中国实行省管县体制的阻力机制分析，本文主要内容关键词为：阻力论文,中国论文,体制论文,机制论文,省管县论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1005-460X(2006)05-0028-03
一、省管县体制初露端倪
所谓行政区划，是国家权力的空间或者地域的分割和配置。一个国家的行政区划体制主要包括以下内容：(1)行政区域，即行政区的范围；(2)行政单位，即国家按照一定的行政区域设置的政府机构；(3)行政建制，即行政区域的类型与名称。[1](P1-2)行政区划体制是国家结构形式的组成部分，属于国家形式的范畴，但在一定程度上体现了统治集团的需要。[2]行政区划体制具有一定稳定性，又具有可变性。一个国家的统治集团可能根据具体自然、历史、经济和文化等条件的变化调整行政区划体制，以更好地实现政治统治和公共管理职能。
新中国成立以来，中国行政区划体制几经变化。自20世纪 80年代中期起，全国绝大多数省、直辖市、自治区相继开始实行“市管县”体制（中国在20世纪50年代末至60年代初曾在部分地方实行过市管县体制，但除极个别地方外没有持续多久）。所谓市管县体制，又称“市领导县”，是指以经济比较发达的中心城市（现实中包括直辖市、计划单列市和地级市）作为一级政权来管辖周边的一部分县、县级市的体制。[3]到2004年底，中国内地共有地区级行政区333个，但其中真正称为“地区”的行政区仅剩17个（另有3个盟，30个自治州）。[4]可以说，市管县体制是目前中国行政区划体制的重要组成部分。除去四个直辖市和少数保留地区或盟的地方外，中国事实上主要实行的是“中央——省、自治区——地级市、自治州——县、县级市、区——乡、镇、街道”五级行政区划体制。
然而，在市管县体制盛行的情况下，理论界一直存在不同的声音，认为市管县体制弊大于利，应废除这一体制，代之以省直接管理县（市）的“省管县”体制。①
在政治实践方面，也存在与市管县体制相背的做法。例如，海南省自1988年建省起一直没有实行市管县体制；浙江省在宁波市之外的地方，也未真正实行过市管县体制，各县（市）的财政权、人事权一直由省直接管理；[5]近几年湖北、湖南、福建、辽宁等省相继开始实行或准备实行“强县扩权”政策，即赋予部分县 （市）与地级市相当的财政权、行政审批权等权力；2005年全国人大十届三次会议期间，有人大代表提出议案，要求废除市管县体制，代之以省管县体制。[6]
相对于上述理论和实践而言，比较引人注目的还是2004年 4月由中国新闻社报道、大批媒体（主要是网络媒体）纷纷转载的一条新闻：“中新网4月1日电：中国民政部区划地名司司长戴均良在接受香港《文汇报》专访时透露，中国行政区划改革的总体思路可能是‘缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治’”，“中国行政区划改革规划今年将正式激活，未来两年，民政部等有关部委将对此进行专题调研，改革方案将于2005年完成。”[7]此新闻一出，对社会影响很大。尽管戴均良于2004年5月10日接受新华社记者采访时辟谣，表示“近日有关媒体引用他的话所作的‘中国将设50个省级行政区’的报道，纯属断章取义，严重失实”。[8]但该“辟谣声明”仅涉及“缩省”一项内容，并未涉及其他方面。而辽宁、[9]湖南[10]等省开始探索实行省管县体制是在 2004年9月，也未受上述辟谣声明的影响。更为重要的是，2006年3月十届人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，提出在“十一五”期间行政管理体制上要“减少行政层级”，财政管理体制上“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”等内容。[11]虽然未直接提出实行省管县体制，但与实行省管县体制的思路是一致的。
由此可见，与市管县体制迥异的“省管县”体制已初露端倪。在不远的将来，省管县体制将取代市管县体制，成为中国行政区划体制的主流。然而，对于政治实践而言，良好的结果比良好的愿望更重要。[12]中国实行省管县体制并非一条坦途，而是存在一定阻力的。如果不正视这些阻力，不去探索消除阻力的有效措施，省管县体制的优势将不能得到很好的发挥，甚至引发一些新问题。
二、实行省管县体制的阻力机制
所谓实行省管县体制的阻力机制，是指不利于实行省管县体制的各种因素的总和。概括起来，大规模实行省管县体制的阻力主要有两方面：
（一）巨大的地区差异
我国幅员辽阔，存在着巨大的地区差异，这是任何人都无法回避的客观现实。任何决策若不充分考虑地区之间的差异性而强求全国各地完全一致，很可能会造成政策失败，并引发不同程度的问题。我国不乏因忽视地区差异造成政策“先天不足”而导致政策失败的先例。而市管县体制一些弊端的出现也与一些地方不顾经济发展水平和管辖县（市）数量盲目实行市管县体制不无关系。
目前，理论界论证省管县体制可行性的成果主要以海南、浙江、江苏等省为研究样本。在少数省份具备实行省管县体制的条件显然不等于在全国各地都具备了相应的条件。一般来讲，实行省管县体制的动力之一就是经济、政治体制改革与经济、科技进步的共同推动。现实也基本如此：已经实行省管县体制的只有海南，基本实行省管县体制只有浙江，而湖北、湖南、福建、辽宁等省仅仅开始探索“强县扩权”而已，与省管县体制尚有很大差距。通过观察我们不难发现：已经实行或基本实行省管县体制的海南、浙江都是经济比较发达、市场机制相对完善、政府管理能力比较高、面积又比较小的省份；开始探索“强县扩权”的省份经济发展水平、市场机制完善程度及政府管理能力与上述两省具有一定差距，并且面积都相对大。至于其他省（自治区），经济发展水平、市场机制完善程度及政府管理能力与上述两省差距更大，而且有的省（自治区）面积很大（海南省面积仅3.4万多平方千米，浙江省和江苏省面积都是10万多平方千米，而新疆维吾尔自治区面积为160多万平方千米，西藏自治区面积为 120多万平方千米，内蒙古自治区面积为110多万平方千米，青海省面积为72万多平方千米，四川省面积为49万多平方千米，黑龙江省面积为46万多平方千米）。若这些巨型省（自治区）短时间内就撤销地级市（自治州、地区、盟）这一管理层次，省（自治区）政府对下级政府的地域管理幅度必将骤然加大，在目前经济、科技、交通和通信条件下恐上述省（自治区）政府力所不及。
由此可见，由于我国存在巨大的地区差异，实行省管县体制这一政策必须慎重。这是实行省管县体制的第一方面阻力。
（二）配套措施的“难产”
一项政策的出台，往往需要若干政策与之配套。在全国实行省管县体制的阻力不仅来自于地区差异，也和与省管县体制相配套措施难以付诸实践有关。具体说来，主要体现在以下几方面：
1.大规模调整省级行政区的艰巨性
上文提到一些省（自治区）面积很大，在现有条件下实行省管县体制很困难。那么是否可以通过重新划分省（自治区、直辖市）界线、增加省（自治区、直辖市）的数量、减小巨型省（自治区）面积的方式来推动省管县体制呢？中国是单一制国家，从理论上讲中央政府有单方面重新划分省级行政区的权力。然而，短时间内大规模调整省级行政区显然具有极大的艰巨性。其阻力在于：
(1)省籍观念的持久性。我国行省制度开始于元朝。到了清朝，已经基本形成现有省（自治区）格局。虽然最初一省的界线很大程度上是人为创造产物，但历经几百年的沧桑，各省已经形成了一定的地域文化，各省居民已经形成了一定的省籍观念。有人认为，经济的发展、人员流动性的加大等因素会削弱省籍观念。然而，从目前的现实来看，“我是某省人”这种省籍观念尚有很强的生命力。北京等城市中的“浙江村”之类区域的存在就是有力证明。在省籍观念具有一定持久性的情况下，大规模调整省级行政区将可能对民众心理造成一定的冲击，从而在一定程度上影响社会稳定。②
(2)民族区域自治地方行政区划的调整涉及民族感情问题。我国是一个单一制国家，但又有民族区域自治制度作为补充。前面提到的几个巨型省（自治区）中，包括了新疆、西藏、内蒙古三个自治区，目前这三个自治区都以当地主要少数民族的族名命名。此外，中国还有30个自治州，也以当地主要少数民族的族名命名。若中央政府单方面将每个自治区划分为两个乃至多个新的自治区、同时撤销各自治州，将可能对少数民族同胞的民族感情造成一定伤害。因此，对民族区域自治地方行政区划的调整较之一般行政区更具复杂性，必须慎之又慎。
(3)后续工作要消耗大量的人力、物力和财力。大规模调整省级行政区将涉及到新省（自治区、直辖市）全称与简称的确定、界线的勘测、新省会（首府）城市的选择、省会（首府）城市的搬迁、新的省（自治区、直辖市）办公机构的建设与办公设施的购置、新的省级机关工作人员的招募、被精简的原地级机关工作人员的安置等一系列后续工作。这些工作要消耗大量的人力、物力和财力，这也是不能不考虑的。
2.重新建构既有利益与权力格局的困难
行政区划体制是国家结构形式的组成部分，体现了不同层级政府之间的关系。由于政府间关系主要是政府之间权力配置和利益分配的关系，[13]在一定的行政区划体制下，就会形成一定的利益和权力格局。加之过去相当长的历史时期内我国的行政区划属于“全能型行政区划”，某一级行政区同时担负着很重的经济职能，[1](P326-328)这更加强化了既有的利益和权力格局。重新划分省级行政区、实行省管县体制，必然要打破现有利益和权力格局，重新构建新的利益和权力格局。这一过程具有一定难度，主要体现在：
(1)不同经济、社会发展水平地区的难以重构。我国经济、社会发展水平存在巨大的地区差异。即使是同一个省（自治区、直辖市）内，往往经济、社会发展水平也不尽相同。重新划分省级行政区必将涉及不同经济、社会发展水平地区的重构。在利益的驱动下，某一新划分的省（自治区）的最可能的选择是尽力吸收经济、社会发展水平比较高的地区，同时尽可能排斥经济、社会发展水平比较低的地区。但国家从全国的利益出发，仍会将不同经济、社会发展水平地区划分在一起。这一矛盾的存在将加大重新划分省级行政区的难度。
(2)原地区、盟、自治州、地级市机关及其工作人员利益难以补偿。实行省管县体制后，原地区、盟、自治州将被撤销，原地区、盟、自治州机构将解散，原工作人员需重新安置；原地级市将不再管辖县（县级市），也将精简机构和编制数量，也有一部分工作人员需重新安置。这样一来，原地区、盟、自治州、地级市机关及其工作人员将是失去利益者。如不能给予适当补偿，将会面临一定阻力，也可能造成一定程度的社会不稳定。
3.“职责同构”现象的存在是提高管理幅度的重大障碍
通过对比中西方行政区划状况我们不难发现：西方国家多实行三级行政区划体制；中央（联邦）政府管辖的一级行政区一般为几十个，每个二级行政区管辖的三级行政区动辄几十个，多则几百个。而目前中国中央政府对省级行政区的管理幅度仅为 33个（包括香港、澳门两个特别行政区，暂不包括台湾），省级以下上下级行政区的管理幅度只有10个左右。[1](P347,P454-461)为何西方国家的上下级行政区的管理幅度比中国大得多呢？除去国土面积和经济、科技、交通、通信等方面发展水平的差异外，“职责同构”现象的存在也是中国提高上下级行政区管理幅度的障碍之一。所谓“职责同构”，是指“在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。”[14]更为严重的是，“职责同构”现象不仅存在于上下级政府（行政机关）之间，也存在于党委、司法机关、群众团体等机构中。由于“职责同构”现象的存在，各级机关都仿佛是上级机关的“缩小版”，机构对口设置，做与上级机关几乎相同的事（当然管辖范围有大小之分）；同时上级机关也不得不监管下级机关的每项工作。这使得上下级行政区的管理幅度很难提高。经过二十多年的经济、政治体制改革之后，我国政府职能有所转变、微观经济管理职能减弱，但宏观经济管理、社会保障以及社会维权等职能却在加强。在不打破“职责同构”局面的情况下，即使通过增加省级行政区推进省管县体制，中央对省级行政区的管理幅度和省级行政区对下级行政区的管理幅度仍将达到50个左右，很可能导致中央和省级政府不堪重负。
4.保障上级政府对下级政府有效监督的困难
对政府的监督，可分为政府系统内部的监督和社会的监督。从我国政治监督和行政监督的状况来看，最有效的监督来自政府系统内部，尤其是来自上级机关。我国上下级行政区的管理幅度之所以如此的小，与保障监督效果不无关系。在社会监督体制不健全、地方自治仅限于村委会和居委会层次的局面下实行省管县体制，对保障监督效果提出了挑战。
总之，由于与省管县体制相配套措施难以付诸实践，实行这一政策的艰难程度可想而知。
三、省管县体制应谨慎、缓慢地推进
通过前面的论述我们可以看出：在我国的一些省份，实行了二十余年的市管县体制的弊端已经充分暴露出来。同时，由于经济、政治体制改革与经济、科技进步的共同推动，一些省份已经初步具备废除地级行政区、实行省管县体制的条件。但是，我国存在巨大的地区差异，而且大规模调整省级行政区、重新建构既有利益与权力格局、保障上级政府对下级政府的有效监督等都具有一定艰巨性，加之“职责同构”现象的存在，短时间内在全国迅速推行省管县体制具有一定困难。
实行省管县体制的浅层次目标是为了提高行政效率、降低行政成本，而深层次目标显然是为了更好地维护最广大人民的根本利益。如果不顾现实条件盲目地在大范围内迅速推行这一体制，将可能造成政府因管理幅度过大而不堪重负、社会出现不稳定因素等问题。那将是得不偿失的。因此，省管县体制应谨慎、缓慢地推进，在充分论证其可行性的基础上先在几个省份搞试点，待积累一定经验后再逐步推广到其他条件成熟的地方。而且对于中国这样一个地域辽阔、地区差异又很大的国家而言，似乎也不必要追求行政区划体制在各省、自治区、直辖市整齐划一，可以考虑在不同地区实行不同的行政区划体制，这样才能更好地适应各地的客观条件。
收稿日期：2006-06-03
注释：
①持这种观点的学者很多，比较著名的有刘君德、毛寿龙、孙学玉等；除戴均良外，前民政部部长多吉才让等官员也表达过类似观点。
②当然，我国已经实现了调整四川省行政区划、成立重庆直辖市的举措。但重庆本来在四川省内就具有一定独立性，所以重庆成为直辖市并管辖几个原属四川的地区和地级市的行政区域对民众心理冲击比较小。如果在全国范围内同时对几十个省(自治区、直辖市)的行政区划进行调整，其状况如何尚需在进一步调查基础上再作判断。