试论政府适度仿企业化，本文主要内容关键词为：试论论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当今时代，政府行政体制面临种种困扰和挑战，日益显得与现时代环境不相适应。尽管政府自身一次又一次地进行了机构和行政体制改革，但就改革的后续性成效来看，似乎并没有使政府真正走出困境，机构臃肿、效率低下、资源浪费等通病仍难以根除。其原因何在？很大程度上是因为，以往的改革总是在现行的行政体制本身寻找出路，因而使改革难以摆脱旧体制的束缚或突破传统体制。因此，这就需要从既定行政体制的外部来寻找改革的新思路、新途径、新手段。适度仿企业化可以看作是一种值得探索的行政体制改革的新思路和新途径。作者基于初步的思考与研究，对政府适度仿企业化的命题、政府适度仿企业化的行政理念、政府适度仿企业化的动作机制等三方面问题，提出一些探讨性观点。
一、“政府适度仿企业化”之命题
“政府适度仿企业化”并不是指政府变得与企业一样，也不是指政府搬用企业的模式。政府和企业毕竟是社会中承担不同角色和发挥不同功能的两种组织，前者管理社会事业和提供公共服务，后者创造物质财富和满是市场的消费需求，它们不可能成为同一的组织。作者在该命题中特意加上“仿”与“适度”两个限定词，就是为了避免产生误争。该命题中的“仿”字，意指仿效、参照、借鉴等；命题中的“适度”一词，则是指在某些方面或一定程度上进行仿效、参照、借鉴。因此，“政府适度仿企业化”命题的基本含义，是指在政府行政体制改革中，政府在管理社会和向公众提供服务的过程中，在某些方面和在一定程度上，仿效或借鉴企业在经营管理中的一些行之有效的做法，包括管理理念、组织体制、动作机制、管理方法等。
就政府适度仿企业化的适用范围而言，笔者认为，任何一级政府和绝大多数政府部门都可以在不同方面以及不同程度上适度地仿效企业的做法，但某些为社会及公众提供公共服务的政府部门和地方政府更适宜于适度仿企业化。为公众提供服务的政府部门，如城市建设、交通管理、环境卫生、公用事业、文化教育，体育卫生、社会治安等部门，直接面对公众并为公众提供服务，与企业更相近，因此更适合于仿企业化。与中央政府从事更宏观的社会管理并领导地方政府的行为不同，地方政府更多的是管理各方面的具体事务，尤其是基层一级的政府，如我国城市中的区政府派出机构街道及乡镇政府，其工作内容更直接涉及民众的利益，更直接地为公众提供服务，因此，更适宜于仿企业化。一般来说，工作对象越面对公众，工作内容更直接涉及群众利益，向公众提供公共服务的政府机构，更适合于适度地仿企业化。
政府和企业虽然是两种不同的组织，但它们彼此之间可以相互借鉴和仿效。从哲学上讲，世界上不存在绝对对立或不相容的事物，具有个性的不同事物之间包含不同层次的共性，共性即事物与事物之间的相通之处，事物间的共性或相通之处是不同事物可以相互仿效或借鉴的根据所在。社会发展中也存在不同制度和不同组织之间相互仿效或借鉴的情况，这在综合化和趋同化的现时代更是如此。例如，社会主义制度与资本主义制度之间事实上的相互借鉴，市场经济与计划经济之间的相互补充，等等。此外，政府与企业在运作过程中都遵循一些相似或相同的原则和原理，采用一些通用的管理方法。例如，组织建构力求精兵简政，组织运作追求高效率，力求以更少的成本或投入获得更大的收益或效益，激励员工或公务员的工作行为等。由于企业处于不进则退的竞争性市场环境之中，相对于处于垄断地位的政府来说，这些通用的原则、原理及方式运用得更为有效。这实际上说明，企业经营管理中的许多做法不仅可借鉴，而且也值得仿效。
事实上，政府适度仿企业化已经开始成为行政体制改革与创新的实践内容。近十多年来，美国等发达国家在对政府体制进行结构性改革过程中，已经在探索政府仿企业化这一行政体制改革的新途径。在美国，自80年代中期以来，从地方政府、州政府到克林顿的联邦政府，自下而上地进行了一场称之为“重塑政府”(Reinventing Government)的行政体制改革运动。美国的重塑政府运动的一个主要做法便是政府企业化。美国政府依照企业模式所进行的行政体制改革，对于消除巨额财政赤字、精简行政机构及公务员、提高行政效益，建立一个“作得更好和花钱更少的政府”来说，取得了较好的成效。我国的机构改革虽然并未明确地提出过政府仿企业化的问题，但近几年来，在局部的改革探索过程中以及某些地方政府的行政管理活动中，实际上已采用了一些“企业化”和“市场化”做法。例如，在政府行政管理中，授权基层部门和基层主管人员，鼓励各级公务员参与决策；破除“官本位”和“行政本位”的传统观念，确立为民众服务、为纳税人服务、为顾客服务的新理念；把某些政府行政职能社会化、市场化；政府提供公共服务过程中引入竞争机制；实行政府公开招标采购等等。这些做法在实践中也已取得了较好的效果。
二、政府适度仿企业化之行政理念
市场中具有竞争力的企业，在产品或服务的生产、经营以及企业内部的管理过程中，奉行顾客至上、质量第一、注重效益、追求效率等企业理念。政府在管理社会事业和提供公共服务过程中同样应该确立相应的行政理念。
一是在政府与公众的关系上确立以公众为本的行政理念。在企业与购买其产品或服务的顾客的关系上，企业把顾客奉为上帝，奉行顾客至上的理念。企业把顾客及顾客的需求看作是企业存在的全部理由，一切经营活动以发现并满足顾客的需求为起点和归宿，在满足顾客需求的基础上实现企业自身的利润，进而使企业得以生存和发展。市场经济条件下，顾客与企业之间的主客关系显而易见，因而，企业在经营活动中牢固地确立顾客至上的理念。政府的顾客是政府所服务的对象即公众。政府作为非物质生产部门，其财政来源于税收，公众和企业等单位是纳税人。作为劳动者的个人是个人所得税的纳税人，企业等单位是增值税、营业税、消费税等税种的纳税人，而企业等单位缴纳的税款又是由本单位员工所创造的。这是从经济上论证公众是政府顾客的根据。从政治上分析，民主政府的根本法则是人民主权，人民是国家的主人，在社会主义国家更应是如此。政权机构通过公民授权而代表人民从事社会及公共事务的管理或服务，国家政权中的代议机构代表人民制订法律和决定国家重大问题，国家政权中的行政机构（即政府）执行法律并为人民提供公共服务。因此，公众是政府的顾客也是民主政治的应有之义。既然公众是政府的顾客，如同企业确立顾客至上理念一样，政府应该确立以公众及公众利益为本的理念。对于政府来说，确立公众是政府的顾客和以公众利益为本的行政理念，有助于克服那些在传统行政体制中滋长出来的根深蒂固的错位以至颠倒的观念及行为：一是以政府为中心的妄自尊大的官本位，二是以自我意志为主宰的官老爷专横，三是只对上负责而不对下负责的官僚主义。
二是在为顾客或公众服务过程中确立优质服务的行政理念。企业奉行质量第一原则，把产品或服务的质量视为其生命线。这是因为，在产品总量供过于求、同类产品竞争激烈、顾客消费层次提高的市场条件下，企业产品或服务的竞争主要不再是价格的竞争，而主要是质量的竞争，惟有向顾客提供高质量的产品或服务，才能使顾客满意，从而在市场竞争中立于不败之地，并由此树立起良好的企业及品牌形象。与企业不同，政府是管理社会和提供公共服务的单一主体，具有垄断地位，公众对政府提供的服务无选择余地，这使得政府缺乏自觉的质量意识；而且，政府追求质量缺少外在的压迫性动力，很大程度上依靠内心的责任感来唤醒质量意识。因此，行政质量观念淡薄成为政府行为中一个普遍问题。其实，政府在实施社会管理和提供公共服务时，同样有一个质量问题，而且是一个重要的问题。政治上受托于公民、财政上取之于纳税人的政府，有义务和责任为民众提供优质的服务，为民众多做事、做好事，而不能例行公事般地为服务而服务，否则就会失去民众的信任。此外，政府既然确认公众是自己的顾客并奉行公众利益为本原则，就应该如同企业一样，在了解公众需求的基础上，为其提供适合其需要的优质服务，为民众做实事、排忧解难。当然，政府提供服务的内容和方式与企业不同，因此，衡量政府服务质量的标准是多样化或综合性的，但根本的标准仍与企业一样，就是使公众或顾客感到满意。
三是在行政管理中确立讲究社会效益及经济效益的行政理念。企业是追求经济效益的赢利性组织。企业在经营活动中，如果没有经济效益和利润，企业就无法生存和发展。经济效益及利润是企业经营行为的内在动力，企业总是在为顾客提供高质量的产品或服务而使顾客满意的前提下，力求以更低的成本或更少的投入获得更多的利润或更多的产出，在这当中避免亏损和杜绝浪费。此外，从宏观上分析，在市场经济条件下，企业在经济效益动因的制导下，总是把资源投入效益更好的产品或服务领域，这种市场机制作用下发生的自然趋势，又使整个社会的创造物质财富活动获得更多的整体经济效益。政府作为社会管理者和公共服务提供者，不能以追求经济效益或利润为目的，这一点与企业不同。否则，政府的行为就会严重错位。但政府同样应该讲究效益，同样适用以更少的投入获得更多的效益这一经济学普遍法则。政府的工作也要有一个行政成本观念。政府应该力求把取之于民的财政收入在用之于民的财政支出中得到更好的效益，包括社会效益和经济效益。每一个政府机构都应该把钱花在应该花的事情上。政府的项目立项或项目拨款，除了从社会效益角度论证其必要性之外，还应评估其经济效益。政府的各种会议和公务考察有必要进行成本核算。此外，某些政府机构在提供某些服务时，也可以适度地获取收益多于成本的“利润”。由于这种利润是政府机构很大程度上利用公共权力所获得的，因此，这种利润还是应该用于为公众提供更多的服务之中。政府行政管理中确立讲究社会效益和经济效益的行政理念，有助于消除那种只会花钱不讲效益、项目重复建设、文山会海、公费旅游等挥霍浪费现象；有助于抑制权钱交易的腐败现象，有助于建立一个少花钱、多办事、办实事的政府。
四是在政府行为方式上确立追求高效率的行政理念。企业的经营管理活动十分强调效率。企业内部管理中，无论是生产线上的员工，还是各层级管理人员，以至后勤服务人员，在本职工作中都注重提高效率，体现了一种快节奏的工作方式。企业外部的市场营销中，行动高效率表现为：快速抢占市场，对市场及需求的变化迅速作出反应，快捷地向中间商及其他顾客提供其订购的产品，及时为用户提供售后服务等。磨洋工、办事拖拉、诞误战机、反应迟钝的行为，在市场激烈的环境下，是与企业不相容的。政府历来把提高行政效率确定为行政管理及行政体制改革所追求的一大目标。构成现代行政体制框架的科层制，也曾被德国社会学家马克思·韦伯等人看作是更具有理性和效率的体制模式。然而，在当今时代，这种体制在实际运作中越来越远地走向其应有特征的反面——行政低效率。而且，尽管政府机构及行政体制改革中总是高喊提高行政效率的口号，但改革之后却仍不能走出办事拖拉、行动缓慢、反应迟钝等行为模式。这其中的一个根本性的原因或许是，权力集中、自上而下统一指挥、强调行政规范及程序的科层制，只是在这一体制产生的时代——一种社会变迁缓慢、政府管理的事务简单、政府决策中心能直接从社会获取信息、领导者的经验在管理中发挥较大作用的时代，才能显示出高效率的特征，而在社会加速变迁的当今信息社会，科层制不仅丧失了本来具有的高效率特征，而且成为行政高效率的体制障碍。由于体制结构上的原因，再加上其它体制弊端，如行政效率高低与机构及公务员的利益无关等，在慢节奏的行为模式中形成了办事不讲效率的观念。因此，政府需要在突破传统行政体制的基础上，借鉴企业的快节奏、高效率运作模式，重塑追求高效率的行政理念，以提高政府工作的行政效率。
三、政府适度仿企业化之运作机制
企业经营管理中经济效益和工作效率的提高依靠有效的运作机制。近十多年来，发达国家以及我国的企业界，为适应现时代条件和竞争更为激烈的市场环境，本着顾客至上、质量第一、注重效益、追求效率的企业理念，在“再造企业”(Reengineering the Corporation)过程中，对企业的运作机制进行了调整和再设计，形成了一套更合理、更灵活、适应性更强的运作机制。政府行政效率和行政效益的提高很大程度上取决于行政运作机制的改进，政府行政体制改革与创新的关键在于运作机制的创新。改进和创新需要参照或借鉴模式。政府可以适度仿效或借鉴企业经营管理中行之有效的运作机制。
第一，决策体制上授权基层机构及行政主管并鼓励公务员参与决策。现代企业的组织结构及权力分布呈扁平式和网络状形态，职、责、权三者统一，部门经理、生产线管理者以至独当一面的员工，有权对自己主管的事务作出决定，并同时承担相应的责任。各层级、各部门的决策过程中，与决策事务有关的管理人员和一般员工参与决策。这种管事者有权作出决定和参与决策的体制，既提高了解决问题的效率，又使作出的决策更具有可行性，而且使基层管理者及员工更富有责任心、使命感、受尊重感。传统行政体制的组织结构及权力分布呈金字塔形态，权力集中于上级机构及行政首长，强调下级服从上级，职、责、权三者分离，管事的部门及公务员对自己主管的行政工作常常无权作出决定，而由不知下情或下情知之甚少的上级代为决定，基层机构及一般行政人员只是上级领导的执行者。这种上级决策、下级执行的体制是产生行动缓慢、决策失灵、不负责任等官僚主义行为的一个基本原因。因此，适度仿企业化政府应该是一种授权和参与的决策体制。在这种新体制中，按照职、责、权配套原则，使具体分管某一方面行政事务的基层机构及行政主管，对主管的行政工作有决定权，由此也直接承担相应的行政责任。同时，在各层级机构的决策中，以多种形式接纳下级机构行政主管或一般公务员参与决策。由此，从决策体制上解决官僚主义及行政效率不高的问题。
第二，行政方式上简化履行公务的规章制度及行政程序。任何组织都必须制订一些必不可少的行为规则，以使组织有序运行。企业组织有一套完整的规章制度，如质检、安全、人事、财务、计划等制度。但这些规章制度主要用以规范企业内部生产及管理活动，而对外部的市场营销活动，则很少有详尽的规章细则，即使有一些规章，也是粗略性的规定。这使以市场及顾客需求为导向的企业能对市场的变化和顾客的要求作出及时的反应，并使管理及营销人员面对各种问题时有灵活处理的余地。在政府组织中，科层制行政体制强调行政行为规范化程序化，制订出了一整套规约各方面行政工作的细则及程序。这些规章制度往往适用于各个层级的机构及人员，有些不合时宜的陈规陋习也一直被沿用。而且，这一套规章制度的大部分是用以规范政府面向社会及公众的服务行为的。这套严密而过细的规章制度，在政府内部，消磨了公务员的开拓与创新的意识，助长了循规蹈矩的工作作风，造成了人力、物力、财力的消费；在政府外部，公众和单位与政府机构打交道时，不得不经历一番使人精疲力尽的马拉松式的公文旅行。如果说制订这一套规章制度的主要目的是防止公务员滥用权力以谋求私利，那么其造成的实际后果却是牵制了公务员出于公心的公务行为。因此，在公共事务复杂多样、情势瞬息万变的当今社会，政府应该简化过多过细的规章制度，简化办事的行政程序，废止或修订过时的规章制度，以使政府机构和公务员放开手脚为公众提供快捷的优质服务。同时，鼓励公务员办事时更注重于实际效果，而不是拘泥于办事的规章及程序。
第三，管理公共事务和为公众服务的方式上引入市场机制。市场经济条件下，任何组织的存在和发展都会不同程度地受市场因素影响，反之，任何组织的活动方式都可以或多或少地引入或利用市场机制。企业尤其如此，政府也不例外。作为市场主体直接处于市场之中的企业，一切经营活动以市场为导向，产品的开发、订价、分销、促销等环节的营销，完全由市场情况来决定。竞争、价格、需求等市场机制，直接引导和制约企业的行为，企业也通过市场机制获得发展。政府是市场的调节者，通常形象地比喻为是制订市场规则并由此裁决市场行为的“裁判”，其运作不可能且也不应该完全与企业一样，否则是一种导致市场紊乱的错位。但这并不意味着政府自身的行为方式应完全隔绝于市场。政府进行公共事务管理和为公众提供服务过程中，在管理和服务的方式上可以而且应该引入或利用市场机制。例如，政府可以把某些公共服务项目通过招标方式承包给企业或其他组织来完成。这样，既可以改进公共服务质量，又可以精简机构及人员，或许还可以降低服务成本。再者，政府机构可以与企业、金融机构、中介组织等形成项目性的单一或多元性的“伙伴”关系，相互在资源上取长补短，以开发一些政府想做而又做不了或做不好的诸如城市建设之类的重大项目。又如，政府在下达项目时，可以让政府附属组织与企业展开竞争，打破某些项目的“官商”垄断状况，以改进该项目的服务质量。此外，像运用征税、罚款、收费等经济手段来管理某些公共事务的做法，已经在政府中越来越多地实行，这应该成为在市场经济条件下政府运用市场机制来管理公共事务的一种常规方式。
第四，公务员管理中实施以绩效评价为基础的奖惩性激励措施。企业在内部人力资源管理中，主要依靠以定期的绩效评价以及其他评价手段为基础的奖励与惩处的激励机制，来激发员工的积极性、责任心、进取心、创造性等企业所期望的工作行为。企业运用奖惩激励机制时，侧重于具有积极意义的奖励措施，而且绝大多数奖励属于具有直接刺激作用的物质奖励。奖励形式多种多样，如超额奖、质量奖、节约奖、效益奖、管理奖、革新奖、突出成就奖等。政府系统也实行定期考核，如年度考核等，制订了对公务员进行奖惩的条例。但公务员奖惩制度的设计及其实施存在几大问题：一是偏重于消极性的惩处措施，以防范公务员在公务活动中出现严重的失职、以权谋私以及违反行政纪律等行为；二是即使有一些奖励措施，也多半是荣誉性奖励；三是定期的绩效考核的结果与奖惩及晋薪等往往相脱节。这往往导致绩效考核流于形式，奖励起不到应有的激励作用，公务员形成一种“不求有功，但求无过”的行为模式。这是政府比企业缺乏活力的一个制度性结症。因此，政府应借鉴企业的某些有效的做法，提高绩效评价方法的科学性，严格依据考核成绩或评价结果实施奖惩，创造出多样化的奖励，包括实行更多的物质奖励形式，以此为杠杆，激活公务员的工作面貌，促进行政效率和行政效益的提高。
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