论经济增长方式转变的政策条件——以经济政策的根本性系统性调整促进经济增长方式的转变，本文主要内容关键词为：经济增长方式论文,经济政策论文,条件论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F120.3 文献标识码：A 文章编号：1671-8402(2015)11-0011-08 一、改革开放之初选择粗放型经济增长方式的原因 转变经济增长方式，即由以高投入、高能耗、高排污、破坏环境和生态为典型特征的粗放型经济增长方式转变为以高效率、低能耗、零污染或者少污染、保护环境和生态为典型特征的集约型经济增长方式，是中国当前经济发展所面临的紧迫任务。改革开放以来所沿袭下来的经济增长方式一直是粗放型经济增长方式，尽管现在世人几乎是同声指责这种经济增长方式，但在当时几乎没有人真正对这种经济增长方式进行质疑，相反在经济高速增长的背景下，不仅是国人，国际上也是沉迷在对中国经济高速增长的欢呼中，“中国奇迹”一时成为经济发展的“楷模”，带来“中国奇迹”的“中国模式”一时成为竞相研究和效仿的对象，甚少有人真正系统和深入地剖析和探究“中国模式”隐含的风险和弊端以及如何推进中国经济增长方式的转变。这说明，虽然按现在的标准看，粗放型经济增长方式是不合理的，但从历史的角度来看，“选择”粗放型经济增长方式又是合理的，也是当时社会所认可的。 改革开放之初，中国极端贫穷，居民生活水平极低，物资普遍性匮乏。1978年在全球各国中，中国的人均国民生产总值(GDP)排名倒数第二，只有216美元(按实际平均汇率算)①，是年，中国GDP占全球GDP的比重只有2.41%，这比1955年(4.7%)还要低得多，但中国人口占世界人口的比重却高达23%。这一现状使得谋求经济的快速增长，摆脱极端贫穷，解决物资极端短缺问题，成了我们面临的首要任务，因此迅速发展生产力，最大限度地增加产出就成了重中之重，对经济增长方式的选择自然不可能考虑太多，一切得服从如何能增加产出。 为什么当时会选择粗放型经济增长方式？这是由中国当时低下的生产力发展水平及生产力结构特征所决定的。具体来看：第一，科技发展十分落后。虽然在个别领域有先进的科学技术，但整体上科学技术十分落后，科技人才和专业人才十分缺乏。这决定了在当时不可能走依靠科技的内涵式发展道路，并且为了提高科学技术水平，无论所引进的、采用的是高投入、高污染排放的技术，还是其他性质的技术，都得允许和支持。第二，物质资本积累水平极低。虽然新中国经过了几十年的高积累率和基本建设，资本积累水平有了较大的提高，但因为资本积累的底子太薄，加之工业化国家的对华经济封锁，因此到了20世纪70年代末，国民经济的现代化装备水平依然很低，农业基本上还是几千年前的手工生产工具和方式，工业的现代化水平极低，交通等基础设施极不发达，因此所面临的最紧迫任务不是如何提高资本利用效率，而是如何迅速增加资本积累，迅速提升国民经济的现代化装备水平。所以只要有利于增加资本积累，无论其是否需要高投入，是否会造成环境污染，都会予以支持和鼓励。第三，劳动力资源质量低下，但规模庞大。这一方面使得我们没有能力广泛采用先进技术，另一方面又具有利用劳动力资源丰富的比较优势的条件。为剩余劳动力资源的利用寻找出路，发挥劳动力资源丰富的比较优势，成为工业发展和农民增加收入的重要途径，因此大力发展劳动密集型产业就成了合理的选择，至于这些产业采用的生产方式是否会导致高污染排放、是否造成过多的资源消耗，则难以得到重视。第四，自然资源开发度低。在科技落后、资本积累水平低下的条件下，提高自然资源开发强度成为促进增长的重要途径。对于那些既无技术，也无资本积累的地区，高强度开发自然资源几乎成了它们实现经济增长的唯一途径，因此它们也就不会去关心自然资源的开发是否会破坏环境，是否会造成高污染排放。 这说明，粗放型经济增长方式是中国当时生产力发展所处阶段实现经济增长的必然选择。实际上，不仅中国如此，其他发展中国家和地区，在其工业化启动和工业化的初级阶段甚至于中级阶段，都不太可能选择集约型的经济增长方式。因此，尽管粗放型经济增长方式不是理想的经济增长方式，但它是特定历史阶段唯一现实的选择。我们所需要做的不是对粗放型经济增长方式横加指责，而是要寻求如何在这种方式下，快速实现经济增长和提高生产力发展水平，为向集约型经济增长方式的转变创造条件。 二、现行经济政策支持和强化着粗放型经济增长方式 粗放型经济增长方式是中国当时生产力发展水平低下不得已的选择，但这种方式得以维系，并且不断强化，特别是在所面临的现实问题和经济增长条件已经发生根本性变化的条件下，仍然延续和强化就很不合理了。到20世纪末，物资全面绝对短缺的问题就已经得到彻底解决，面临的任务不再是消除绝对短缺，而是如何提升消费资料和生产资料的质量，如何调整结构解决诸多行业的产能过剩问题。从经济增长的条件来看，资本积累有了巨大的增长，科学技术水平有了巨大的提高，高素质劳动力规模有了巨大的增长，同时劳动力成本不断上升，低工资率的比较优势逐渐丧失，自然资源开发已经过度，环境和生态破坏已经极其严重，这意味着既有必要调整经济增长方式，也具备了调整经济增长方式的基本条件。但为什么粗放型经济增长方式却依然延续甚至强化呢？这自然与生产力发展水平总体落后于经济发达国家和地区有关，但根本原因是经济政策的性质。虽然我们一直在强调要转变经济增长方式，也推行了促进科技进步、退耕还林等促进经济增长方式转变的具体政策，但就经济政策整体来看，延续至今的经济政策的基本取向依然是重规模和数量，而轻结构和质量。这种性质的经济政策一直支持和强化着粗放型经济增长方式。 1.政绩考核政策。政绩考核涉及部门政绩考核和对地方各级政府的政绩考核。从部门的政绩考核来看，由于各部门职能分工的专门化，各部门均有自己的专属职责，从目前的考核指标来看，除了个别专门部门之外，均未将减少投入、降低能耗和污染排放等指标纳入到考核范围，即使有，基本上也不具有约束性，这样就无法通过对职能部门的政绩考核来推进经济增长方式的转变。相反，在部门政绩考核中，所谓“条条”的发展规模(产出数量)一般是关键性的考核指标，而扩大发展规模(产出数量)最简便的办法就是增加投入。从对地方各级政府的考核来看，尽管国家“十一五”规划和“十二五”规划中已经有关于节能减排等的约束性指标，但一则对地方的约束性指标的确定不尽合理，二则并未建立确保约束性指标实现的约束制度②，这样所谓约束性指标最终却难以约束地方政府。实际上，从对地方政府的考核来看，经济规模仍是第一位的。尽管地方政府官员的升迁和“保位”并非全由GDP决定，但也完全不是由节能减排方面的政绩来决定。地方政府之间一直存在着激烈的竞争，这种竞争主要也是GDP规模的竞争③。这种围绕GDP增长而展开的竞争为经济增长提供了强大的驱动力，极大地促进了各地的经济增长，但同时不惜一切代价的竞争也造成了越来越严重的高能耗、高污染排放和严重的环境破坏。只要现行的政绩考核政策不变，就只会强化地方政府不惜一切代价追逐GDP的行为选择，粗放型经济增长方式就只会不断被强化。 2.投资政策。投资政策对经济增长方式的影响，一方面体现在投资政策的倾向，另一方面体现在投资的管制。从投资政策的倾向来看，投资增长仍是首要追求目标。尽管国家不时会出台控制投资增长的政策，但一方面国家的总体倾向依然是不断扩大投资④，对投资增长的控制往往只是高通货膨胀和商品短缺、能源等生产要素供应紧张出现后的应急反应，而不是积极主动的行为，另一方面对地方政府而言，根本就没有约束投资增长的内在动力。最大限度地增加投资成了地方政府的普遍行为⑤。结果是一轮又一轮的招商引资，一轮又一轮的投资扩张，所带来的既有不断增长的GDP，也有一轮又一轮的能源、基础设施等要素供应的紧张、一轮又一轮的污染排放和不断上升的通货膨胀以及地方政府债务的不断增长和风险的不断增加或者税费的不断增加⑥。 从投资管制政策来看，现行政策是容忍甚至于鼓励粗放型经济增长方式的。若要降低能耗、减少污染，保护环境和生态，就应该对高能耗、高污染、破坏环境和生态的投资项目进行严格的管制，采取严格禁止或者减少项目审批数量等措施进行限制。从现行政策来看，除了市场约束以外，对能耗限制很少，由此导致大量的高能耗项目上马；对高排污项目，虽然在一些地区要面临民众的压力，但政府往往漠视投资项目所带来的污染；环境保护基本上被抛诸脑后，大多数地区所谓投资项目的环保影响评估或者不做，或者流于形式，一些地区不仅仅只是蒙混过关，而是完完全全的造假。投资结构的优化、环境和生态保护等基本上都被置于次要地位，以至于许多地区新上投资项目能耗极高，严重污染环境，破坏生态。 3.财政政策。从财政政策来看，近些年来采取了一些促进技术创新、节能减排的税收政策和财政支出政策，但从整体上来看，财政政策并没有反映出鼓励提高效率、降低能耗和减少污染的性质。从税收政策来看，存在以下问题：第一，从根本上来看，税收政策的核心是确保税收的增长，只要有利于税收的增长，即使是能耗高、污染大的项目也不会被禁止，反之，如果不利于税收的增长，即使投资项目能耗低、污染小，政府的积极性也不会高。第二，现行的税收政策在整体上依然是支持粗放型经济增长方式的，现行的营业税、增值税、资源税、所得税等等都是鼓励规模扩张，而不是激励和强制经济主体提高效率、降低消耗。第三，虽然有针对技术创新、节能减排的鼓励性的税收政策，但一方面这些政策处于碎片化状态，相当零散，发挥不出协同效应；另一方面税收优惠的力度往往不足以抵补在技术创新、节能减排方面的投入，这就使得经济主体缺乏进行技术创新和节能减排的积极性，从实际情况看，这些税收优惠政策常沦为纳税义务人逃漏税的途径，对提高效率、节能减排等发挥的作用十分有限。第四，在分税制下，由于地方税源有限，地方政府往往竭尽所能开掘税源，只要有利于增加地方税收，即使投资项目或生产项目技术落后、耗能高、污染大，地方政府依然会鼓励或者容忍。 从财政转移支付政策来看，一方面上一级政府决定转移支付标准和规模基本不考虑技术创新、节能减排等这类因素；另一方面下一级政府和财政拨款单位以及其他转移支付对象能获得多少转移支付和补贴往往取决于“跑”和“要”的能力，与是否节能减排、是否提高效率无关。总的来看，现行的财政转移支付政策没有体现出对技术创新，对节能减排以及对环境和生态保护的鼓励。从财政转移支付政策以外的财政支出(包括一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、采掘电力信息等事务、粮油物资储备及金融监管等事务、国债事务、其他支出⑦等在内的各项支出)政策来看，除少部分支出用于支持技术创新、节能减排之外，大部分开支都与技术创新、节能减排无关。财政支出中用于经济建设的支出主要用于能增加GDP和税源的项目，而不考虑其对技术创新和节能减排的作用。 4.金融政策。金融政策就其整体来看，始终没有体现出对节能减排、环境保护、生态保护行为的支持。具体来看，第一，对商业银行的考核和监管重利润和规模。商业银行本就是典型的逐利机构，而银行考核和监管激励也是重盈利、资本充足率等指标，由此造成的结果是商业银行远离节能减排、环境保护、生态保护等活动。第二，利率、汇率的调整重宏观调节。尽管利率的差异化也存在，但其着眼于的目标并非是节能减排、环境保护、生态保护等行为，而是对宏观经济的调节目标。汇率政策基本上没有考虑对节能减排、环境保护、生态保护等的影响。第三，存款准备金比率、再贴现业务、公开市场业务等政策针对的是宏观经济运行的调节，基本不考虑其对节能减排、环境保护、生态保护等的影响。 5.贸易政策。贸易政策奉行的基本上还是重商主义政策，从出口政策来看，以创汇为主要目标的政策导向始终没有根本性的变化。主要表现在：第一，出口额依然是衡量各地对外贸易和对外开放业绩的主要指标之一；第二，出口退税政策长期推行；⑧第三，支持高污染、高能耗的低附加值的出口加工贸易政策依然畅行；⑨第四，对包括稀缺矿物资源在内的资源性产品的大规模出口缺乏行之有效的管制政策。⑩尽管近些年来，出口退税产品的结构有一些微调，但出口退税政策和其他各项出口政策没有进行根本性调整，出口政策并未体现出加强节能减排、保护环境和生态的明确取向。从进口政策来看，尽管有一些鼓励有利于环境保护等的设备、技术等的引进的政策，不过从进口政策整体来看，并非服从于经济增长方式转变的需要，而是服从于产品补缺(11)和外交需要，因此并不能发挥出促进经济增长方式转变的作用。实际上，现行的进口政策是从属于粗放型经济增长方式的，其对高投入、高能耗、高污染、环境破坏等发挥出来的基本上是支持作用。 6.技术政策。技术政策对生产过程以及生产出来的产品的使用是否有利于节能减排和保护环境与生态有着十分重要的作用。技术创新的方向和方式、选择和使用什么技术等等一方面取决于技术本身的发展规律，另一方面则取决于对技术创新方向和方式、对技术选择和使用的管制与激励。由于环境和生态破坏越来越严重，我们对技术创新方向和方式、对技术选择和使用也采取了一些管制与激励政策，鼓励有利于节能减排的技术创新，禁止或者限制一些高污染、高能耗的生产技术的使用，但就技术政策的范围和力度来看，远没有达到以现有的技术能力所完全可以达到的水平。技术政策存在的主要问题在于：第一，禁止和限制使用的导致高污染、高能耗的生产技术的范围过小；第二，已有的禁止和限制政策的执行不力，许多已经明令禁止和限制使用的生产技术仍在一些企业使用；(12)第三，对有利于节能减排的技术创新和使用缺乏足够的经济激励，导致的结果是在市场竞争异常激烈、实体经济行业利润微薄的情况之下，企业根本就不愿意进行有利于节能减排的技术创新，也不愿意选择和使用有利于节能减排的技术。(13) 7.产业政策。尽管产业政策的制定要服从于市场需求、经济发展战略等，但产业政策也应该成为促进经济增长方式转变的工具。从现行产业政策来看，虽然鼓励优化产业结构、促进产业升级，但绿色导向并不明确，并且缺乏有效的政策工具。具体来看，第一，虽然支持新兴产业的发展和推进产业结构升级是重要的，政策效果也很明显，但主要重视的是数量而不是质量；第二，新兴产业发展方式往往采取圈地建(产业)园的方式，结果是虽然新兴产业得到了发展，但也往往造成对环境和生态的破坏；第三，虽然在产业升级方面采取了很多行之有效的措施，但产业升级往往注重的是产品的更新换代和生产率的提升，是否节能减排、是否有利于环境和生态保护往往被忽视；第四，产业结构升级政策的统筹性低，经济发达地区的产业结构升级往往是以向欠发达地区转移高污染、高能耗的产业为手段，经济欠发达地区的产业结构升级则是以接收经济发达地区转移出来的高污染、高能耗产业为代价，结果是经济发达地区和经济欠发达地区均实现了产业结构升级，但就全国来看，污染和能源消耗并没有减少，环境和生态遭到的破坏并没有缓解；第五，产业布局政策或者缺失，或者得不到执行的现象比较普遍，也因此使得因为企业生产和新上项目导致的严重污染和严重破坏环境和生态的事件十分普遍。(14) 8.土地利用政策。中国正处于快速的城市化过程中，土地利用政策的导向对城市化过程中的环境和生态保护具有基础性作用。如果土地利用政策轻视环境和生态保护，必致环境和生态的破坏。从现行土地利用政策来看，一方面许多地区的土地规划往往无视环境和生态保护，无视节能减排，执行土地规划的结果造成了对环境和生态的严重破坏，也对节能减排起不到任何积极作用；另一方面土地征收、土地出让和土地的开发使用往往考虑的是地方财政利益的最大化或者某些利益集团利益的最大化，而不是环境利益、生态利益等社会利益的最大化，以至于许多地区的土地征收和土地开发使用过程成了破坏森林植被、江河湖泊、自然和历史文化遗产的过程。 9.资源开发政策。有什么样的资源开发政策，就有什么样的资源开发行为，也必然会有相应的环境和生态后果。虽然近些年来，我们在资源开发政策方面做了一些调整，包括对部分稀缺资源的禁止性或者限制性开发等，这些政策自然是要促进资源开发的可持续和人与环境、生态的协调，但从资源开发政策整体来看，其对资源的可持续利用和环境、生态保护的重视程度依然很低。具体来看，资源开发政策存在着以下主要问题：第一，短期利益、局部利益主导着资源开发，长期利益、社会利益被忽视。第二，资源开发基本无度。由于资源开发收益主要取决于资源销售量，因此不断扩大开发规模就成了获取更多收益的主要途径，无止境的粗放型的竭泽而渔式的开发就成了资源开发的主要方式。第三，资源开发的管制多失之于无效。由于地方利益和集团利益使然，资源开发管制多流于形式，一方面造成无节制的资源开发，另一方面造成资源开发方式的原始、粗放，不仅造成资源的严重浪费，而且造成资源本身的严重破坏和环境及生态的严重破坏。(15) 10.环境保护政策。从环境保护政策来看，尽管鼓励节能减排、保护环境和生态的政策不断出台，但根本没有发挥出遏制环境和生态破坏加速恶化趋势的作用，这是与现行的环境保护政策的性质和设计密切相关的。第一，在现行的经济政策体系中，环境保护政策并非是核心政策，它根本没有能力约束其他政策，也没有能力将环境保护的要求通过其他政策加以执行。第二，现行的环境保护政策十分零散，极不完善，根本起不到进行全面的系统的环境保护的作用。第三，现行的环境保护政策依赖于政府行为，而在利益驱动和政治压力之下，地方政府不仅对环境和生态破坏行为不作为，而且自身就是破坏环境和生态的主要主体，这实际上意味着环境保护主体是缺位的。第四，无论是准入环节，还是生产过程，抑或是事后环节，环境保护手段都处于软弱无力的状态(16)，既约束不了破坏环境和生态的项目上马，也约束不了破坏环境和生态的产品生产，对已经造成环境和生态破坏的经济单位也没有能力进行制裁，结果是破坏环境和生态的行为成了常态。第五，遵守环境保护政策无利可图，违反环境保护政策有利可图是现行环境保护政策下形成的利益格局，这使得无论是地方政府，还是企事业单位都不去考虑如何遵守环境保护政策。(17)第六，现行的环境保护政策依赖于地方各级环境保护部门的行政作为，但各级环境保护部门的利益与当地的经济发展是密切联系在一起的，环境保护部门负责人的升迁也是由当地政府决定的，因此服从地方利益就成了环境保护部门的优先选择，结果是许多地方的环境保护部门实际上沦为了环境破坏的保护伞。总的来看，现行的环境保护政策是鼓励和容忍粗放型经济增长模式的，节能减排、保护环境和生态的行为在现行的环境保护政策下得不到任何的激励。 由上来看，现行的经济政策支持和强化了粗放型经济增长方式，如果不对现行的经济政策进行根本性和系统性的调整，经济增长方式的转变是不可能实现的。 三、要以经济政策的根本性和系统性调整推动经济增长方式的转变 实现经济增长方式的转变是中国经济实现持续协调发展的必要条件，而经济政策的根本性和系统性调整则是经济增长方式转变的必要条件，因此要实现经济增长方式的转变就必须对经济政策进行根本性和系统性的调整，经济政策系统必须具有明确的坚定的支持集约型经济增长方式、限制和最终摒弃粗放型经济增长方式的性质。应该认识到集约型经济增长方式代替粗放型经济增长方式不是增长方式的简单的形式上的变化，而是经济增长方式艰巨的系统升级，因此必须切实采取相应的政策努力推动经济增长方式的转变，经济政策调整的力度和进程将会决定经济增长方式转变的进程。支持集约型经济增长要内化到经济政策系统中的各个组成部分，全部经济政策的性质、具体措施都要充分体现出对提高经济增长质量、优化结构、节能减排、保护环境和生态等行为的支持。 1.政绩考核政策的调整。要努力实现由发展规模至上向发展质量至上的转变。政绩考核代表的是上级政府对被考核对象工作业绩的评价，弱化直至取消规模考核将会使各级政府不再追求规模扩张。(18)只要将发展质量作为政绩考核的核心内容，各级政府必然会最大限度地提升发展质量。经济结构优化、节能减排效果、环境和生态保护等是决定发展质量的关键性指标，因此以发展质量作为核心考核内容应会促使各级政府努力优化经济结构、促进节能减排、促进环境和生态保护。 2.投资政策的调整。要努力实现由投资规模优先向投资质量优先的转变。政绩考核政策的调整会遏制政府的投资冲动，但同时必须强化对政府财政预算和征收各类费用行为以及举债行为的约束，才能有效约束政府扩张投资的行为，因为投资能力下降了，才会考虑优化投资结构。对社会投资则必须建立禁止或者限制高能耗、高污染、破坏环境和生态的投资项目，鼓励低能耗、零污染或低污染、有利于改善环境和保护生态的投资项目的投资管制政策，优化投资结构，提高投资质量。 3.财政政策的调整。要努力实现财政政策由“灰色财政”向绿色财政的转变。一方面税收政策要体现出明确的限制和惩罚高能耗、高排污、破坏环境和生态等行为，鼓励高效率、节能减排、保护环境和生态等行为的政策取向；另一方面财政支出也要体现出鼓励高效率、节能减排、保护环境和生态等行为的政策取向，包括加大对相关设备和设施的投资建设、相关技术的发明和使用等的补助。 4.金融政策的调整。要通过金融政策对市场化的资金配置进行干预，实现有利于经济增长方式转变的资金配置。第一，在资金配置导向上应鼓励资金流向有利于节能减排、环境和生态保护的投资项目和生产活动。(19)第二，实施差别化的信贷管制政策，鼓励和增加对节能减排、环境和生态保护等活动的信贷资金投放，严格限制对高能耗、高污染和造成环境和生态破坏的项目的信贷资金投放。第三，实行差别化的资本市场管制政策，对属于节能减排、有助于环境和生态保护的企业和项目在资本市场的融资(包括企业上市、企业债券的发行等)给予鼓励和倾斜，而对高能耗、高污染和造成环境和生态破坏的企业和项目融资则进行严格的限制。第四，进出口融资要支持有助于节能减排、有助于环境和生态保护的产品进口和出口，不支持造成高能耗、高污染和环境与生态破坏的产品的进口和出口。第五，支持有助于节能减排、有助于环境和生态保护的产品的保险，不支持造成高能耗、高污染和环境与生态破坏的产品的保险。此外，金融信托政策等等都要将节能减排、环境和生态保护等作为优先目标，要使金融活动成为经济增长方式转变的支持力量。 5.贸易政策的调整。必须改变重规模、重创汇的贸易政策倾向，要使贸易政策成为经济增长方式转变的推动力量。第一，放弃出口依赖、出口创汇的政策导向，转向国内市场和国际市场并重，要将扩大内需作为未来经济增长的主要拉动力量。第二，进出口规模不再作为贸易发展的首要考核或者衡量指标，而是将贸易效率(特别是单位贸易额所产生的附加值和利润)作为贸易发展的首要考核或者衡量指标，改变盲目追求扩大进出口规模的行为倾向。第三，除了对等的竞争保护政策之外，目前推行的广泛的出口退税政策应予取消，特别是高污染、高能耗的低附加值的产品出口退税应尽快全部取消，同时要降低国内商品流通环节的税费水平。第四，形成明确的支持有利于节能减排和环境与生态保护的进口政策导向，对不利于节能减排和环境与生态保护的产品进口要通过进口管制和关税以及其他税费政策进行严格的限制。 6.技术政策的调整。应形成明确的坚定的鼓励有利于节能减排和环境与生态保护，禁止或限制不利于节能减排和环境与生态保护的技术政策导向。第一，禁止或限制使用导致高污染、高能耗和破坏环境与生态的生产技术，运用立法、司法、行政和经济手段以及社会监督等力量加大技术政策的执行力度。第二，鼓励有利于节能减排和环境与生态保护的技术引进和自主创新，鼓励采用有利于节能减排和环境与生态保护的技术。 7.产业政策的调整。应形成有利于节能减排和保护环境与生态的产业政策导向。具体应采取以下措施：第一，产业发展规划要明确禁止或者限制发展的高能耗、高污染和破坏环境与生态的产业类型，同时明确鼓励和支持发展的低能耗、零污染或者低污染、有利于环境和生态保护的产业类型。第二，产业升级政策必须充分体现对有利于降低能耗、减少污染、减少对环境和生态破坏的产品创新、技术创新、生产方式创新和管理创新的支持，使产业升级向有利于集约型经济增长方式转变的方向发展。第三，产业结构政策要充分反映对有利于降低能耗、减少污染、减少环境和生态破坏的产业发展的支持。第四，产业布局政策必须遵循科学布局、局部利益服从整体利益的原则，全国产业布局要从整体上充分体现出能耗最小、污染最小、环境和生态破坏最小的要求。第五，新兴产业的产业选择必须服从能耗、污染排放、环境和生态保护方面的要求，(20)新兴产业的发展方式必须有利于降低能耗、减少污染和有利于保护环境与生态。 8.土地利用政策的调整。土地利用政策不应该成为地方政府谋取财政利益等的工具，而应成为保护环境与生态、促进节能减排的重要工具。第一，要根据环境和生态保护、节能减排等的需要，制定和实施国家土地规划。第二，环境和生态保护、节能减排等要作为土地规划、土地征收、土地出让和土地开发使用的前置条件。第三，改变土地征收、土地出让的机制以及收益分配，弱化直至消除土地征收、土地出让破坏环境与生态的能力和经济动因。第四，土地开发使用必须服从于环境和生态保护，对各类破坏环境与生态的行为要给予严厉的处罚。第五，要建立和实施对土地规划、土地征收、土地出让和土地开发使用等土地利用全过程的社会监督和约束机制，促进节能减排和环境与生态保护。 9.资源开发政策的调整。资源开发政策要从长远利益、社会利益和民族利益出发，根据实现循环经济和可持续发展的需要进行调整。第一，要对资源开发进行长远规划，科学确定禁止开发、限制开发、有条件开发、鼓励开发的资源种类，制定分类管理政策，以资源开发准入管制为手段，贯彻实施分类管理政策。第二，要对资源开发的方式及管理进行规范，通过准入管制、过程监督和事后处罚等措施实现资源开发的规范管理，解决资源开发混乱无序、破坏无责、无度的问题，提高资源开发效率。第三，要制定资源的恢复性利用以及资源修复政策，以财政、金融、技术政策等为手段，鼓励和支持资源的恢复性利用以及资源修复。 10.环境保护政策的调整。环境保护政策要真正成为环境和生态保护的“盾牌”、节能减排的促进工具，就必须完善环境保护政策的内容和硬化环境保护政策的约束力。具体而言：第一，要提升环境保护政策在政策体系中的地位，使其成为政府经济政策体系中能够约束其他政策的核心政策之一。第二，要建立全面、系统的环境保护政策，最大限度地减少环境保护政策自身的漏洞。第三，要建立起环境保护的全民监督机制，政府行为必须接受社会监督和约束。第四，要增强环境保护执法部门的独立性，使环境保护执法部门不受同级地方政府的约束。第五，要加大对高能耗、高排污、破坏环境和生态的行为的惩罚范围和处罚力度，必须使违法违规者完全无利可图。第六，要制定和实施环境和生态修复政策，运用环境管制和财政、金融等方面的政策支持，逐步修复被破坏的环境和生态。(21) 虽然经济增长方式的转变不可能是一蹴而就的事，但只要切实调整经济政策，集约型经济增长方式最终是能够替代粗放型经济增长方式的。 ①梅农·戈登，罗飞，汪争平：《中国国民生产总值的国际比较研究》，《管理世界》1991年第1期。 ②如果出现约束性指标没有完成，谁来承担责任，是地方政府集体承担责任，还是地方政府主要负责人承担责任，还是由职能部门承担责任，责任如何划分才是合理的，这些问题不明确，就难以落实责任。同时即便确定了责任人，责任人如何承担责任也是一个难题。 ③竞争中失败的地区会被认为缺乏竞争力，落后，主政官员会被认为没有政绩、无能，其在升迁及“保位”中会处于不利地位，甚至于最终被完全边缘化。因此，主政官员会不惜一切代价增加投入、增加GDP，无论是引进那些高能耗、高污染排放的投资项目，还是对自然资源进行严重的破坏性的开发，抑或大肆破坏历史文化遗产或者侵害居民的合法权益。 ④粗放型经济增长方式之下经济增长依赖于投资增长，投资增长又的确可以带来GDP的增长，并且是推动GDP增长最简便、见效最快的办法，最符合政绩考核的需要。投资扩张和粗放型经济增长方式就形成了一个相互依赖、相互促进的关系。没有投资的高速增长，就没有GDP的高速增长，主政官员也就没有政绩，升迁就很困难，如此，投资、GDP、政绩、官员升迁就成了一个相互依赖的链条。 ⑤地方政府并不关心高通货膨胀和商品短缺、能源等生产要素供应紧张等这些国家关心的问题，它所关心的只是如何增加新的投资项目，如何获得投资资金。 ⑥由于对政府征收税费的权力缺乏有效的约束机制，因此一旦地方政府债务庞大或者国家要求减少债务规模，地方政府往往会采取各种措施增加税费的征收或者增设新的收费项目，甚至于通过所谓阶梯电价、阶梯水价、阶梯气价等方式直接或间接地收取更多的费用。 ⑦见财政部：《财政支出分类》，载《财政部》(http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/zhongguocaizhengjibenqingkuang/caizhengzhichu/200905/t20090505_139521.html)。 ⑧出口退税政策虽然增加了创汇，但降低了国民福利，抬高了物价，遏制了创新。 ⑨大量污染留在了中国，但并没有带来多大的经济利益，整体来看，导致的是国民净福利的减少。 ⑩一方面减少了中国未来可用的稀缺资源，增加了中国未来经济增长的代价；另一方面造成了严重的生态破坏和环境污染。 (11)一是进口国内尚没有能力生产的生产资料和消费品(包括大型飞机等等)，二是进口国内供应不足的生产资料(例如铁矿石、石油等等)，三是进口国内供应不足的消费品(如农产品、高档化妆品等)，四是为平衡贸易关系和协调国际关系从特定国家进口生产资料和消费品。 (12)这与一些职能部门的不作为和主管部门的利益诉求以及地方政府的财政利益诉求密切相关。 (13)从技术本身而言，我国和经济发达国家(地区)已经有大量的具有更好的节能减排效果的技术，但企业并不采用，反而继续使用那些高污染、高能耗的技术，这自然意味着在现行政策下，这样做更为有利可图。 (14)如水源地是不应该允许高污染化工企业生产和增加新项目的，不允许开采矿石，但许多水源地大开绿灯。 (15)江西、内蒙古等地区的稀土开发、山西等地的煤炭资源开发、陕西等地的原油开发等就相当典型。 (16)项目投资采取“先上车，后买票”，或者“不买票”，绕过环境保护影响的评价，或者评价本身走过场，生产过程即使导致严重的环境污染和生态破坏，环境保护部门要么是不作为，要么是无力作为，环境和生态破坏事件即使非常严重，处理往往也是不了了之。环境保护法也被戏称为“豆腐法”正好说明环境保护基本失效。 (17)因为破坏环境和生态而入罪或受罚的人微不足道(自然人和法人)，这倒不是因为没有多少人破坏环境和生态，而是因为现行的政策要么没有将破坏环境和生态列入犯罪和处罚的范围，要么是有法不依、违法不究。如果与因贪污受贿而入罪或受罚的人相比较，因为破坏环境和生态而入罪或受罚者反差极大，而实际上破坏环境和生态的行为是普遍而大量地存在着的。 (18)政绩考核是最为有效的工具，考核内容不同，完全会有不同的行为选择。 (19)例如对商业性金融机构的考核除了利润、风险防范等指标外，应增加结构性的考核指标，对节能减排、环境和生态保护活动等的资金投放纳入结构性的考核指标。 (20)能耗大、污染排放多、环境和生态破坏大的新兴产业不应作为发展目标。 (21)退耕还林、退房还水、退矿还地等尽管短期来看，经济损失似乎很大，但如果不采取这些措施，未来恢复环境和生态要付出的代价会更大。标签：节能减排论文; 经济增长方式论文; 环境保护论文; 生态防护论文; 粗放型经济论文; 生态破坏论文; 生态环境论文; 环境经济论文; 环境保护措施论文; 经济学论文;