的比例要恰当，防止对有真实才干的人或高分低能的人判断失误。
第三、设置全面衡量、反复比较的选择程序。公开考试可以作为干部选拔不可缺少的一个环节，但不能作选拔干部的唯一依据。在选拔干部时还必须要有一个全面衡量、反复比较的过程，使以上诸环节能起到相互补充的作用，更加准确地选拔人才。全面衡量、反复比较就是要通过领导、专家和组织人事干部组成的选拔委员会将被选拔者的考试成绩、考核的政绩、领导的观察、民意的测验、社会上的反映、个人的经历、岗位职责的要求等全面的材料进行综合评估，着重在品德、学识、才能、作风、体质等方面反复比较，选择出综合指数最高的人作为最佳选择对象，有了这一程序就会增加人才选拔的科学系数。
第四、设置信息反馈、便于调整的搁置程序。一般说来，经过全面衡量、反复比较选择出来的最佳方案，应当说是科学可靠的了。但也可能会出现考虑不周全、综合不全面、评价欠妥当、选择有失误的现象。为了更加慎重地对待人才选拔的重大问题，还应设置一个信息反馈、便于调整的搁置程序。设立这个程序，将决策搁置一定时间再正式下文，目的就是将优选出来的最佳人选向公众透风。特别是向原来工作的岗位和新工作岗位透风，目的是让原工作岗位的群众广泛监督，评价领导选择的准确性；看看新工作岗位的群众是否能够接受；同时领导还有一个反思的过程。如果在搁置期间，社会反响较好，就说明选人得当；如果社会反映不一，说明被选人有争议，需重新慎重对待；如社会反映不好，甚至检举出了新问题，就应当中止决策，重新选拔。事实证明，在社会发展比较稳定的时期，人才选拔设置一个搁置程序，作用非常重大。
2、设置在公务员进行工作过程中的民主监督程序
在干部工作过程中进行持久的、有效的民主监督，是组织人事管理中最重要、最大量的工作。为了加强民主监督，预防消极腐败，使广大公务员勤政廉政，起码要设置三个程序。
第一、个人工作状况的报告程序。设置这个程序，要求每个公务员定期对个人的工作进行全面总结。总结内容要求从政治态度、思想品德、工作实绩、工作研究、工作作风、人际关系、存在问题、解决的办法与对策等方面写出详细报告，向同行和检查监督部门述职，交领导审阅，放档案室供服务对象查阅，从而实行全方位监督。
第二、设置立体的交叉的评估与考核程序。人的管理工作总是社会性的，人总是在纵横交错的社会交往中突现出个人的风格和品行。对公务员的考核和评估，也只有从这一特点出发，才能准确地把握一个人。在人事管理中，我们也有考核和评估，但一般以个人述职定基调，以同行评估作参考，有很大的片面性。完全把服务对象、领导的检查监督、平行工作部门的相互制约排除在外，很不恰当。加上近年来人们自我解剖、自我批评的传统被破坏，这样的评估基本难以起到准确衡量、科学奖罚的作用。要在公务员中建立立体的、交叉的评估和考核程序，必须以对公务员的业绩全面、准确的考核和评估为目标。要做到这一点，首先要建立科学的评估和考核指标体系，并尽可能做到具体化和量化；其次，要确定比较稳定的立体评估和考核的关系。至少要确定领导的考查、同行的评估、平行部门的评价、服务对象的监督、组织人事部门的综合等这几个方面的关系；再次，评估和考核要坚持原则，实事求是，敢于表扬和批评，并做到奖罚分明；最后，评估和考核要公开，让监督者和被监督者都知道，使考核工作接受公开的监督。
第三、个人和家庭生活重大问题的报告程序。国家工作人员作为人民的公仆，不能否认个人生活、家庭生活与自己所处的地位具有千丝万缕的联系这一现实。公务员对个人生活和家庭生活的态度，实际上是其工作作风和工作态度的折射和延伸。因而不能简单地将国家工作人员的个人生活和家庭生活看作与公务无关的个人隐私来回避，而必须将它纳入对公务员评估和考核的范畴。设置公务员个人和家庭生活重大情况的报告程序，就是要规定公务员必须定期或不定期向公众报告自己和家庭生活的重大情况，自觉接受广泛的监督。这就要求将个人财产的申报情况；家庭的收支情况；个人和家庭成员闲暇时间安排的情况；家庭成员升学、就业、异动的情况等详细作出报告，便于核实和检查。设置这种程序在于重点监督是否存在利用职权假公济私的行为。如果个人的报告与事实有严重的出入，就有必要清查问题了。
3、增强在领导干部离任时的民主监督程序
长期以来，领导干部不管离任易地当官，还是晋升职务，或是离休退休，从来都是说走就走。不仅对领导干部的离任没有一个说法，无法对他的异动进行民主监督，更无法追究某些领导人对原地区原部门带来遗留问题的责任。这种做法群众意见很大，认为人民的公仆，反而自由度很大，权力不受制约，权利与义务关系不平衡、不统一。当官可以不为成千上万的老百姓负责，还叫什么人民的勤务员。所以，坚持权利与义务的统一，坚持责权相统一的原则，必须设置干部离任时的民主监督程序。
第一、建立干部离任责任审计程序。干部离任必须将职权、职责范围内应做的工作全面系统地作出报告，供人大、政协、群众代表、纪检监察、经济监督部门等临时组成的干部离任责任审计委员会审核（小的单位和部门审计委员会的组成，一定要使群众代表有相当大的比例）。着重审计领导干部在任期内业绩有哪些，政治品德怎样，生活作风如何，哪些该做的事情没做完，原因是什么，人际关系怎样，个人家庭的经济是否清白，个人在任期内有何错误或不足，以及本人的认识态度等等。通过这个审计程序，必须明确功过是非，必须明确责任。对于向当地人民群众高度负责、廉洁奉公、政绩突出的领导，审计委员会要向上级组织人事部门呼吁，予以重用。对于那些不负责任、玩忽职守、贪污腐败的领导，则有权要求上级组织人事部门不予启用，并追究其应承担的责任。
第二、建立干部离任遗留问题处理的审计程序。干部离任如经过审计尚有一些遗留问题没处理完，而且这些遗留问题是由领导本人承担责任（如个人担保的贷款、债务、承诺；个人负责处理的矛盾和纠纷；与个人涉嫌的问题或案件等），一时无法向本地区、本部门及广大群众交待清楚的问题。那么，必须建议上级组织人事部门暂不予异动，留在当地协助新的领导处理完问题再走。在遗留问题处理完毕时，必须有一个向原地区和部门的新领导集体、审计委员会、上级组织人事部门，提交遗留问题处理的报告程序。通过这个程序将遗留问题处理的经过和结果公诸于众，接受民主的监督，并通过各方面的评议，一致感到满意时才可以异动，不然就一直要把遗留问题处理得使大家满意为止。
三、在查处案件的过程中创建快捷、秘密、讲究效率的程序
在反腐败过程中，查处案件是一个相当薄弱的环节。腐败是一个金钱、个人利益和欲望的满足与权力结合的过程，它必然要与社会各个方面发生联系，才可能达成交易。即使掩盖得再诡秘，都可能被察觉和感觉到，但要拿到确凿的证据，却非常不容易，关键是我国在查处案件上缺乏西方国家那种灵活、机动、秘密的程序和手段，只能眼睁睁地看着腐败者耀武扬威而束手无策。现在我国在查处腐败案件中，久议不判、领导庇护、互相掣肘、地方保护、通风报信、说情托礼、诬蔑陷害、反查处、查处周期很长、大事化小、碰软不碰硬、查下不查上等现状，使反腐败的效率较低，严重脱离人民群众的期望和要求。少数地方已丧失人民群众的信任和支持。这是一个必须引起高度重视、亟待解决的问题。
第一、应当设置秘密调查、短促突击的程序。反腐败的线索最广泛的是来自群众的举报、现场的查获和某个疑点的突破。而要使这些线索获得效果，必须以机动对机动、以秘密对秘密，以快速反应对快速反应。所以查处案件，必须设置秘密调查的程序。这种程序应当以事实为依据，以法律为准绳，允许纪检、监察、检察等有查处权的人员，独立行使职权，独立对国家政策和法律承担责任。他们不必事先请示报告，等待批准。一旦发现和掌握线索、证据，就可以呈报立案，迅速予以审理。在审理过程中应当快刀斩乱麻，及时处理，不要因为被查处者态度顽固，拒绝交待其它问题，或因还有一些问题证据不足而拖延时间。从反腐败的效果来讲，抓住问题就及时处理比抓住问题希望深挖下去而打拖延仗要更得人心，更具有威慑力，更具有宣传和教育的作用。国外很多国家反腐败的经验就是这样。为了保证这个程序设置的有效性，一定要对办案人员设立严格的监督和奖罚制度，以调动其积极性并防止滥用检查权；对被查处人员拒不进一步交待问题的设立从严从重惩罚制度，防止其避重就轻，舍卒保车，从轻发落，侥幸逃避。
第二、应当设置预防性拘捕的程序。在接受群众举报、秘密调查、审理案件中，发现有构成犯罪重大嫌疑的腐败行为，纪检、监察和检察机关要相互配合，通力合作，迅速采取预防性拘捕行动。这样可以将嫌疑犯在猝不及防的情况下，切断关系，防止串供、订攻守同盟、销毁罪证、转移赃物、拉关系网、托情游说等反查处的行为。辅之以严密的搜查和各个击破、以谋制胜的审理，打乱腐败者关系网的阵脚，迫使其交待问题，从中发现新线索，案中案，交叉案。这种程序可以大大提高反腐败效率，国外的反腐败经验也证明了这点。
第三、应当设立专案负责、一查到底的程序。为了提高反腐败效率，首先应当大力提高办案人员的素质。一旦通过严格考核，确认办案人员的基本素质已符合查处案件的基本要求时，就应当赋予他们独立办案的相应权力。设立这个程序的目的，就是要调动办案人员的积极性，加强办案人员的责任心和事业心，并防止不正当行政行为的干扰、泄密等影响反腐败效率的行为。做到节省人力、物力和精力，提高工作效率。同时，也可以减轻纪检、监察、检察机关负责人面临的各方面人际关系的压力和影响，维护社会主义国家执法执纪机关的公正形象。
第四，应当设置查处结果评估反馈调整的程序。惩处腐败分子是反腐败的最终成果。这一成果直接关系反腐败的效率，直接影响人民群众反腐败的信心。当前群众对反腐败的信心不足，认为存在薄鞭轻罚、雷声大雨点小、打苍蝇不打老虎的现象，就是对查处的结果不太满意。这就需要设置一种对查处结果评估反馈调整的程序。设置这一程序的目的，就是要在正式决定查处结果之前，向广大群众公布查处的基本结论及准备采取的惩罚性措施，听听群众舆论的反映，并通过评估反馈和调整以争取群众最满意的处理效果。通过设置这个程序可以解决这么几个问题：一是对群众普遍反映查处不公的案件，可以从审理过程入手，对执法的严肃性、公正性进行调查，找到症结，以便对徇情枉法者、通风报信者予以惩处，维护公平的执法环境。同时，还可以对惩处的标准、量刑的标准进行反思，为制定具有威慑力的法纪法规打好基础。二是对群众反映查处不严的案件，需要重新审理和调查，通过搜寻新线索，突破腐败者的防线，并广泛发动群众，掌握完整的违纪犯罪的事实，抓住蒙混过关的漏网之鱼，这样对形成严密的反腐败网络、加大打击力度有很大的益处。三是可以通过这个程序了解量刑准确，处理客观，并且对群众尚不满意的情况，通过及时的宣传、通报和必要的思想工作，化解群众中的各种情绪，将认识统一到正确的方针上来。设置这个程序是法制建设中发展民主的具体体现。
设置专案负责的程序，就是在立案时，任命办案人员负责并组成专案组进行案件的调查和审理。做到了一个案子一个专人负责，并承担相应的责任。按照这种程序的要求，不能交叉负责；不必事事向上司汇报并得到了上司的批准；上级也不能干预案件的调查和审理的情况，只能依照政策和法律监督的程序，监督尤其是否秉公执法，是否正确地运用检察的办法。直到案件查处清楚，明确了违法乱纪的事实和责任，送司法机关公诉或党政纪检监察机关进行惩处时，才移交案卷，并接受检察监督。
我们相信，在我们发扬社会主义民主、健全社会主义法制的进程中，探索和建立一整套遏制腐败行为的行政管理程序，将会使反腐倡廉的工作取得实际的成效，是会大有利于推进我国的社会主义事业向前发展的。
收稿日期：1995—12—25
注释：
〔1〕《列宁全集》第10卷，第214—215页。
〔2〕《列宁选集》第1卷，第348页。
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