共在与共生：论社会治理中政府与社会组织的关系，本文主要内容关键词为：社会论文,在与论文,关系论文,组织论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-7168(2016)04-0012-07 在现代民族国家框架下，政府治理作为一种由中心向边缘扩散的力量，必须发挥它应有的作用，而社会自治作为一种由边缘向中心汇聚的力量，也应积极地参与到治理行动之中。这就使得政府与社会组织之间必然发生高频度、多层次的互动交往，产生一种政治学意义上的“关系”——当前国家治理能力现代化改革的目标之一，就是使这种“关系”能够指向合作的维度。但是，公共部门的现代科层制与社会组织的混合网络制之间往往难以平等对接，在更多的情况下，二者是嵌套在“命令—服从”体系之中的。作为传统治理中心的政府，在面对迅猛发展的社会组织时总是陷入一种矛盾之中：既无法对社会组织采取自由放任的态度，也不能对其进行全面的干预。因为任由社会无监督状态的行动会使国家陷入秩序溃散的混乱深渊，20世纪70年代以来拉美国家发展历史已经充分说明了在一个国家建构不足的社会中，仅仅依靠法律和社会自治会引发何种衰退；但是政府全面干预又会导致行政成本飙升，苏东的解体和福利国家的失败也证明了“顶层设计”以及“从摇篮到坟墓”的广泛介入行为会遏制社会活力、拖垮国家经济。这些前车之鉴为中国的治理建构提供了丰富的借鉴与批判史料，审慎地总结其经验不难发现，要实现一种开放合作的社会治理模式，亟需开展的是尽快明确政府与社会的关系。理顺二者关系是在网络中彼此确认的过程，这一过程为其后的治理行动提供了基础，只有在此基础之上的政治与社会建构才有了朝向合作发展的可能。虽然目前在我国的治理领域中，政府与社会组织共同存在，但无论是在广度、深度还是时序上，二者均难以平等地展开治理行动，而是在一种“控制”与“拒斥”的语境下谋求治理方案。 一、“共在”中的治理逻辑：控制与拒斥 政府与其他治理主体的关系问题，始终是治理研究的核心领域，在结构视角和社会资本理论的推动下延展出了一系列关于政社关系、政企关系的研究。20世纪70年代，一度在西方兴起的新公共管理(NPM)改革浪潮中，政府通过竞标、外包、购买等方式将公共产品供给私营化，从而形塑了一种政府与私人部门的雇佣关系。事实上，“凡属公共产品的东西，都不可能由私人部门提供，也不可能通过交换的方式来配置”[1](p.114)。将大量公共职能推给私营部门无疑是对公共产品概念的误读，同时也映射出了在资本扩张中利益集团对市场规则和竞争逻辑的过分推崇。最终，新公共管理改革遭遇失败在一个侧面昭示出，要形塑一种合作型的治理模式必须厘清治理主体之间的关系，而不能简单地运用市场规则或行政命令进行粗暴的尝试。政企关系如是，政社关系亦如是。伴随着20世纪80年代“全球社团革命”的勃兴，社会组织一改过去“非政治的、纯粹的社会服务组织的印象”[2]，其在治理中的粘合作用日益凸显。由于政治、文化及历史问题等诸种原因，我国政府仍然是治理的绝对“中心”，社会组织处于“边缘”或“半边缘”区域，在参与治理时充当从旁补全的助手，而非政府的合作伙伴。 根据国家统计局近十年来数据的保守预测，2015年我国社会组织的数量将迫近60万。虽然我国社会组织数量逐年增长，但中央政府这个“元治理”者依然不会将社会组织视为平等的合作伙伴。就地方政府而言，也许它们在招商引资、贷款基建中会将大型私营部门视为合作伙伴，形成所谓的公私合作伙伴关系(PPP)，但很少有社会组织获得此种待遇。这是因为，在重视经济发展、“唯GDP马首是瞻”的大环境下，社会组织给地方政府带来的利益较难量化，不如企业生产建设那么快速直观。事实上，目前我国政府与社会组织之间是一种“共在但不共生、分工但不合作”的上下级关系，其实质是掌权者对他者的“控制”以及中心对平等开放的“拒斥”。目前导致这种现象的主要原因并不是社会组织的“非营利”性质，而是社会组织的发育程度尚远远达不到与政府在治理领域中“共生”的要求。同时，政府对控制逻辑的依赖导致目前社会组织出现了与政府同质化的趋势，这使得二者愈发难以形成真正的差异性合作。对于当前的情境，张康之教授将其归纳为：“(我国)迄今为止的社会治理都属于单一主体的治理，对于单一治理主体而言，是没有可以合作的对象的，因而，也不可能有什么合作治理的问题。”[3](p.156) 自我国的社会组织诞生以来，无论是作为基层自治的载体还是作为政府治理的补充，其与政府之间始终是清晰的上下级关系，因为所有新生社会组织必须对应一个政府的监管部门才能成功注册并获得身份认可。如果一个组织的存在需要另一个组织的授权或认可才能获得合法性，那么这两个组织必然不会是平等的合作关系，在科层制的语境下只能成为泾渭分明的上下级关系。对此，许多学者通过构建不同的模型来说明我国的社会组织与政府的关系。例如，将社会组织视为政府安排冗余或退休公务人员的蓄水池模型；又如，将社会组织的发展速度与政府部门财政预算多寡联系到一起的预算波动模型等[4](pp.80-89)。这些模型实际上均指向了同一个隐含的逻辑：六十多年来，我国社会组织始终是作为一种政府部门的“附属”或“下级单位”而获得发展的，无论是在财政预算、人员规模还是在组织模式上，总是或多或少地受到政府控制和影响。而这种“控制”的实现，必须建构在治理主体对“自我”与“他者”进行严格界分的基础之上，在某种程度上，可以说这是一种“等级制”在现代民主社会的承袭。公共部门并不会主动将社会组织吸纳为自身的一部分，而是引导其发展为政府职能的“延伸”，更多地强调其功能性。虽然近年来这种情况略有改善，许多开放程度较高的地方政府已渐渐地将行业协会商会类、科技类、公益类、服务类社会组织视为“有竞争力的伙伴”，但对于其他大量具有自组织性质的NGO而言，政府仍保持着国家法团主义的理念视其为“公共部门的附庸”。 掌握了治理权力的精英集团，倾向于通过权力控制来拒斥流动性，从而保持精英阶层的封闭性和稳定性。只要存在这种政府对公共部门组织之外的“他者”的监管，就意味着政府与这个“他者”之间是严格运行于科层制下的控制与被控制的权力关系。即便二者在某些领域存在着共同行动的空间，也是“命令—服从”范式覆盖下的一种“分工—协作”，社会组织只能作为公共部门的“派出机构”而存在。甚至于在对政府的长期依附中，很多社会组织也变成了科层制的，俨然成了一个外围的官僚部门，呈现一幅“行政吸纳社会”[5]的图景。如果这个“他者”拒绝被纳入公共部门，那么就会被视为一种对治理权威的威胁或挑战而受到权力的倾轧。例如，当私营组织发展得足够强大，其力量足以撼动政府在某些领域的权威时，就会被反托拉斯法(Antitrust Law)所强制拆分。同样的命运无疑也会降临在那些发育得足够充分的社会组织身上，虽然目前尚未发生，而且在全球化、民主化的发展推动下，社会组织在更大程度上拥抱了公共性，似乎被赋予更广阔的行动空间，然而这种赋权的施动方依旧是政府。尽管公共部门主动进行了放权，但社会组织的成长始终处于政府的监管控制和市场的竞争挤压之下，很难获得与社会需求相匹配的成长。事实上，在政府这种控制与拒斥的态度中，即使社会组织发育得足够完善，强大到能够与政府在治理领域中平起平坐，那么此时的社会组织也就迎来了最大的危机——要么在与政府的竞争中成为另一个政府，要么被纳入政府之中成为公共部门的一部分。无论是哪一种可能，都意味着社会组织和自治力量的消亡，然而这种悲剧在控制追求和竞争逻辑下是不可避免的。 政府不会主动放弃“命令—服从”的社会治理范式，会通过对规则体系的诸种安排来禁锢社会组织的自由行动空间。然而，通过预设性的规则无法实现对后工业化进程中各种复杂问题的有效控制，政府给予社会组织的命令往往是滞后于现实需求、偏离于最佳决策的。这在哈耶克看来，主要原因并不是政府的能力偏弱，而是“没有一名计划者能掌握足够的社会实际运作知识……没人能掌握足够的信息来预测法律或规则改革后的效果”[6](pp.228-229)唯有在风险积累到一定程度后，政府受迫于环境压力而不得不寻求与社会组织的差异性合作。当然，这种合作不可能来自“命令—服从”范式，不可能在控制与拒斥的矛盾中生发出平等的互动。如果合作并非来自于自上而下的命令，那么，是否一定来自于自下而上的分散互动呢?尚不能简单地得出这一结论，因为历史已经无数次地向我们证明“自下而上的行动带来的未必是民主、全民票决往往并非理性策略”，跳脱出规则约束的集体行动可能导致激烈的社会变迁甚至会引发暴力革命。对于个人而言，存在的社会性只能当存在成为一种“共在”的环境里才能实现[7](p.21)，否则人就是孤独且未充分社会化的；对于现代政府而言，启蒙运动中一系列对政府合法性的反思就已帮助它确知了“自己的存在”，并且在后工业化进程中愈发明晰地感知到“他者的存在”。虽然政府有认识“共在”的渴望，但缺乏将其进一步转化为“合作性共在”(即共生)的动力，所以作为治理中心的现代政府才表现出这样一种症状：强大而成熟，孤独而痛苦。解决这一矛盾的关键就在于找寻一个治理中的伙伴，进而言之，即帮助政府与社会组织实现由共在向共生转变，从而带动整个治理系统朝向合作的维度演化。 二、由“共在”到“共生”：基于共同虚构的合作治理 正如阿伦特的判断，在脱域化之后的私人领域，所有人类的活动都必须依赖于“共在”的事实，“不在一个直接或间接地证明他人在场的世界里，就没有任何人的生活是可能的，甚至荒野隐士的生活也不可能”[8](p.14)；而对于公共领域来说更是如此，政府必须承认在社会治理领域的“他者”存在，首先承认这种“共在”的事实，进而探寻如何建构与他者“共生”的关系。生物界的“共生”可以被视为一种彼此获益、彼此依存的互惠关系，如海葵与寄居蟹、白蚁与鞭毛虫之间的共生状态，但仅是生物之间最简单的互惠共生。当合作的主体本身的复杂上升之后(如从昆虫上升为智人、由原子化个体上升为大型组织等)，破坏这种共生和谐的因素也随之呈指数增长，合作共生系统会变得愈发脆弱。在现实的世界中，不乏最初以“合作”目的建构起的共生系统，在双方的“蜜月期”过后慢慢被竞争行为和控制追求所异化，最终导致合作共生系统崩溃裂解，甚至以民族矛盾、暴力事件和流血冲突谢幕。 我们认为，在全球后工业化的浪潮中，政府与社会组织之间那种“控制”的依附性互动将失去生长的土壤，转而朝向“平等”的合作性互动演进，即由共在关系转变为共生关系。而维系这种共生关系的纽带，既不是依靠权力推动的自上而下的行政命令，也不是强制性的法律条文，而是一种双方认可的“共同虚构”。在复杂性问题的倒逼下，传统的治理关系、路径和思维都面临着变革的压力，对于想要实现合作治理的政府与社会组织而言，二者共生关系的生成需要的并非“一方定规矩、另一方守规矩”的主从意识，也不是“双方定规矩、双方守规矩”的契约意识，而是“协商、互信、妥协但保持相对独立”的伙伴意识。从某种程度而言，共生的关系就是一种民主体制下具体形式的认同政治。由于公共部门与第三部门之间在运行模式、组织结构、财政收入、治理目标上均或多或少存在着差异性，需要双方与自身习以为常的规范或路径发生“主动地脱节”，并在一种超越具象现实的层面上展开抽象的观念建构，想象出一个二者共同认可的“概念”，诸如民族、文化或其他可被双方迅速承认的共同虚构。 一方面，我们必须强调，基于共同虚构确然能够产生坚实互信，从而形成广泛的合作，这在人类历史上早已屡见不鲜。例如，在市场运行中的“货币系统”就是一种共同虚构，如果不是基于交易双方的共同认可，那么货币就只是一张张印着不同图案的废纸；政治运行中的“权力系统”也是一种阶级之间的共同虚构，尽管权力无形无质，但它能决定一个国家是民主还是专政，决定共同体中全体民众的生存状态；社会运行中的“信仰系统”，同样是一种跨越民族的共同虚构，它使拥有同样信仰的两个陌生人能够迅速了解对方的道德逻辑、处事准则，帮助他们更快地形成信任并达致合作。对于这个问题，历史学家赫拉利(Yuval Noah Harari)认为在公元前的一千年间，人类社会出现了三种有可能达到全球统一概念的秩序：第一种是经济上的货币秩序；第二种是政治上的帝国秩序；第三种是信仰上的宗教秩序。只要“相信这些秩序，就有可能相信全球人类都‘在一起’，都由同一套规则管辖，让所有人类都成了‘我们’，‘他们’也就不复存在”[9](p.167)。事实上，赫拉利所提及的三种秩序无一例外地从属于我们所定义的“共同虚构”概念，而共同虚构正是在今天化解治理领域中“自我”与“他者”区隔、形成多元合作的关键。 另一方面，我们必须认识到，权力或法令都难以在政府与社会组织之间建构出合作。合作不是天造物，政府与社会组织双方不能坐等合作关系自然形成，必须主动去寻求它。然而，在方式选择上必须注意规避一些“陷阱”，不能采用我在性的控制思维去强行按压合作关系本身的复杂性。例如，通过立法强制双方联合行动，事实上无助于良性合作关系的形成。“建构主义”认为，通过缜密的制度预设可以实现良好的政治和社会秩序，而对于政府和社会组织来说，也可通过审慎的立法达致合作。这一观点在哈耶克看来，只是一种“理性而又致命的自负”，是将社会引向如同“法国和布尔什维克的革命”一样的深渊[10]。作为一种指导国家治理行动的战略性思维，建构主义仅适用于复杂性较低的农业社会或工业社会，就高度风险化的后工业社会而言，通过立法强制实现的合作无异于通过中央计划去安排经济建设，是注定会遭遇失败的。那些试图通过权力威压来命令他者进行合作的尝试，就像通过立法规定“人人生而平等”一样是学者们对未来“乌托邦”式的美好愿景，将在实际运行中消解殆尽。命令或立法的本质均是控制，只不过命令的随意性使其更具“人治”意涵，这无异于利用身份等级制度固化命令者与听命者双方的上下关系，就算短暂形成联合行动，也只是机械性的分工协作而非合作。 由于不同国家的实际情况有所差异，有的国家政府能力完善但社会组织发育不足，有的国家则恰恰相反，所以这种政府与社会组织之间的“共同虚构”并无固定的指向性。就中国的现实而言，我们认为这种共同虚构最终可能会指向个人利益冲突的产物——道德[11](p.176)，或者说，指向合作的“行政伦理”。这种行政伦理，秉承了双方认可的传统、规范，使用统一的话语体系和言说符号，秉持相同的道德价值并捍卫“向缺乏道义的权威说不的行动和声音”[12]的权力。虽然共同虚构出的伦理是高度社会化和理性化的产物，但它异于其他治理管控方式，并不追求强制性和必然性，而是以行动者的自愿为前提[13](p.25)。共同认可的行政伦理能够极大地降低政府与社会组织合作的交易成本，使双方几乎能够在所有的领域中迅速形成合作行动，但同时也要谨防这种行政伦理被权力或市场逻辑所异化，成为一种被权力胁迫的或被利益集团捆绑的“控制工具”。历史地看，行政伦理作为一种后发的道德逻辑，确实存在易被权力或市场逻辑所侵蚀的脆弱面，从而使政府与社会组织回归到传统的“领导与被领导”关系，甚至有可能退回到传统中国“官与吏”的关系——官拿政绩向上升迁，吏食俸禄负责技术工作，但难以纵向或横向流动，官与吏共同成为“官僚主义”的代言人。 我们在此强调的“行政伦理”，必须为政府和社会组织双方共同接受，任何在单一主体支配下延展开来的道德约束都不是“共同的”虚构。如果缺乏了“共同”这一关键质素，即便道德逻辑成为了治理行动的主逻辑，也未必能实现“善治”的目标——很多治理行动中的腐败、徇私、舞弊行为，并非源于掌权者的贪婪，而是源于一种他们的“道德感”。只不过这种“道德责任的圈子小于他们效劳的政治体”[14](p.168)，他们觉得自己对家族、对地区或对族群比对整个国家共同体有更多的义务，所以才公款私挪。此时，在这里的“行政伦理”中并不缺乏所谓的道德逻辑，但“他者”的认同是缺席的。行政伦理作为一种共同虚构，最终是要为打造政府与社会组织合作共生的伙伴关系而服务的。因而它必须与组织建构、制度建构同步开展，指向促进“合作”这个总体目标，并在伦理形成过程中坚持“自我”与“他者”的共同参与，中和那些过于偏激或狭隘的道德感。事实上，不仅是中国，对世界上于任何一个国家而言，无论其具备何种形态的政治体制，若要达致一种有效的治理，都必须将具体机构(如政府部门、官僚系统、国防军队和警察等)和共同虚构(如民族传统、历史文化、符号记忆和信仰等)的建构任务同步进行，多元合作的实现必须具备相应的组织形态以及彼此的认同与信任，硬件软件缺一不可，任何一方面的滞后都将导致治理系统功能上的缺失、矛盾的积聚，处理不当甚至可能引发战争冲突。 政府与社会组织拥有共同虚构的行政伦理，二者的边界可能会更加模糊，但并不意味着二者将演化成为同质性的组织。事实上，现代社会中的每一个个体，自幼就学会区分“我的”与“别人的”，在融入组织中之后，则进一步演化出产权、隐私等概念。即使共同虚构再坚实，也很难彻底摆脱“自我”与“他者”的区别，因为这是人类认知这个世界的基础。政府与社会组织共同虚构一种行政伦理，其目的是形成认同与互信，而非消灭自我与他者的区别，用强制性的手段将社会中所有原子化个体融合到一起的“人民公社”模式早已被证明是行不通的。虽然我们目前尚难以站在“共在”关系的阶段，去断言政府与社会组织“共生”关系阶段的行政伦理究竟蕴含哪些具体的“条款”，但可以确定的是，既然现实倒逼着二者必须合作，同时合作的基础要求它们保持差异性和独立性，那么在二者共同虚构出的行政伦理中保证“他者”的在场就成为一种必要条件，政府与社会组织需要共同参与行政伦理的生发过程，并在实践中持续雕琢、交互和完善。 三、共生系统的开放性：流变中的秩序指向 诚如张康之教授所言，人类进入21世纪之后的种种迹象表明，走向开放是社会发展的总体趋势。这种开放趋势在很大程度上要归功于全球化。“全球化已经把人类引往一个开放的社会之中，要求打破一切妨碍开放的社会设置。综观人类社会的发展，所呈现给我们的就是一个不断地走向开放的轨迹”[15]。然而，对于政府与社会组织的共生系统而言，虽然其建构过程是朝向开放的，但这种开放性总会受到传统秩序的干扰而逐渐倾向于重构封闭性，在整体上表现为一种“先开放再回到封闭”的溯返。这是因为，最初的开放性是由于组织之间的资源流动以及不同的治理观念碰撞所带来的，一旦共同虚构成为联结政府与社会组织合作治理的纽带，之前的被视为“他者”的社会组织就会获得政府的认同，进而接纳为一个更庞大的“自我”。此时的共生系统本能地确立边界、阻断公共性的进一步扩散、再造封闭的“精英集团”。对于这一现象，克罗齐耶认为这在现行制度下无可避免也无需避免，“所有的社会都生产精英，即生产负有权责的中心人群，他们通过合作与竞争的关系网络联结在一起，凭借一整套保护性的与共谋的体系，他们能够排除，或至少是限制竞争”。但是，一旦精英们建立起“一个具有内聚力的群体”，往往也就难以抑制他们限制他者进入的独占倾向[16](p.127)。公共部门中的行政官员如是，社会组织亦如是，他们在进行联合行动时必然会在组织中产生出新的精英，进而萌发出建构封闭性的需求。精英的存在就意味着，他们必须保证自身是社会的“少数”，因此精英集团会本能地排斥开放性和流动性，从而着力去建构一种稳定而封闭的“上层建筑”。事实上，即便精英是本着善意的初衷来“为民做主”，但他们凌驾于他者之上的态度本身就是导致矛盾积累的“行政傲慢”。当新的治理主体出现时，精英集团很难主动将其纳入合作系统之中，也就再次陷入了“共在而不共生”的关系之中。因此，即便在现阶段的合作治理实践中仍要渐进地绕开“精英治理”问题，但治理系统的“封闭性”问题是当前必须加速跨越的巨大陷阱。要保持共生系统的开放性，关键在于对拱卫封闭性的传统秩序进行彻底变革，具体来说，即由治理的合法性秩序(Legitimate Order)走向合作性秩序(Cooperative Order)。 无论是对于政府还是社会组织来说，它们无论是在治理的决策、执行还是在反馈过程中，始终都在追求一种合法性秩序，并通过这种秩序所提供的社会稳定和发展来为自身持有的公权力做正当性证成。从其积极的一面看，追求合法性秩序是国家尊重公民意志的表现，同时还能够最大程度地排除利益因素对政治的干扰，“虽然利益可能是遵守某种秩序的一条非常重要的原因，却与认为该秩序具有合法性毫无关系”[17](p.739)。但是，合法性秩序的缺陷同样明显，它关注的是诸种预设性的规则和广泛的政治认同(至少是形式上的认同)所带来的效率，通过“等级、保密、规则、距离和分隔”[18](p.202)来锚定主体的行动模式。大多数行动者仅在其专业领域内拥有一定的“自主行动”空间，但当行动与规则发生碰撞时，作为自动调节装置的“规则”会发挥其限制作用，将具有“破坏性”和“创新性”的行动一并压制下去。这样的秩序建构在面对突发状况时显然不够灵活弹性，如果面对的是从未出现过的新问题，那么许多必要的治理行动往往会被冗长的程序性制度所延误，但如果绕过这些程序性的制度就会造成合法性秩序的溃散。组织的权力越集中，治理行动的迟滞现象越严重，真正从事一线工作的人员没有擅自行动的权力，而且长期处于集权体制下也使他们缺乏“先斩后奏”的冲动，只能被动地等待决策层进行制度设计之后才展开行动。在高度复杂的后工业社会，随着新问题的涌现，新制度不断层叠缠绕、相互掣肘，终将拖拽着臃肿低效的治理系统陷入“合法性危机”。 新公共管理、无缝隙行政以及黑堡学派的改革搁浅一次次地提醒着我们，必须清醒地认识到治理的“现代性危机”已然到来，第三部门在广泛参与治理的同时也带来了社会结构的深刻变革。在这种与以往任何时期均不同的新情境下，无论进行何种缜密的制度设计，无论采用竞争的方式还是法治的方式，在工业社会成长起来的“现代主义”重建思路难以弥补后工业化进程中合法性秩序所暴露出的先天不足。因此，变革必须在更高的维度上展开，避免合作治理的共生系统始终徘徊在封闭与开放之间。要达致“高维度的变革”这一目的，需要置换治理主体的传统行动逻辑，即改变他们对合法性秩序的追求，转而建构一种合作性秩序。合作性秩序与合法性秩序的本质区别在于，它并不拱卫治理系统的封闭性，而是强调价值多元带来的开放性。具体到政府与社会组织的联合行动中，合作性秩序不再强调组织角色，不再考虑“组织是否能够满足外在的公众期待与组织内部的角色冲突”[19]问题；换而言之，不再为了追求公众认同他们掌握治理权力而刻意去作秀，而是将主要的精力置于促进公共部门与社会组织之间的合作上，通过提供更好的治理服务、形成更迅捷的治理行动来赢得认同。此时，政府与社会组织之间基于共同虚构的利他互助、协同互动，是由彼此信任而阐发的自觉行为，是一种从属于道德范畴的对他者不会利用自身易受攻击性的相互信心，同时也是面向接纳更多他者而进行的治理系统建构。合作随即被赋予了更广袤的意涵，不只是具体的“行为”，同时也是治理主体存在的“状态”，在这种状态下合作不需要共同的利益驱动，更不需要依靠强制性的制度保障，而是差异互补的自然导向。这也就决定了合作性秩序对更多具有差异性的他者进入治理领域是持欢迎和鼓励态度的，从而在本源上摆脱了治理系统“由封闭走向开放，又由开放倒向封闭”的周期性循环。