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中图分类号：DF92文献标识码：A文章编号：1002-3933(2007)04-0079-04
20世纪末期以来发生在卢旺达、索马里以及波斯尼亚等地的人道主义灾难，人们普遍认为主要原因在于对于为保护人类目的的外来军事干预而言，无论是已经发生的，如在索马里、波斯尼亚和科索沃，还是没有发生的，如卢旺达，一直都存在着争议。有些人认为，新的行动主义是人类良知国际化的体现，而且早该如此；另一些人认为，它是对从属于国家主权的国际性的国家秩序以及各国领土不可侵犯性的令人震惊的破坏。在1999年与2000年的联大会议上，联合国秘书长科菲·安南紧急呼吁国际社会，要求他们设法一劳永逸地就如何处理这些问题达成新的共识，围绕基本原则问题和涉及到的过程实现“统一协调”。他毫不掩饰、直截了当地提出了核心问题：
“如果人道主义干预真的是对主权的一种无法令人接受的侵犯，那我们怎样对卢旺达，对斯雷布雷尼察做出反应呢？对影响我们共同人心的各项规则的人权的粗暴和系统的侵犯，我们又该怎样做出反应呢？”为应付这一挑战，加拿大政府会同一批基金会建立了干预和国家主权问题国际委员会，该委员会于2001年12月提交了一份名为《国家保护责任》的报告。正如联合国秘书长科菲·安南在一次研讨会上指出：“这份报告最主要的贡献在于其标题，它对于干预辩论中的核心问题进行了重述。这份报告提出了干预权的辩论向保护责任视角转移的建设性建议。”① 这一报告发表后，在国际社会引起了广泛的响应，联合国名人小组报告《一个更安全的世界：我们的共同责任》、联合国秘书长的报告《大自由：实现人人共享的发展、安全与人权》以及由美国两党共同支持的由前共和国众议院议长Gingrich与民主党参议院多数党领袖Mitchell共同领导的工作小组的报告《美国利益与联合国的改革》都支持这一报告提出的主张。此外，英国、日本、加拿大、新西兰、南非、欧盟、卢旺达以及肯尼亚都强烈支持这一报告②。更为重要的是在2005年9月联合国的首脑会议上，一百五十多个国家的政府首脑也表明支持“国家保护责任”理论。虽然，该声明对国家保护责任的理论作出了某些修正，将保护责任限制在四种罪行：屠杀、战争罪、种族清洗以及反人道罪。在2005年首脑会议的最后成果文件中，其明确肯定了所有政府清楚且毫不含糊地接受集体国际保护人类免遭屠杀、战争罪、种族清洗以及反人道罪的责任。为此目的，当和平方式证明是不合时宜以及国家当局明显无力维护时，愿意通过安理会采取及时已经决定性的集体行动③。国家保护责任已逐渐得到国际社会越来越多的认可，而我国的学术界对之研究较少，本文拟对国家保护责任的相关概念进行研究，并提出其对现今国际法的新发展以及中国的应对之策。
一、国家保护责任与主权
(一)作为“权利”的主权
国家通常被认为是“主权国家”，“主权”通常被诠释为是国家的一个隐含的、公理性的特点。但是，正如约翰·杰克逊教授所说，“主权”一词在国际社会中被滥用和误用了[1]。它的含义不少，有些重要，有些无关紧要；有些是一致的，有些是有分歧的；有些没有什么理由，因而也不应被接受[2]。杰克逊教授认为，在今天，实践中使用的“主权”在绝大多数情况下(虽然不是所有情况)实际上与权利分配有关，一般情况下，是指“政府决定权”。因此，如果一方争辩说因某个条约侵犯了一国的主权，所以该国不应该接受该条约，其实他的意思是一些特定的决定权，作为一个好的政府政策，应该保留在国家这个层次，而不应该转让给国际社会④。路易斯·亨金认为，主权中的独立、平等、自治、“人格”、领土权威、完整与不可侵犯、不可干涉和“隐私”构成当今国家地位的本质特征[2]。杰克逊教授认为主权是一种权利，这种权利应该在国家与国际社会之间进行分配，有些权利是属于国家的，而有些权利应该由国际社会来分享。而权利分配的原则应坚持“辅从原则”⑤，也就是决策应该在最低层次作出，以便与一个政治体制(民族国家)的有效行动相适应，因此如果权利要分配到更高一级的机构需要特殊的合理理由。按照杰克逊教授的理论，对于人的人权、自由、安全的保护，当地政府应该是最有效的，因而，对于人的人权、自由、安全的保护权理应分配给当地政府，但是，这一理论没有回答当当地政府无力或不愿或本身就是人的人权、自由与安全的侵犯者时，国际社会是否应该有权利收回分配的权利。同样，亨金的主权理论并没有走出传统主权理论的窠臼，他的主权观仍是一种权利观。
(二)作为“责任”的主权
国家保护责任理论承认：国家主权在过去几个世纪一直被视为处理国家间关系的基本原则以及世界秩序的基石，它被视为一项习惯国际法并在联合国宪章中得到确认，它是维护世界和平与安全以及弱国对待强国的有力武器。但是主权概念从法律上、事实上都不是不可侵犯的，正如前联合国秘书长加利所说：“绝对主权的时代已经过去了，主权理论从来与现实都不匹配。”⑥ 国际社会的现实要求对主权理论进行新的诠释，特别是发生在卢旺达、索马里、波斯尼亚等地的屠杀事件更迫切要求国际社会对传统的主权理论提出反思。联合国秘书长科菲·安南于1999年在《经济学家》杂志上提出了新的主权观⑦，安南认为，“主权的概念并不是变得无关紧要，它仍是国际事务的基本原则，然而，它是人民的主权而不是主权的主权”。安南提出了国家主权与个人主权的概念，国家主权由于全球化与国际合作正被重新定义，国家被认为是服务人民的工具，而不是相反；个人主权是个人的基本自由。当我们阅读宪章，我们会发现它的目的是保护人类，而不是保护伤害他们的行为。秘书长关于境内难民问题的代表弗朗西丝·邓明确提出了“作为责任的主权”概念[4]。他认为当国家不能为其国民提供保护生命的帮助与支持时，他们理应期待要求以及接受外部提供的帮助。如果他们拒绝或故意设置障碍使受到影响的人得到帮助并使他们处于危险境地，国际社会理应作出反应。主权意味着对两者的责任：国内，对于其自己的人民；国际上，对于责任国家组成的社会，必须服从人权与人道主义协议。联合国名人小组的报告肯定了主权作为责任的应有之义。该报告认为在签署《联合国宪章》时，国家不仅仅从主权的特权中获利，而且必须接受其所承担的责任。历史很清楚地告诉我们：不能假定每一个国家将总是能够、愿意承担保护其人民、避免伤害其邻居的责任。在有些情况下，这些责任中的一部分应该由国际社会来承担⑧。
“责任”是指对于某种义务作出反应，有义务对做过的行为修补或恢复其所可能引起的伤害⑨。主权作为责任首先意味着国家需要承担一定义务。在帕尔玛斯岛仲裁案中，马克斯·休伯法官认为：“如前所述，领土主权包含于展示国家活动的专属权利，这一权利的结果是一项义务，即在其领土内保护其他国家权利的义务”。国际法院在1970年“巴塞罗那牵引机、电灯及电力有限公司”案中也指出，有些种类的义务，是一个国家向整个世界承担的。这些义务所保护的价值是如此之重要，以至于它们的履行是所有国家都关心的，保护基本人权就是这些义务之一种。因此，当一国人民在其国内连最基本的人权都得不到保障时，这个国家的政府就不仅要对本国人民、还要对国际社会承担责任。因而，国家向国际社会承担义务并不是什么新的观点，普遍认同的观点是当一个国家签署联合国宪章时，它就向国际社会承担了义务。国家保护责任理论引人关注的部分是当主权国家没有履行自己的责任时，国际社会对该主权国家的全方面的干预，国家或国际社会的预防责任、反应责任以及重建责任。
二、国家保护责任与安全理事会
(一)新型的安全观——“人的安全”
国家保护责任理论认为，对安全的传统和狭义的理解忽略了普通人对其日常生活的最基本和合理的关注。国家保护责任强调自从1945年签订《联合国宪章》以来安全的含义和范围已经大为扩展。人类安全意味着人民的安全——他们的身体安全、经济和社会福利、对他们的人类尊严和价值的尊重以及保护他们的人权和基本自由。全世界越来越认识到安全概念必须包括人民以及国家，这标志着在过去十年国际思想的一个重要转变。联合国秘书长安南认为人类安全问题是目前辩论的中心，并在其联合国大会第54届会议声明中，明确表明他打算“描述下个世纪人类安全和干预的前途。”新型安全观认为安全意味着人民与社会自由、和平与安全的生活，充分参与治理他们的国家，享受基本权利的保护，能够得到资源与基本生活需要，居住在一个对他们无害的环境中……个人的安全与国家的安全相互强化等⑩。这样的安全概念除了包括传统的国家的安全，更为强调个人的安全。人类安全委员会认为：人的安全意味着保护至关重要的自由，它意味着保护人民免受严重与普遍的威胁，它也意味着建立保护人生存、尊严的制度。人的安全与各种自由相连：如免于贫困、恐吓以及个人行动的自由等(11)。两种宽泛的战略对于人的安全是基本的：一是保护；二是授权。所谓保护，也就是要求国际社会共同努力建立规则、程序以及制度以系统地保护人民免受伤害或伤害的威胁。促进人类的安全意味着采取预防措施减少脆弱性与降低风险，当预防失败后，必须采取救济措施(12)。
联合国名人小组的报告指出，联合国的建立者关注的是国家安全，当他们谈论建立一个新的集体安全体系时，他们意指传统的军事概念：在这一体系下，国家间联合起来，承认对一国的侵略是对所有国家的侵略，承诺在那样的情况下作出集体的反应。而现今，人的安全的概念为大家所熟知，这一切源于安全、经济发展与人的自由的不可分性。同时，联合国宪章的开篇明确指出：“联合国是为保护人的基本人权、在更加自由的社会中获得社会进步与更好生活的目的而创立。”(13) 不管是否受到人们普遍的欢迎，全世界已有越来越多的人承认，保护人的安全(包括人权和人的尊严)必须是现代国际机构的最基本的目标之一。联合国秘书长的《大自由：实现人人共享的发展、安全与人权》报告指出，这份报告目的是强调对于单个人生命的关注，个人应该享有生活在所有人无歧视，言论、信仰、结社自由的社会的权利，个人应该享有免受饥饿、免遭恐惧的权利。总之，所有人都应该享有安全与发展的权利(14)。
(二)安全理事会与新型安全观
国家保护责任理论认为当一国无力或不愿对于危害人类的行为予以保护或本身就是危害人类行为的实施者时，国家或国际社会有保护的责任。保护责任的首要承担者是主权国家，但国家不愿承担保护责任或自身就是违法行为的执行者时，国际社会就应该承担保护责任。但是在国际社会由谁来承担保护的责任呢？《联合国宪章》没有明确授权安理会促进尊重人权或者保护人权以制止侵犯人权、甚至反对严重的侵权[2]。联合国宪章赋予安理会的职责是维护国际和平与安全。由于宪章没有明确将所有危害人类的行为纳入其职责范围，因此，如果要求安理会承担这样的责任，必须要对国际和平与安全的概念进行重新解释。事实上，安理会在这方面已经迈出了一些步伐。自上世纪90年代起，安理会逐渐有了将“内部冲突”和“人道主义危机”解释成“对国际和平与安全的威胁”的实践(15)。亨金认为安理会具有完全的权威作出决定，是否存在侵略或对和平的破坏，或构成对和平的威胁[2]。因而，如果国际社会普遍认同将安全理事会“维护国际和平与安全”的职责中的“安全”作扩大解释，那么从法理上来讲，安理会是承担国家保护责任的适宜选择。
国家保护责任理论也认为国际社会的保护责任中作出反应的责任应主要由联合国的安理会来承担。在所有情况下都必须先谋求获得安全理事会的授权，然后再实施任何军事干预。国家保护责任对和平与安全的概念作出了重新的诠释，强调人的安全的重要性，从而扩大了安理会在维护和平与安全方面的作用。传统的国际和平与安全强调国家间的和平与安全，并不、或是很少涉及个人的安全，也就是说，传统上，安理会的职责并不包含对于国际和平与安全无危害的国内的安全问题的处理。国家保护责任下的安全观认为安全是不可分的，一个国内的安全问题也是国际的安全问题，因而，这属于安理会的职责所在。国家保护责任理论扩大了安理会的职责范围，使安理会得以采取措施，建立尊重人权的实施机制。这样，在该体系下，安理会可以谴责、命令、建议或授权采取经济、甚至军事行动，对付严重的侵犯人权行为。同时，国家保护责任要求安全理事会五个常任理事国应进行审议并谋求达成一致意见，不就不涉及其国家切身利益的事项使用否决权来阻碍通过授权进行保护人类的军事干预的决议。这一建议将会是对现有安理会表决机制的突破，使安理会常任理事国的否决权遭到削弱，因为如果对涉及国家切身利益的事项做狭隘的解释，那么只有该国是当事方时，该国才能行使否决权，显然这削弱了常任理事国行使否决权的权利。虽然在2005年首脑会议的文件草案中敦促五个常任理事国为实施保护的责任不要行使否决权，但是由于这一条款影响太大，在最后的成果文件中这一建议被去除了。
对于安理会军事干预的合法性，国家保护责任提出了六个标准，这些标准是传统的正义战争的发展。这些标准为安理会今后的军事干预提供了很好的参考标准。早在中世纪早期，人们就开始尝试识别诉诸武力正当的情形以及战争合法进行的手段。虽然，国际社会对于正义战争有不同的看法，但是大家普遍认同包括以下主要因素：合理授权、正当的理由、正确的意图以及最后手段、均衡性和合理的成功机会。
三、国家保护责任理论评价
当今的武装冲突绝大多数是内部冲突，而不是国家间冲突。而且，冲突中平民被杀的比例从开始时的大约1/10增加到20世纪末的9/10左右。中国作为安理会的常任理事国、作为负责任的大国，理应有所行动。但是，我们的行动应该是以全人类的利益而不是某些人的利益为依归，我们的行动同时也要与我们的行动能力相一致。在这样一个西方话语权占主导地位的国际环境中，我们理应反思西方理论的背后逻辑与动机。
国家的保护责任提出在人类面临危害时，国家或国际社会所应有的预防、反应与重建责任，其实质是对传统的国际法的重新诠释，虽然，其一直强调国家责任的优先性，尤其是预防责任与重建责任。如果我们仔细研读预防责任与重建责任，就会发现这些预防责任与重建责任的责任主体并不明确，是由联合国的相关机构、区域性的机构，还是任意国家都可以为之？这有可能成为潘多拉的盒子，为干涉他国内政打开了缺口。预防责任与重建责任可能全面介入一个主权国家的政治、经济、法律、文化等各个方面，以西方的所谓的普世的价值观来预防与重建一个与西方文明并不相同的国家，这可能会是对该国主权赤裸裸的侵犯。
因此，我们理应主张如果有发生大规模人道主义灾难的危险，同时当地政府不能对之进行有效的预防或本身就是危险的来源时，联合国的相关机构必须评估相关情况并作出结论，在联合国相关机构对是否干预作出认定后，由安理会协调相关的预防行动。联合国必须坚持预防的责任的实施的首要责任必须是当地政府，只有在当地政府不愿或不能行为时联合国才有预防的责任；预防责任的实施必须是以阻止人道主义灾难的发生为目的，不能对一个社会进行全方面的干预。重建的责任必须在安理会的指导下进行。鉴于各国政治、经济、文化等各方面的差异，以及当地人对当地情况的更清楚的了解，笔者以为重建最好是由当地人来进行，如果当地人不能进行有效的重建，安理会可以授权区域性的组织实施重建。
军事，还是非军事的反应责任都必须通过联合国安理会实施。区域性的组织或任意国家不能随意承担作出反应的责任，除非经过安理会的授权(16)，而且这种授权必须是在作出反应责任前获得。对于作出反应的各种措施，理应采取那些对主权国家干预最少，但是却能达到阻止人道主义灾难发生的措施。在承担作出反应的责任时，各方必须做全方位的考虑，不能损害平民的利益以及少数族人的权利。军事干预必须是特殊的、非常规的反应手段。必须坚持军事干预的“正义战争”准则，任何军事干预都必须通过安理会的授权。我们必须反对常任理事国对于无自身利益的事项不能实施否决权的主张，这会对影响中国维护世界和平与正义的权利。
注释：
①http://www.un.org/News/Press/docs/2002/sgsm8125.doc.htm,Press ReleaseSG/SM/8125
②http://www.globalsolutions.org/programs/intl_instit/UN_ref/R2P.pdf
③http://www.un.org/summit2005/presskit/fact_sheet.pdf
④参见世界贸易组织十周年报告：《世界贸易组织的未来》第31页。
⑤辅从原则(principle of subsidiarity)是马斯特里赫特条约规定的一个条款，目的是为了使欧洲联盟的决策进程民主化。
⑥Boutros Boutros-Ghali,An Agenda for Peace( New York:United Nations,1992) ,para.17.
⑦Kofi Annan,Two Concepts of Sovereignty,the Economist 352( September 18,1999) ,pp.49-50.
⑧联合国名人小组报告《关于威胁、挑战与改变的报告》第21页、第22页(英文)。
⑨参见《布莱克法律词典》，西方出版公司(第六版)，第909页。
⑩参见OECD发展援助委员会(DAC)指南：《帮助阻止暴力冲突》，巴黎(2000年)。
(11)参见人类安全委员会报告《现今的人类安全》(纽约2003年)。
(12)Karim Hussein,Donata Gnisci and Julia Wanjiru,Security and Human Security:An Overview of Concepts and Initiatives,What Implications for West Africa? December 2004.See www.oecd.org/dataoecd/60/42/34616876.pdf.
(13)联合国名人小组报告《关于威胁、挑战与改变的报告》，第11页。
(14)秘书长2005年3月报告《更大的自由：为所有人的发展、安全与人权》，第5页。
(15)如1991年针对伊拉克的688号决议、1992年针对利比里亚的788号决议、1993年针对索马里的794号决议等。
(16)安理会事后批准西非经共体观察组1992年在利比里亚的干预和1997年在塞拉利昂的干预的合法性。这样的例外今后必须禁止。因为这必将助长区域性组织任意行动的倾向，从而损害安理会的权威性与国际社会的利益。
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