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中图分类号：G475 文献标识码：A 文章编号：1006-6152(2001)05-0061-07
随着高等教育规模的扩大和政府公共教育预算增加受到的现实制约，在政府预算之外寻找新的高等教育经费渠道已经成为一种国际趋势。从世界各国来看，来自非政府渠道的经费在总经费中所占的比重逐年增加，其中，学费所占的比重迅猛上涨。学费难题成为各国一个政治和政策性和棘手问题。目前，我国学费价格上涨过快已使许多中低收入的家庭不堪重负，教育的高消费严重地制约着中国高等教育大众化的步伐。因此，如何采取相关措施来改革高等教育学费决策的政治和政策环境，如何构筑合理的高等教育成本分担机制，如何有效地提高公众的付费能力和付费意愿，在我国高等教育大众化的进程中显得尤为重要。
一、我国公众对高等教育的付费能力和付费意愿
对于一个家庭来说，最不容忽视且数额愈来愈大的一笔支出是孩子的教育费用。我国每年一个学生的学费约占人均收入的80%（城镇居民）和200%（农村居民）左右。公众不断增长的对高等教育的需求与有限的付费能力的矛盾日益突出，人们的付费意愿严重受挫。
1.学费上涨速度远远超过收入增长速度，我国公众对高等教育的付费能力相对较低
1989年每个大学生每年的学费是100～300元，1993～1997年大学学费每年以27%的速度递增，1999年比1998年增长了21%。2000年普通高校的收费标准是在4000～6000元之间，比上年平均上涨1000～1500元左右；而艺术类专业高达10000～25000元左右，比1999年上涨2000～3000余元。学费的增幅普遍超过20%。而1989～1999年公众人均收入增长速度不到10%，远远低于学费上涨速度。1999年城镇职工年纯收入为5856元，农民年纯收入为2210元。如今，一个大学生一年的学费，加上住宿费、生活费一般不低于1万元，这笔费用对普通家庭来说显然不是一笔小数目。这就意味着大学生一年所需费用相当于职工年纯收入的2倍、农民年纯收的4倍多。这种失衡的比例至少说明这样一个事实，众多家庭无法承受“学费”之重负。尤其对于一些贫困家庭而言，面临的压力不难想象。
1997年，香港研究资助局资助的一个调查高等教育付费能力的课题组，对我国9所普通高等学校的近万名在校大学生的高等教育需求弹性作了估计：需求曲线函数与供给曲线函数的供需平衡点对应的学费水平均为2883元，需要资助的学生比例为52.28%。这说明在目前的政府财政供给条件下，在对52.28%的贫困学生给予不同程度资助的条件下，人们能够承受的学费水平不高于3000元（计算值为2883元）。乐观估计，2000年人们能够承受的学费水平不高于4000元。可现在平均已经超过5000元，达到居民个人及家庭承受能力的较高值。对广州市民的一项调查表明，家长们最高的可以拿出1万元，最少的只能拿出1000元，平均为3400元。从公众可以承受的最高学费标准看，目前的高校收费标准已经达到了极限，甚至有所超出。这还是在全国收入水平较高的广州，对于相对落后的中西部地区和贫困地区及城市贫困家庭的学生来说，筹钱上大学将更不容易。
2.大学毕业生的收入预期降低，过高的学费价格超过不上大学的成本，使得我国公众对高等教育的付费意愿严重受挫
付费意愿取决于学费水平、付费能力和不上大学的经济成本。据李文利、闵维方对北京地区的部分高校假设学费水平提高后在校学生付费意愿的变化的实证研究表明，伴随着学费水平的提高，受教育者的付费意愿有所降低，而且不同家庭收入水平受教育者的付费意愿的差距有拉大的趋势。当学费水平为每学年3000元时，家庭收入水平对受教育者上学可能性的影响没有达到显著水平，虽然家庭收入水平对受教育者的上学可能性呈现积极的影响，但不同收入阶层受教育者的付费意愿无显著差异。当学费水平超过每学年6000元时，受教育者感知的教育支出负担对其付费意愿的影响不再能够抵消社会经济地位对付费意愿的影响，付费意愿大大降低。研究人员一致的意见是当学费每提高100美元，整个高等教育院校的学生就学率下降0.5到1个百分点。
我国公众较低的付费能力也直接制约着人们的付费意愿。近年来，我国城乡居民利益格局变化很大，改革使一部分干部和职工分流下岗，不少家庭或个人的工资收入增长缓慢，甚至下降。医疗、养老、住房、就业、教育制度的改革措施相继出台，家庭或个人承担了很大一部分改革成本，使支出预期增加，城镇居民心理压力和经济压力增大，对高等教育的付费能力相当有限。这里我们重点分析小康型家庭。据国家统计局信息资料显示，我国城镇居民1998年人均可支配收入为5425元，三口之家年均可支配收入为16275元，属小康型家庭。三口之家日常开支按月人均300元计算，一年需10800元，年结余5475元，这5475元要承担医疗、养老、住房、就业、教育制度改革增加的各项支出。如果把高校学费提高到每年5000～6000元，小康家庭也会力不从心。因此，从我国国情出发，高校学费只能随着我国城乡居民收入的提高逐步增加。当学费上涨过急过高时，即使提供财政资助，公众付费意愿还是会下降。
付费意愿还有一个更加至关重要的因素是，当较高的学费价格与不上大学的经济成本进行比较时，即使学费水平较高，但如果不上大学的经济成本明显地超过就学价格，人们的付费意愿也不会降低。而我国接受高等教育获得的经济回报的增加速度没有跟上大学教育费用的上涨步伐。对一个农村的孩子来说，如果毕业以后找不到工作，那么培养一个大学生所需的费用将远远超过不上大学的成本，因此，许多农民对培养孩子上大学失去了信心。目前，一些人高能低就，即高文凭、高能力的人只能干低文凭、低能力的人就能胜任的工作，加博士临街点钞、硕士大街卖药等等，使得人们又形成了新的“读书无用论”。据了解，去年国家准备了1亿元用来作为学生助学贷款贴息，然而实际发放的助学贷款只有65.4万元，只有20多所学校的2000名学生办理手续。国家助学贷款发放受阻的原因表面上是由于贷款担保难以解决，但一些家长坦言，真正的原因在于，他们担心子女毕业后是否能找到好工作？对按期还款缺乏信心。在机关工作的博士毕业生试用期月基本工资515元，硕士毕业生465元，本科毕业生415元，这一点基本工资连自己起码的生活都没法保障，偿还贷款又从何谈起？
二、高等教育学费快速上涨的主要原因
1.财政收入的作用不断下降
学费上涨的最重要原因是财政收入的作用正在发生改变，财政收入的作用正在不断下降。尽管财政收入总额持续上升，但财政收入的作用相对而言仍在下降。由于政府投资的增加未跟上整个收入需求的步伐，高等教育院校转而寻找其他财源来弥补差额，特别是学费收入。因而，学费收入上涨的速度超过了财政收入和居民总收入的上涨速度。在美国，1980～1981学年，各种来源的纳税人收入占公立高等教育院校总收入的63%、占私立高等教育院校总收入的22%，而学费和附加费收入分别占13%和37%。到1994～1995学年时，财源之间的关系发生了显著的变化，公立高等教育院校总收入中来自财政税收的份额下降了12%，而私立高等教育院校总收入中来自财政税收的份额下降了5%。总收入中学费收入份额大幅提升，在公立高等教育院校和私立高等教育院校中的上涨幅度均达到5%。80年代以来，随着国民经济的迅速发展，我国的公共教育经费总额有了较大幅度的增长，但财政性教育经费占国民生产总值(GNP)的比例却逐年递减，1990年3.10%，1992年2.73%，1993年2.54%，1996年2.47%，1997年虽有回升，但距4%的目标仍相距甚远。由于政府投资不到位，一些地区财力不足，对教育的投入不足或不到位，使一些学校教师的工资都发不了，还有的学校校园建设靠学生集资，教师的福利待遇也靠向学生收费来解决等，这无形之中造成了高等教育学费价格的不断攀升。
2.学费价格结构的系统性重构滞后
作为政府政策对较高价格反应的一部分，学费价格结构的系统性重构并未进行。大多数国家制定的学费政策更多意义上是收入政策，而不仅仅是定价策略。价格结构尚未调整到反映新增收入情况。尽管规定的学费政策主张“学费应该保持尽可能低的水平”，而实际的政策是当收入下降时学费可以上涨，在经济萧条和经济繁荣现象的交替循环过程中，学费起伏不定。没有进行可更好地反应成本和学生支付能力的学费价格结构重构。不仅仅价格和成本之间的关系未引起重视，同时也未认真重视政府补助投入到了高等院校和整个高等教育的哪些领域。定价政策基于开销，而非内部成本或开支模式，这意味着当开支增加，学费随之上涨。而接受高等教育获得的经济回报的增加速度没有跟上大学教育费用的上涨步伐，这一现象在我国机关事业单位的表现得尤为明显。由于学费支出的市场化和收入分配的非市场化，许多高学历人才的市场价值无法在收入分配中得到真正体现。
3.教育消费“商机”被过分挖掘，处处为教育高消费创造条件
部分学校和地方教育部门受“教育产业化”观念的误导和影响，出现了收费“双轨制”，个别高校还存在超成本、高收费、乱收费的现象。而一些高校住宿宾馆化，把高考变成一种“高考经济”等，促进了教育高消费的滋长。家长望子成龙，不惜在教育上投资，更为教育高消费推波助澜。扩大高校招生，政府的本意是启动内需、刺激消费，让家庭将多年积蓄用于子女学费开支，但这项措施同时也会强化居民为“子女上学作准备”的储蓄动机。特别是对于那些收入水平不高的家庭来说，为了做到这一点就只能节衣缩食，削减其他方面的开支。因此，教育高消费在刺激教育消费的同时，也抑制了其他方面的消费，使人们对教育消费的预期增加，这大大降低了其对经济的启动作用。而这种储蓄行为又为学费的快速上涨创造了物质条件。
三、学费难题解析
1.重构学费价格体系，科学合理地确定学费与人均GDP、人均收入、实际教育成本之间的比例关系，增强公众的付费能力
学费价格体系要考虑到国家的历史状况、经济基础、政治基础、居民的支付能力等各方面的条件。从学费占人均GDP的比重来看，一些发达国家学费负担也并不很重。如加拿大1991年大学学费是1713美元，人均GDP是24958美元，学费占人均GDP的7.2%。并且学费的增加与人均GDP的增长呈正相关。我国目前人均GDP约6500元，学费3000元就已占人均GDP的46.15%，即使我国人均GDP今年增加到8000元，如果学费提高到5000～6000元，占人均GDP的比重也会提高到60%～70%以上，显然学费提高的幅度过大。从学费占居民经济收入的比重来看，我国一些公立学校的学费已达5000元，学费约占人均收入的80%（城镇居民）和200%（农村居民）左右，而美、日、德、韩等国仅占5～20%。从学费占运行成本的比例来看，按国际惯例，平均分担水平为25%。1999年，我国高校学费占经常性成本的25%，达到了大多数国家高等院校成本的分担水平。从发达国家高等教育经费分担的结构看，学生缴费所占的比例是有限的。日本的公立大学为10%，美国的公立大学为16.9%，英国、法国、德国等国家的比例更低。1998年我国高等学校生均经费成本为11020元，若按30%计算，则学费平均值也只有3306元。世界上最大的私立大学哈佛大学，学费也只占21%。这一切均说明，目前我国高校的学费水平，已经达到居民个人及家庭承受能力的较高值，在此基础上如果要在短期内进一步大幅度提高学费，将是非常困难的。
可见，我国高等教育的学费价格体系的主观随意性大，缺乏合理依据，在很大程度上是部门利益驱动的结果。学费价格结构的系统性重构并未进行。制定的学费政策更多意义上是收入政策，而不仅仅是定价策略。没有进行可更好地反应成本和学生支付能力的学费价格结构重构。不仅仅价格和成本之间的关系未引起重视，而且学费价格体系与经济基础、政治基础和居民的承受能力严重脱节。
总之，应当采用科学的态度结合居民的支付能力对不同学费水平下的需求加以分析，合理地确定学费与人均GDP、人均收入、实际教育成本之间的比例关系，重构学费价格体系。
2.改革收入分配制度，将“知识、能力因素”纳入收入分配，实现知识的资本化，提高毕业生的还贷能力和公众的付费意愿
在发达国家，接受高等教育者的收入要大大高于那些没有接受高等教育者，并且这一差距长期存在于学生毕业后的整个职业生涯。这说明对教育的需求与收入差距之间必然有着明显的相关关系。在我国民国初期，教授的平均工资为137块大洋，工厂的技术工人平均工资为13块大洋，更不用说一般劳工了，知识分子的收入是一般工人的10倍以上。但是，我国现在知识分子的待遇仍没有得到足够的改善，收入分配仍未能真正体现人才的市场价值。接受高等教育之后，工资待遇反倒更低，这一现象严重地挫伤了民众对高等教育的需求。
目前，我国在三资企业中，学历对工资影响较大，学历与工资存在高度的相关性，学历越高，工资水平越高。经测算，企业正处、正科、科员的学历与平均工资的斯皮尔曼等级相关系数为1.1和0.9。而对国有单位来说，学历与工资没有多少相关性，有的甚至呈现负相关。特别是在机关，初中以下人员的工资反而高出高中及其以上各学历人员的工资水平。机关人员的斯皮尔曼等级相关系数仅为0.2。机关与三资企业相比，随着学历的升高，机关人员的工资水平与企业的差距越大。企业硕士以上学历人员的月资为7538元，机关为838元，工资仅企业的一个零头。
现在，虽然国有单位在工资政策上对学历有一定的倾斜，但仍不能完全体现尊重知识、尊重人才的基本要求。由于各种制度障碍，机关事业单位的职务晋升在很大程度上仍存在着论资排辈现象，高学历的人也只能靠熬年头来晋升职务和工资，高学历的人在机关事业单位除了“干活时重用”以外没有任何其他体现自身价值的渠道。在美国，虽然高收入阶层和低收入阶层学生之间的差距仍然非常严重，但按照接受大学教育的人口比率测算的大学就学机会并未由于大学教育费用不断上涨而减少。因为，即使学费水平较高，但不上大学的成本仍然超过了就学价格。而我国接受高等教育获得的经济回报的增加速度没有跟上大学教育费用的上涨步伐，由于学费支出的市场化和收入分配的非市场化，许多大学生高额的学费贷款恐怕一辈子也还不清。如：按照最新的工资标准，在机关工作的博士毕业生试用期月基本工资515元，硕士465元，本科415元，中专375元，初中360元，博士生的月基本工资仅为初中生的1.43倍，而培养一个博士生所付出的学费将是初中生的10～15倍，如果大学教育费用不是物有所值，并且没有较高的预期收益，那么谁还愿意去上大学？所以，只有通过建立知识资本化的新型分配机制，改革收入分配制度，将“知识、能力因素”纳入收入分配，实现知识的资本化，真正实现知识的资本化和收入分配的市场化，才能从根本上提高毕业生的偿还能力和公众的付费意愿，才能真正建立起合理的高等教育成本分担机制。
3.坚持在市场竞争中确定成本的原则，有效地降低高等教育的实际成本
学校内部要不断加强成本核算管理，不断降低教育成本。在我国，高等教育是非义务教育，从道理上说按实际培养成本向学生适当收取学费理所当然，但问题在于如何确定“实际培养成本”。由于高等教育领域长期存在模式单一、效率低下、冗员充斥的现象，不合理地增大了学生的“实际培养成本”。
目前我国教育经费既有严重短缺的一面，又存在着使用效率不高的一面。一是教育资源配置失调。和很多行业一样，教育领域内也存在着长期计划经济体制下形成的资源配置失调问题。从学校分布看，部门办学校、企业办学校、学校自己还办学校，结果形成了学校小而全，大量的低水平重复建设。教职工队伍过于庞大也造成了教育经费“没有花在刀刃上”。二是我国高校规模较小，师生比较高。我国1998年高校平均规模3335人，师生比例1:9.81。和世界其他国家相比，美国1992年师生比1:18.2，英国1988年1:15，法国1981年1:17，加拿大1987年1:13.1。我国高校职工占教职工的比重过大，职工占总人数的60%，比例是日本的3.3倍。三是我国高等教育设备闲置，利用率低。从教室的利用率来看，北京几所高校1992年生均教室面积为3.78平方米。而美国加利弗尼亚州立大学（教学型），生均不足0.48平方米。从实验室的利用率来看，每个基础实验室每周平均8～10学时，专业实验室利用率更低。而加利弗尼亚州立大学基础实验室每周27.5学时，专业实验室每周22学时。另外，许多学校的仪器设备有30～40%处于闲置状态。
尽管多年来有关方面在淘冗减员方面确实下了不少功夫，已经采取了不少措施，但成效有限，尚无实质性改观，其根本原因就在于没有引入市场竞争机制，没有真正意义的民办大学与之竞争。只有在市场竞争中，才会有真正意义的“成本核算”，才可能做到减员增效。既然高等教育要实行“实际培养成本”分担制，那首先要有合理的“成本核算”，而目前这种垄断条件下的“成本核算”显然不合理。强要消费者分担不合理的成本，终不是长久之计。因此，高等教育既然要收费，就应尽快开放和发展“教育市场”，使各类民办大学的学历教育逐步走上正轨，具有与公立高校同级同类学历证书的同等效力，并逐步取得同等的学位文凭的发放权，实行公立和民办高校平等竞争，在竞争中确定各自的成本。
4.营造良好的学生资助政策环境，保障教育公平
教育公平是社会公平的最重要的部分。政府应当实行政策倾斜，实施教育的金融创新，加大对贫困地区和困难家庭的教育扶持。不让有培养前途而家境贫困的子弟，因经济原因而失去在高校深造的机会，应该是我国社会主义教育事业的一条基本原则。要努力使所有学业合格的学生不因经费问题而被大学拒之门外，必须实行学生资助，要逐步形成“有钱要上学，无钱借款也要上学”的新时尚。
收取学费的政策离不开配套的学生资助政策，否则就达不到高等教育入学机会公平的目标。事实上，许多国家在提高学费水平的同时，也通过多种途径为学生提供财政资助。从表面上看，英、美、德、法和瑞典的财政体制差异较大，但是它们的共同点是努力使所有学业合格的学生不因经费问题而被大学拒之门外。学生资助的范围越来越广，美国大约有一半以上的学生享受某种形式的学生资助。目前，我国高校逐步建立起以奖学金、学生贷款、勤工助学、特殊困难补助和学费减免为主体的多元化的资助经济困难学生的政策体系，简称“奖、贷、助、补、减”。至于哪一种资助形式更好、更有效，至今没有一个确定的答案。但是，从美国等一些发达国家的情况看，80年代以来，贷款成为越来越普遍的学生资助方式。
在“国家助学贷款”方面，政府应承担一定的风险。比如出现毕业即失业的，个人可以申请破产，这个钱是由国家还。此外，管理成本一般也应由国家出。还款期8年还不够，国外有20年的，我国也应该再长些。近日，国务院办公厅转发有关部门制定的《关于助学贷款管理的补充意见》，大大放宽了助学贷款的条件，激发了金融部门和教育部门的积极性。新办法公布解开了以前教育贷款的死结，早在几年前，广州就有商业银行推出商业性助学贷款，最终因无人问津而告夭折。去年，中、建、农、工商四大国有独资商业银行的广东省分行相继推出商业性助学贷款，但只是“雷声大、雨点小”，有的银行至今都不能算真正有这项业务。其原因并不复杂，银行出自风险控制的考虑，要求担保，但许多贫困学生无力提供担保，学校没有资金保障也不愿担保。新办法允许“助学贷款可采取无担保（信用）助学贷款和担保助学贷款方式”。去掉担保这一“紧箍咒”，学生贷款的路子畅通了许多，再加上取消证明人的连带责任、简化手续等条件，高校的胆子无疑会大一些。财政贴息政策也将解决许多后顾之忧。由于财政贴息的承诺，商业银行近日纷纷积极与各大高校联系。按照目前试点城市的做法，财政一般给予50%的贴息，但广东省教育部门透露，此次希望促成财政给予100%的贴息。这一大利好很可能加快商业银行开展这项业务的步伐。
5.依法提高公共教育支出水平，实行高等教育投入主体多元化，减轻学费压力
党中央、国务院确定了“教育优先发展”的战略地位，教育经费投入的绝对量以较快的速度增长，但若不考虑物价影响，1998年国家财政性教育总支出1928.4亿元，比1991年的599.5亿元增长了3.2倍，平均每年增长46.7%。尽管80年代以来，教育经费有了较大幅度的增长，但和国外相比，我国教育经费及其占GNP的比例仍很低。日本一直重视教育投资，教育经费由1950年的1736亿日元增加到1993年的292649亿日元，占GNP的比例由1950年的5.1%上升到1993年的8.2%。而中国1993年教育经费总额为867.8亿元，占GNP的2.52%。据联合国教科文组织《1998年世界教育报告》，中国财政性教育经费占GNP的比例从1990年的3.10%下降到1995年的2.45%直到1996年开始回升，也只有2.47%，1998年为2.55%，远远低于1995年世界平均公共教育经费占GNP4.9%的比例，也低于不发达国家平均4.1%的水平。所以，不能过多地强调把提高学费标准作为解决高校经费不足的主要途径，收费不能代替各级政府对公办高等学校的必要投入。
同时，实行高等教育投入主体多元化。世界各国办大学既不是完全靠学费，也不是完全靠政府投入来维持学校发展，高等教育投入主体应是多元化的。目前，世界各国的高等教育院校在寻找新财源方面的积极性越来越高，不单单希望通过学费增加收入，而且寄希望于通过私有机构和慈善性组织获得收入。目前，资金短缺已成为我国教育发展的瓶颈，如果采用常规的资金积累要花费相当长的时间，这将延误我国教育发展的宝贵时机。所以，我们应借鉴世界上经济后发型发展相当成功的国家和地区的发展模式与经验，采用产业化运行机制，大力筹措教育经费，运用市场手段，创造性地解决教育资金短缺问题。只要有利于集聚更多的教育资金，有利于解放教育的生产力，有利于最大限度地满足广大人民群众对接受更多更好的教育的需要，我们可利用一切形式和手段，调动社会投资和捐资助学的力量，进一步推进教育成本分担制度。因此，我们必须进一步开放教育市场，从单一所有制形式发展为高等教育多种所有制办学的体制。鼓励社会各主体投资办学、集资办学、合作办学，形成投资主体多元化，投资渠道多样化，管理方式多样化，以国家办学为主、社会各界参与办学的投资模式。更加适应社会主义市场经济的要求，促使教育资源的配置适应市场的要求，使教育事业同社会更紧密地结合，并通过机制转换推动教育发展。允许和鼓励国外大学及机构以及其他社会团体兴办正规学院或社区大学，合资合办专业培训学校，鼓励世界一流大学与中国一流大学合办世界一流专业、学院。