住房保障制度演进轨迹与现实响应：解析一个实例，本文主要内容关键词为：保障制度论文,轨迹论文,住房论文,实例论文,现实论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
住宅是人类生存、生活的基本场所，是人类文明得以发展的物质基础。住房问题是重要的民生问题，党中央、国务院始终高度重视住房问题。党的十八大报告提出，“在改善民生和创新管理中加强社会建设。”“提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。”党的十八大报告还提出，要建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理。
一、我国住房保障制度演进轨迹
住房制度改革，是经济体制改革的重要组成部分。改革开放以来，随着经济体制改革的不断深入进行，住房制度改革也在不断推进。自1988年我国住房制度启动市场化改革以来，新的体制下住房保障制度逐渐建立和完善，大致经历了三个阶段(见表1)。
(一)以经济适用住房保障制度为主的住房保障制度阶段(1988-2002年)
1988年2月25日，国务院印发的《关于全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》提出，我国城镇住房制度改革目标是按照社会主义有计划的商品经济的要求，实现住房商品化。我国住房制度进入市场化改革的新阶段。
1991年6月，国务院发布的《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》指出，住房制度改革根本目的是要缓解居民住房的困难，不断改善住房条件，正确引导消费，逐步实现住房商品化，发展房地产业。住房建设应推行国家、集体、个人三方共同投资体制，积极组织集资建房和合作建房，大力发展经济实用的商品住房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题。1991年10月，国务院发布《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，对我国城镇住房制度改革的上述目标进行了进一步深化。
1994年7月，国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，这是我国住房制度改革进程中里程碑式的文件之一。文件指出，我国城镇住房制度改革的根本目的是建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。在城镇住房制度改革的基本内容中指出，要建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。文件提出，要加快经济适用住房的开发建设，解决中低收入家庭的住房问题。社会主义市场经济体制下我国住房保障制度开始逐渐形成，初期的住房保障制度以经济适用住房供应制度为主。
1998年7月，国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》提出，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。对不同收入家庭实行不同的住房供应政策：最低收入家庭租赁由政府或单位提供廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。调整住房投资结构，重点发展经济适用住房(安居工程)，加快解决城镇住房困难居民的住房问题。
(二)以廉租住房保障制度为主的住房保障制度阶段(2003～2009年)
随着我国住房制度市场化改革的不断推进，房价呈现快速上涨态势，超出了许多家庭的购买能力，城镇低收入家庭住房困难问题日渐突出，廉租住房保障制度在住房保障制度中的作用日渐显现。
2003年8月，国务院发布的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》提出，要完善供应政策，调整供应结构，建立和完善廉租住房制度，强化政府住房保障职能，切实保障城镇最低收入家庭基本住房需求。
2006年5月，国务院办公厅发布的《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》提出，廉租住房是解决低收入家庭住房困难的主要渠道，要加快城镇廉租住房制度建设，稳步扩大廉租住房制度覆盖面。
2007年8月，国务院颁布的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号)提出，要按照全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的目标要求，把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。随后，相关部委相继印发了一系列关于廉租住房和经济适用住房管理方面的具体执行性文件，有效地促进了廉租住房、经济适用住房管理的规范化，标志着我国住房保障制度框架的基本形成。
(三)以公共租赁住房保障制度为主的住房保障制度阶段(2010年以来)
2010年1月，国务院办公厅发布的《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》提出，要加快建设限价商品住房、公共租赁住房，解决中等偏下收入家庭的住房困难。2010年4月，国务院发布的《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》提出，要按照政府组织、社会参与的原则，加快发展公共租赁住房。2010年6月，住建部等七部委联合发布的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》提出，大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系、培育住房租赁市场、满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措，是引导城镇居民合理住房消费、调整房地产市场供应结构的必然要求。2011年1月，国务院办公厅发布的《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》提出，要加大保障性安居工程建设力度，努力增加公共租赁住房供应。2011年9月，国务院办公厅发布的《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》提出，要大力推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设。至此，一套包括廉租住房保障制度、经济适用住房保障制度、公共租赁住房保障制度的完整的住房保障制度体系基本形成。
二、文献综述
住房保障问题是当前社会关注的热点问题。改革开放以来，我国住房制度改革逐渐并不断强化市场化改革方向，直到国发[2007]24号文件出台，住房保障制度建设才进入到一个加快发展的新阶段。而理论界对我国住房保障制度的研究仍处于起步阶段。
陈杰以城镇居民的住房保障制度建设为主线，重点剖析住房保障的原理、路径选择、定量测定、住房金融支持手段等关键难题，认为住房保障从最直观的意义上就是意味着政府补贴个人住房支出与市场价格(租金)的差价。[1]罗应光等从理论和实践两个层面对我国住房保障进行系统研究，深入探讨住房保障的理论基础和经济社会文化价值，对主要市场经济国家住房政策和保障制度的内容、特点进行了比较，在此基础上提出了我国住房保障体系的理论架构。[2]姚玲珍等从微观层面系统思考如何发展公共租赁住房，认为公共租赁住房应定位于以社会救助为主，面向全社会，向符合一定条件的、存在阶段性住房困难的、有稳定职业的城市常住人员提供，将成为我国新型住房保障体系的重要组成部分。[3]刘卫民认为，公共租赁住房管理制度设计必须考虑到非户籍人口的住房需求规模、需求结构、增长趋势等一系列新问题，建立完善适合常住人口特征的公共租赁住房管理体制。[4]余南平认为，作为以公平价值观和原则为基础构建的社会，如果在住房权利保障上不能有所作为，不仅在本质上会危害长期经济发展，同时还会动摇和瓦解整个社会的内在凝聚力，而保障性住房与出租市场的必要规制则是解决这个问题的核心点。[5]
三、住房保障制度创新的重庆例证
重庆作为统筹城乡发展的直辖市，大城市带大农村市情明显，城乡、区域、贫富差距较大。努力缩小城乡、区城贫富差距，促进共同富裕，对于推动重庆以科学发展为主题、以转变经济发展方式为主线，建设西部地区的重要增长级、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，加强和创新社会管理，在西部地区率先实现全面小康，具有重要战略意义。城镇住房制度改革，是促进共同富裕的重要内容，是统筹城乡发展的突破口。重庆市城镇住房制度改革的推进，对于吸引各种高素质优秀人才来渝创业、兴业，促进资本、人才、劳动力向重庆市集聚，缓解群众住房困难、实现人民群众住有所居具有重要意义。
2010年以前，重庆市住房保障制度主要由经济适用住房保障制度、廉租住房保障制度构成。为适应城镇化进程加快的需要，2010年以来，重庆市加快推进公共租赁住房建设，公共租赁住房保障对象涵盖了廉租住房、经济适用住房，并延伸到既不能享受廉租住房和经济适用住房，又买不起商品房的夹心层，以及新就业的大中专毕业生、外来务工及各类流动性人才等人群，建立起以公共租赁住房制度为主体的住房保障体系(见表2)。
(一)住房保障制度的阶段性安排：经济适用住房保障制度
经济适用住房保障制度是由政府组织协调、实施市场运作，享受有关优惠政策，向城镇中低收入家庭限价出售微利商品房的住房保障制度。2001年10月26日，《重庆市经济适用住房管理办法》发布实施。文件规定，重庆市经济适用住房建设用地以行政划拨方式供应，并给以建设和经营税费征收优惠，销售价格实行政府指导价，按保本微利原则确定以确保经济适用住房保障制度实现政府调控指导、社会效益优先的原则。为进一步明确经济适用住房建设管理相关规定，改进和规范经济适用住房的管理，根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号)和国家现行相关政策规定，2007年11月，重庆市建设委员会发布施行《重庆市经济适用住房管理暂行办法》(渝建发[2007]223号)，对经济适用住房套型面积标准、申请购买资格条件等作出了更为严格细致的规定。2007年12月，《重庆市人民政府关于解决城市低收入家庭住房困难的实施意见》对经济适用住房制度进行了进一步的改进和规范，对单位集资合作建房作出了严格规定。经济适用住房保障制度在具体实施中存在一些漏洞和缺陷，容易产生权力寻租和导致腐败，在政府对经济适用住房保障制度的一再调控和紧缩政策指导下，2008年起重庆市停止新建经济适用住房，现有的经济适用住房主要用于拆迁安置。
(二)住房保障制度的重要组成部分：廉租住房保障制度
廉租住房保障制度是住房保障制度的基础和重要组成部分，是解决城市低收入家庭住房困难的主要途径。2002年12月，《重庆市城镇廉租住房保障办法(试行)》出台，重庆市廉租住房保障制度开始建立。2003年，重庆市在渝中区、江北区、九龙坡区、南岸区先行试点城镇廉租住房保障工作。2006年，廉租住房在重庆市全市推广。重庆市廉租住房保障制度旨在建立和完善具有社会保障性质的住房供应体系，改善城镇住房困难的低收入家庭的住房条件。实施廉租住房保障是政府在住房领域实施社会保障功能，向家庭人均月收入低于政府规定的当地城镇居民最低收入生活保障标准且住房困难的家庭提供住房救助。廉租住房保障采取实物配租和租金补贴两种保障方式。政府以财政资金为主，确保廉租住房保障资金来源，在廉租住房房源筹集等方面给予政策优惠支持，促进城镇低收入住房困难家庭住房条件得到改善。
(三)住房保障制度的创新：公共租赁住房保障制度
适应重庆市工业化、城镇化快速发展的需要，2010年以来，重庆市大力推进公共租赁住房建设，满足日益增长的住房需求。根据重庆市政府规划，2010-2012年，重庆市将开工建设4000万平方米公共租赁住房，为200万农民工、大中专毕业生、城镇住房困难户提供住房保障。2010年6月，《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》发布，并于2010年7月1日起施行。重庆市公共租赁住房保障制度的一系列创新举措丰富了城镇住房保障制度体系的内容，是重庆市城镇住房保障制度的创新、发展和完善。
1.覆盖人群广泛，保障对象明确
重庆市公共租赁住房保障对象打破城乡和内外差别，不设户籍限制，将常住人口纳入住房保障范围，具有覆盖人群广泛、保障对象明确的特点。按照《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》规定，公共租赁住房申请人应为年满18周岁，在重庆有稳定工作和收入来源，具有租金支付能力，符合政府规定收入限制的本市无住房或家庭人均住房建筑面积低于13平方米的住房困难家庭、大中专院校及职校毕业后就业和进城务工及外地来渝工作的无住房人员。申请公共租赁住房的收入限制为：单身人士月收入不高于2000元；家庭月收入不高于3000元。政府根据经济发展水平、人均可支配收入、物价指数等因素的变化定期调整，并向社会公布。市、区政府引进的特殊专业人才和在重庆工作的全国、省部级劳模、全国英模、荣立二等功以上的复转军人住房困难家庭按属地申请公共租赁住房，不受收入限制。符合廉租住房条件的家庭，未实行实物配租和领取租金补贴的，可申请公共租赁住房，按《重庆市廉租住房保障申请办理办法(试行)》规定的程序办理。
重庆市公共租赁住房保障打破户籍限制，为重庆市吸引各种高素质优秀人才来渝创业、兴业，为农民工进城务工经商，为各种人才流动提供了有利条件，有力地促进了重庆市工业化和城镇化进程。2011年重庆市对已竣工验收的公租房组织的四次公开摇号配租情况显示，重庆市公共租赁住房保障人员构成为：主城户籍住房困难家庭占40.1%，大中专及职校毕业新就业人员和外地来主城工作人员占24.3%，本市进城务工人员占35.6%；家庭人均月工资收入2000元以下的占92.7%，2000～3000元的占5.95%，3000～4000元的占1.04%，4000元以上的占0.31%。重庆市公共租赁住房保障人员构成基本实现重庆市公共租赁住房保障覆盖人群的保障目标：重庆市公共租赁住房保障对象主要面向农民工、大中专毕业生、城镇住房困难户三类人群，通过对进城农民工、新就业的大中专毕业生和家庭人均住房建筑面积低于13平方米的城市原住民进行住房保障，实现对城市低收入家庭住房保障全覆盖。
2.国有投资性集团公司主导公共租赁住房开发建设
重庆市公共租赁住房实行政府投资、国有企业承建的开发模式，八大国有投资性集团公司主导重庆市全部的公共租赁住房开发建设，保障公共租赁住房建设低成本、高效率的推进。2002年，重庆市政府整合市属国有开发公司资源，组建八大投资性集团公司：重庆城投公司、高发公司、高投公司、地产集团、建投公司、开投公司、水务控股、水投公司，它们由重庆市政府拥有、授权经营，成为重庆市基础设施、城市建设等公共领域重大项目的重要的投融资平台。重庆市公共租赁住房开发建设全部由八大国有投资性集团公司来执行，八大国有投资公司作为重庆市公共租赁住房的业主代表政府享有公共租赁住房的所有权。八大国有投资公司同时承担土地储备功能，储备土地由重庆市政府划拨，公共租赁住房建设用地由八大投资公司在政府统一规划下提供。政府主导的土地储备供应机制保障了重庆市公共租赁住房建设的顺利推进。
除采取国有投资性集团公司主导公共租赁住房建设的开发模式，土地由承担土地储备的八大国有投资公司提供外，重庆市政府对重庆市公共租赁住房建设的重大让利、优惠扶持措施也是重庆市公共租赁住房建设能够顺利开展的重要影响因素。重庆市公共租赁住房建设用地以划拨方式供应；有偿方式出让的，土地出让收益、税费在地方政府权限范围内的，全额安排用于公共租赁住房建设。公共租赁住房建设用地涉及新征土地的，新增建设用地有偿使用费地方留成部分、耕地开垦费、耕地占用税全额安排用于公共租赁住房建设。公共租赁住房建设涉及的城市建设配套费、异地安置人防建设费、集中绿化建设费、建设工程规划综合费等行政事业性收费和政府性基金，全额安排用于公共租赁住房建设。公共租赁住房建设、租赁和出售过程中的建安营业税及附加、营业税及附加、房产税、土地使用税、土地增值税、契税、印花税等相关税费，全额安排用于公共租赁住房建设和管理。
3.资金保障得力
重庆市公共租赁住房建设不仅得到了国家的大力支持，重庆市政府也在资金安排上给予重点保证。从已开工的项目看，重庆市公共租赁住房建设资金来源主要依靠中央和地方政府财政投入以及银行贷款两种方式获得。根据《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》规定，公共租赁住房建设的资金来源有：中央安排的专项资金；财政年度预算安排资金；土地出让收益的5%；银行、非银行金融机构和公积金贷款；发行债券。公共租赁住房建设贷款的本金和利息由公共租赁住房租售收入和财政性资金等偿还。
重庆市4000万平方米公共租赁住房建设资金约需1400亿元，其中，300亿元是政府土地投入；300亿元是政府财政投入，包括中央支持和地方财政投入；银行贷款、市场融资800亿元。重庆市公共租赁住房建设用地以划拨方式提供，降低了重庆市公共租赁住房开发建设的成本。除银行贷款外，重庆市积极争取国家住房公积金贷款试点，拓宽公共租赁住房建设融资渠道，30亿元住房公积金贷款已全部发放到重庆市地产集团和重庆市城投集团建设的4个公共租赁住房项目。社保基金通过交银信托，由国家开发银行担保，向重庆市城投集团发放3年期45亿元信托贷款，进入重庆市公共租赁住房建设领域。
重庆市在公共租赁住房开发建设中，依赖国有资本发挥“第三财政”作用，构建以国有企业为主体的投融资平台，组建八大国有投资公司完成公共租赁住房建设土地准备、资金筹措、建设等任务，为公共租赁住房建设提供财力支持。
4.规划建设品质较高
重庆市公共租赁住房建设，从规划选址、户型设计、小区环境、配套设施等各个方面都精心设计，保证公共租赁住房高标准规划、高品质建设和高水平管理。按照“均衡布局、交通方便、配套完善、环境宜居”的规划原则，围绕产业集聚区，在城市快速干道沿线等交通条件较好地段，与20多个大型人口聚居区的商住楼盘混建，共享配套与服务，避免社会阶层隔离和形成城市贫民窟。重庆市公共租赁住房环境优美，小区园林景观设施齐全，周边绿化一并跟上。学校、医院、商场等配套完善，还有相应的运动健身场所等文化体育活动场地和设施设备。
5.租金较低
公共租赁住房保障制度旨在重点解决低收入家庭和存在阶段性住房支付困难人群的住房问题，租金优惠是公共租赁住房保障制度的制度需求设计。重庆市公共租赁住房采取政府投资、土地划拨、国有企业承建的开发建设模式，无土地出让金、无城市建设配套费、无相关税费、无开发商利润，最大限度降低公共租赁住房开发建设成本，保证了公共租赁住房的低租金优惠特性。
重庆市公共租赁住房的租金标准按照贷款利息、维护费，并根据不同地段、不同房屋类别等因素，由物价部门会同财政、住房保障机构等相关部门研究确定，原则上不超过同地段、同品质、同类型普通商品房市场租金的60%。租金实行动态调整，每两年向社会公布一次。租金收入按照政府非税收入管理的规定缴入同级国库，实行“收支两条线”管理。租金收入专项用于公共租赁住房贷款本息偿还和公共租赁住房的维护、管理等支出。
6.社会化的物业管理模式
重庆市公共租赁住房小区实行“管人管房相结合”的社区化管理，社区居委会负责对承租人进行管理，房管机构负责对公共租赁住房进行管理，并成立由社区居委会、房屋管理机构、派出所、住户代表共同组成的小区管理委员会，负责小区的社会管理工作。公共租赁房管理局组建或委托的房屋管理机构负责公共租赁住房的租金收取、房屋使用、维护和住房安全情况检查，并对物业服务公司工作进行指导监督。公共租赁住房小区物业管理，由住房保障机构组建或选聘的专业物业服务公司承担；物业服务费由物价部门会同住房保障机构及相关部门研究核定。物业服务费实行动态调整，每两年向社会公布一次。
7.规范退出方式，强化退出管理
公共租赁住房保障制度是政府为没有能力通过市场化方式解决住房问题的群体提供的社会救助，政府为住宅市场上弱势群体提供住房保障的最终目的是要尽量减少受资助人对福利救助产生依赖性，并在未来尽快自立和实现经济上的持续发展。规范公共租赁住房退出方式、强化公共租赁住房退出管理，可以保证为住房领域最需要资助的人群提供公共租赁住房，消除住房保障资源不当使用和利益流失。
根据《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》的规定，承租人租赁合同期满，应退出公共租赁住房。需要续租的，应在合同期满3个月前重新申请，经审核符合条件的，重新签订租赁合同。承租人通过购买、获赠、继承等方式在申请公共租赁住房地区获得其他住房的，或在租赁期内超过政府规定的收入标准的，应当退出公共租赁住房。
承租人在租赁5年期满后，可选择申请购买居住的公共租赁住房。公共租赁住房出售价格以综合造价为基准，具体价格由物价部门会同住房保障、财政等部门研究确定，定期向社会公布。购买的公共租赁住房不得进行出租、转让、赠予等市场交易，可以继承、抵押。公共租赁住房购买后抵押，抵押值不得超过房屋购买原值的70%。购买人通过购买、获赠、继承等方式在购买公共租赁住房所在地获得其他住房的，或因特殊原因需要转让以及抵押处置时，由政府回购，回购价格为原销售价格加同期银行存款活期利息。
(四)问题与挑战
经济适用住房保障制度由于在具体实施中存在漏洞和缺陷，成为住房保障制度的阶段性安排。廉租住房保障制度存在覆盖范围小、保障人群局限于城市户籍低收入住房困难家庭的缺陷。重庆市公共租赁住房保障制度尽管有一系列创新举措，公共租赁住房建设进展较为顺利，仍然面临以下一些挑战。
1.市场机制运用不足，社会资本参与度小
公共租赁住房主要面向中低收入阶层和存在阶段性住房支付困难的人群提供，开发建设利润较小，目前主要采取政府投资、国有企业承建的开发模式，社会资本参与度小，容易形成资金瓶颈，造成政府建房任务和财政负担加重。随着经济社会的发展，公共租赁住房保障制度应逐渐、更多地引入市场机制，由政府提供优惠政策，鼓励私营房地产开发商进行公共租赁住房的开发建设，确保公共租赁住房的长期可持续发展。
2.日常后续管理难度大
公共租赁住房小区居民结构复杂，具有人口流动性大、职业背景不同、文化程度差异大等特点，人际关系需要重塑和磨合，文化冲突在所难免，公共租赁住房小区日常后续管理难度加大。协调邻里关系、规范居民行为、化解内部矛盾，实现公共租赁住房社区的和谐稳定，成为公共租赁住房运营管理面临的新任务和新难题。加强公共租赁住房小区日常后续管理，要针对公共租赁住房小区居民构成特点，加强和完善社会管理和公共服务，提升公共租赁住房小区居民素质和文明意识，逐步建立起规范、高效的公共租赁住房社区管理新体制。
该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《重庆市住房保障制度创新研究》。