公共价值管理：西方公共行政学理论的新发展，本文主要内容关键词为：新发展论文,学理论论文,价值论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1005-460X(2014)06-0100-07 公共价值管理(Public Value Management)是近些年来西方公共行政学理论的新发展。20世纪末，治理理论囿于没有一个核心概念综合表达其理论诉求，因此围绕公共价值的讨论变得越来越多。1995年，哈佛大学肯尼迪政府学院的马克·摩尔(Mark Moore)教授首先提出了公共价值的概念，并把公共价值作为组织续存和公共部门战略管理的重要基础，虽然摩尔并未对公共价值作出详尽且确切的定义，但摩尔却开辟了学界对公共价值进行热烈讨论的先河。2006年，英国曼彻斯特大学的杰瑞·斯托克(Garry Stoker)教授在《美国公共行政评论》上发表了《公共价值管理：网络治理的新叙事？》(Public Value Management：A New Narrative for Networked Governance?)一文并把公共价值管理作为继传统公共行政、新公共管理之后的第三种公共行政学范式[1]。而从另一方面说，民营化改革所带来的负面影响也催生了对公共价值的持续关注，在此意义上，公共价值管理也是基于对市场化公共服务改革的批判以及平衡效率与公共性关系而产生的。在公共价值管理者看来，通过网络治理追寻公共价值可以重新定义效率与公共性的关系。围绕公共价值的实现，一方面，分权基础上的协商网络的构建使得探寻与回应公众偏好成为可能；另一方面，建立在公共性规范基础上的多中心合作供给机制又可以为成功实现公众偏好的递送提供保障。可以说，围绕公共价值的治理途径的探寻在理论上暂时突破了传统公共行政学的核心理论假设，缓和了效率与公共性之间长期存在的矛盾并在此基础上得以超越传统公共行政与新公共管理。本文主要就是介绍这一新的公共行政学理论及其他独特的创新意义并试图引发国内学界对其产生更多的关注。 一、公共价值管理的理论主张 公共价值管理主要来源于治理理论，治理的制度设计为公共价值的实现提供了充分的理论依据。与此同时，公共价值管理也并未完全否定新公共管理的民营化改革措施，而是批判地继承了其合理成分；此外，公共选择理论、公共部门战略管理理论、新公共服务理论等都为公共价值管理的生成提供了一定的理论养分并在此基础上形成了其独特的理论主张，即多维度的概念阐述和构成要素，通过政治协商网络定义公共价值，通过合作递送网络生产公共价值及通过有效的责任与评估体系实现公共价值。 (一)多维概念与构成要素 公共价值的概念最先是由摩尔提出的。摩尔在构建公共部门“战略三角”(The Strategic Triangle)理论模型时指出，组织的全部使命和目标必须由组织中重要的“公共价值”(public value)所决定[2]71。在摩尔看来，想对公共价值下一个明确的定义绝不可能，因为公共价值本身并非是一个绝对标准的概念，它需要在特定的政策环境下具体问题具体分析。虽然摩尔围绕公共价值的研究并未形成一个确切的概念体系，但却从此引发了众多学者对公共价值本身的探讨并形成了对其多维度的阐释。凯利(Kelly)等学者认为，在民主制度中，公共价值被认为是由公众本身所定义，由公众偏好所决定，通过一系列手段得以表达，最后由民选官的决定反映出来的价值集合[3]4。这也是目前为止对公共价值普遍认可的定义。从此定义中可知，公共价值主要由公众偏好决定，公众偏好即为公共价值的核心。有的学者则从公共服务输出的角度指出，公共价值的概念应与“公共产品”、“公共利益”等区别开来。阿尔福德(Alford)和奥弗林(O' flynn)认为，公共价值包含公共产品，但前者的内涵则更加宽泛。它不仅仅包含无形和有形的产出，还包含结果以及指向更为积极的途径，这与公共利益略显被动的特质有所区别[4]。斯托克则把公共价值看作一个独立的范式并作为平衡效率与民主关系的最新方法[5]。克里斯滕森(Christensen)等也认为，公共价值范式可被视为“后新公共管理”(post-management)的思考方式而存在[6]。此外，公共价值的概念还可以被理解为一种公共行政学的“叙事”。在史密斯(Smith)看来，公共管理中的公共价值可以满足对“新故事”(new story)的需要，即依据公共价值来叙述故事能够描绘出近几十年来公共行政领域不连续变化的轮廓，这种轮廓可以促进对公共行政未来发展方向的评估与展望[7]。而如果从政策评估的角度分析，公共价值则甚至可被视作一种“绩效测量的框架”，这种理解与近几十年来兴起的公共服务领域改革密切相关。 公共价值具有多重来源，但总结起来主要包含三个方面：服务、结果和信任或合法性。首先，来自公共服务的价值主要是指对顾客满意度、组织文化及其公平要素的价值集合；其次，来自结果的价值比来自公共服务的价值更加宽泛并作为组织长远战略目标而存在，是组织授权与合法性来源的重要指标；最后，信任的价值与合法性密切相关，包括社会信任水平和对制度信任的倾向。来源于信任或合法性的价值处于政府治理与公民关系的核心地位。总的来说，公共价值的来源要素及其相互关系可以提供一个整合性的框架和相关决策技术并帮助决策者进行系统的思考与权衡他们的行为。 (二)通过政治协商网络定义公共价值 公共价值管理认为，探寻与回应公众偏好处于整个决策过程的核心地位。在摩尔看来，个人自愿选择与提供优质公共服务之间存在相当紧密的联系，如果不存在公民个人的自愿选择，就无法产生良好的公共服务和政策结果。因此，自愿选择被视作开创公共事业以及提升资源利用率的重要前提。在摩尔看来，公共价值扎根于公民个人期望，公民个人期望的集合构成了公共价值的全部内容，公共管理者的重要使命就是探寻和回应公众真实的期望[2]30。可见，定义公共价值的过程就是探寻公众偏好的过程，只有实现公众偏好，才能定义公共价值。斯托克则指出，公共干预必须由寻求公众偏好和定义公共价值来决定，即公共干预必须与产生更为广泛的政策结果相联系[5]。 对于定义公共价值的重要性，摩尔的“战略三角”理论可以提供重要启示。在对“战略三角”理论模型(Moore，1995)的分析中他认为，组织在实行战略管理的过程中需要满足以下几个条件：首先，组织的全部使命和目标必须由组织中重要的公共价值所决定(价值)；其次，必须最大化地提供合法性的来源(支持)；再次，对组织完成目标与使命的能力进行评估(能力)[2]72。在摩尔看来，围绕公共价值，管理者可以不断地根据潜在的环境变化审视和评估自己的权威环境，不得不考虑公众、客户群体、受益人及其他利益相关者的感受，不得不思考决策本身是否体现了公民真实的愿望与需求。简言之，“战略三角”理论特别强调管理过程中的政治因素，原因就在于政治因素在寻求公众偏好和定义公共价值方面有着无可替代的重要作用。 对于以何种方式寻求公众偏好和定义公共价值，斯托克认为，协商与合作递送的网络构建可以用来定义与创造公共价值。管理者不应该把公众当作非利益相关者看待，而应该通过对话与协商的方式与公众进行经常性的沟通和信息共享[1]。通常来说，代议制民主制度与程序的确可以在各种备选方案中提供表达政策优先权的机会，但是对于如何在一个广泛的政策议题中深度定义公众偏好来说，这种机制稍显迟钝和僵化，因此就需要一个集体性的政治协商网络来共同决策，以使决策真实反映公众需求。可以说，有效的沟通渠道是实现更好的政策结果的必要条件，管理者很重要的一个挑战就是确保公众可以投身到有关他们偏好的对话之中。相对应，凯利等构思出了一个围绕定义公众偏好的政策制定框架[3]32-33，即需要综合考虑哪些人的偏好，以讨论会的形式讨论公众有意愿参与的各项问题，认识到已知偏好的局限性和开发规定偏好(stated preference)技术的潜力等。 (三)通过合作递送网络生产公共价值 在精确定义公共价值之后，公共价值的生产可以通过合作递送网络来实现。换句话，多中心合作供给可以为实现公众偏好的递送提供可付诸实现的制度框架。建立在公共选择理论基础上的新公共管理更多地以组织提供公共服务的能力来选择最佳供给者，而公共价值管理则把公共价值的标准从公共部门拓展至营利部门和非营利部门并以此作为打破政府垄断地位的最好方式。凯利等因此指出，应该采用一种更富于变化的方式去替代那种“一种标准适用所有情况”的仅以组织能力选择的标准。以公共价值为标准的新方式还需综合考虑供给者的领导力、资源掌握状况、对公众的回应性和合作能力、开放性及创新性等要素[8]。与此同时，围绕公共价值的实现，不同治理主体间还需要构建出持续不断的学习与交流过程，以实现一种灵活互动的回应机制。罗斯(Rhodes)指出，合作治理要求政府对公众的回应需要建立在开放、竞争和有序的基础之上，政府行动最为关键的就是要具备一种适应性和灵活性的回应机制[9]。而在杰索普看来，审慎思考如何建立一个灵活的回应机制，这关系到对预期结果的实现[10]。奥尔德里奇(Aldridge)和斯托克认为，以公共价值为核心的合作治理必须体现公共服务的精神，即开放灵活的公共服务供给必须由公共服务精神所塑造。为此，他们概括出了在创造公共价值过程中需遵循的公共服务精神的五点要素[5]，即绩效文化、承担责任、支持更广泛准入的能力、为雇佣者负责以及致力于社区福利。相对应，公共管理者就不能仅仅作为达成组织目标的技术人员或者绩效合同的制定者和维护者了，而应该成为实现公共价值的探索者和创造者。他们不仅需要“向外”去发现能够帮助他们创造公共价值的各种条件；也要“向下”以确保其行为的效率和正当性；此外，管理者还需在政治与技术之间来回移动以持续不断地作出价值权衡。可以说，政府及管理者最重要的职责就在于调动社会各种资源为创造公共价值而合作。 (四)通过有效的责任与评估体系实现公共价值 公共价值管理者指出，一旦政策实施成功启动，公共价值的概念依然非常重要，原因就在于公共价值本身可以被看作一种绩效测量的评价标准。如果使用公共价值作为一种绩效测量标准，人们需要做的就是发展相关责任方法以确保其成功。传统公共行政的责任机制诉诸竞争性的选举，选出政治领袖并向其负责；而新公共管理则是负责执行政治上级的目标并对绩效合同及其顾客负责。公共价值管理认为，责任机制必须围绕公共价值的实现来运作，即责任应该由可协商与可沟通的目标(negotiated goal setting)及对其的监督来决定[1]。既然效率的实现是治理主体不断地确保其行为符合创造公共价值目标，那么责任就必须是管理者对行动持续性的评估以确保公共价值的实现过程[11]。基于公共价值需在网络化的不同治理主体之间以合作与对话的形式实现，因此责任不仅要求管理者要遵循法律、社会价值观、政治规范、职业标准，更需持续地对公民的期望作出回应。总的来说，虽然公共价值管理对责任框架的说明还不十分明确，管理者在责任体系中的角色还没能给予确切的定义，但围绕实现公共价值的责任体系还是可以为人们提供很多有效的治理经验，即为了解决共同的问题而互相学习、互相分享所有权以及能够确保社会资本在公共性规范的基础上的重新分配以达成促进合作生产并调动可利用的资源来提高效率的目的[12]。而在评估方面，摩尔在“战略三角”理论的基础上结合私营部门的“平衡计分卡”技术设计出了“公共价值计分卡”(public value Scorecards)作为非营利绩效的替代模式及执行公共价值战略的手段与途径。在摩尔看来，这种逐步改进的技术并非仅仅对公共服务质量和政策结果进行简单测评，而是实现了对产生结果的各种价值因素都有一个综合的评估[13]。 综合看来，有效的责任模式可以确保公共价值的基本实现，而评估技术的不断发展则可以为重新定义与再生产公共价值提供政策过程中源源不断的动力支持，见图2。简言之，实现公共价值，即不依赖于政府垄断，也不依赖于市场竞争，而应该是在公共性规范的基础上通过政府与来自营利部门和非营利部门等的公平竞争以达成一种有关责任、创新和治理绩效之间最好的平衡。 二、公共价值管理的理论创新 不同于传统公共行政和新公共管理，公共价值管理在理论上暂时突破了传统公共行政核心理论假设，重新审视了政治与行政的关系，并为长期以来效率与公共性之间矛盾关系的缓和提供了一个新视角。具体说，在国家治理结构关系调整、不同价值标准的整合、公共管理者角色与使命变化、民主制度变革等方面都有较为突出的理论贡献，体现出了一定的创新意义，见表1。 (一)重新组合国家治理结构的关系 基于自由主义理论主张的传统公共行政把政府看成是“守夜人”，政府被认为不应该干涉有着良好资源配置能力的自由市场竞争。因此，在传统公共行政时代下，国家与市场、社会一直处于相互对立的关系中。虽然新公共管理通过市场机制改造具有垄断性质的官僚等级制并试图打破决策的封闭性以发展一种准市场的公共服务供给机制，但民营化本身不仅混同了公私界限，还严重忽略了社会在供给公共服务方面的独特意义，所以它未能从根本上打破政府与市场、社会的对立关系。公共价值管理来源于治理理论并采用治理的制度设计理念。从本质上来看，治理是代表后现代性的学说，后现代性反对一切主客体形式的二分法，并内在地否定正式权威存在的理由。因此，不同于建立在公共选择理论基础上的“中心—边缘”制度设计，治理则强调通过去中心与分权来实现国家、市场和社会的多中心合作共治。去中心意味着突破政府作为垄断性公共服务供给主体的权力，而分权则意味着权力向全社会的开放，通过社会建构再生产公共性，这被看作是从现代性的合法性走向后现代性的公共性的必然选择。以公共价值为核心的治理体系凸显了从现代性向后现代性的话语转换并直接反映了从政府管理到网络治理的制度变迁过程，即突破“单中心”或“中心—边缘”体系，构建一种政府、市场和社会的以公共性为规范的合作模式。总之，作为一种后官僚式的、后竞争式的思考方式，公共价值管理得以超越新公共管理时代对“市场失灵”、“政府失灵”的强调，通过合作生产框架来优化与统合不同部门的途径必将对公共管理者产生深远的影响。
标签：公共行政论文; 价值管理论文; 新公共管理论文; 治理理论论文; 绩效改进计划论文; 绩效目标论文; 组织绩效论文; 过程能力论文; 绩效沟通论文; 组织发展论文; 政策评估论文; 管理者角色论文; 西方社会论文; 评估标准论文; 社会网络论文; 决策能力论文; 责任中心论文; 经济论文;