NGO、反全球化运动与全球治理，本文主要内容关键词为：全球论文,NGO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D5 文献标识码：A文章编号：1008—1569（2006）01—0058—07
经济全球化的政治后果是非常严重的，它极大地改变了传统的国际政治体系，对国家主权、政府地位、统治模式带来了严峻的挑战。全球化使经济活动超越国界、全球问题日益突出、文化价值冲突明显的同时，要求政治理念、国家体制、政府作用相应地调整和变化。“全球化概念指出了一个方向：经济活动的空间在扩大；它超越了民族国家的边界，因此重要的是政治调控的空间也在扩大。”① 其实， 不只是政治调控的空间，政治活动的主体、政治运作的方式、目标都在发生重大的变化，国际层面上最具代表性的变化是国际政治范式开始由以国为本的国际关系体系转向以民为本的全球治理模式。而这一模式是与非政府组织的不断发展壮大密切联系在一起的。
一、NGO与反全球化运动
（一）NGO的兴起改变了传统政治力量格局
非政府组织（Non－Governmental Organizations,NGOs），是20世纪80年代后“全球性结社革命”（a global associational revolution）的产物。八十年代伴随着全球普遍性的政府失灵（govenment failure）与市场失灵（market failure）两大危机，超越政府与市场权能，反映人民自主参与公共政策的结社（社团）革命应运而生。美国约翰·霍普金斯大学教授莱斯特·萨拉蒙（Lester M.Salamon）认为这场革命的“结果是产生了一个全球性的第三阵线，一个人数众多的非官方自治组织。它们的目标不是竭力向股东和董事们发放利润，也不是追求国家正式体制之外的公众意图。这些激增的民众团体的影响超出了它们提供的物质范畴，也许正在彻底地改变着国家和民众的关系”②。这一经典性诠释从否定性角度界定了NGO非官非商的地位和作用，在国家、市场与社会三分法的基础上，把NGO放在国家—政府为主体的政治部门和市场—企业为主体的经济部门之间，因此NGO又被称为第三部门（the Third Sector），它打破了传统社会中公、私分立，权、利分明的二元结构。目前以三分法为基础的定义方法较为大多数学者所接受。
此外，也有的学者紧扣“非政府”这一特质，以国家和社会的二分法把NGO 定位为与政府相对的社会生活领域，在此，NGO可以与市民社会、公民社会、民间社会（均出自英文civil socciety的不同译法）互换使用。星野昭吉认为，“市民社会，是人们在相互承认人类尊严和平等权利基础上形成的社会关系的公共空间……”“与国家权力构成不协调、非对称关系的非国家主体、超国家主体市民社会，是一种在世界社会范围内与国家权力相对抗、挑战、抵抗的权力建构，即公共政治空间。”③ 但市民社会、公民社会、民间社会这些用语在汉语中又有微妙的不同。台湾国立政治大学中山人文社会科学研究所的钟京佑对此进行了具体区分，“一般而言，‘市民社会’一词意含资产阶级市民与civil society之间的密切联系，以及强调‘私’的一面。‘公民社会’一词指涉公共的群众，强调的是civil society中公众在法律保护之下，得以自由的发表意见。‘民间社会’一词意味着与国家并存的社会概念，存在着不受国家直接控制之下的社会。”④ 中央编译局的俞可平则认为，“公民社会”强调civil society的政治学意义，“市民社会”着重于其社会学意义⑤，至于“民间社会”的提法则强化民间社会自主自律空间的形成利益于对权威统治持续不断的抗争及由此形成的“民间社会对抗国家”⑥ 的关系架构。
其实，NGO的别名还有很多， “至少有十个描述世界政治的相关术语已经得到人们的认可：非政府组织、非国家行为体、无主权行为体、议题网络（issue network）、政策协调网（policy networks）、社会运动、全球公民社会、跨国联盟、跨国游说团体和知识共同体（epistemic community）。尽管这些术语要取得主观意识间的一致，还需要一定时间把它们纳入共享的词汇，但这些术语的大量涌现无疑表达了某种对现行的以国家和政府为本体论的主要表述的不满。”⑦ 这是NGO的多元宗旨、多种功能及多项特征决定的多面性表现。
NGO是信息化时代全球化冲破民族国家疆域、全球市场形成、全球性问题出现、全球公民意识萌发的产物，是非疆域、超国家、无边界的概念。现在很少人再区分非政府组织与国际非政府组织（NGO与INGO）了。“全球公民社会是处于国家之下、个人之上，但又自发地组织起来跨越国有边界的领域。”⑧ “进一步提高对国家权力的民主性制约以及在全球化趋势下进一步加快一国内部的民主化程度仍然是不够的，还需要超越国界的超国家化，因此它们要求形成超国家的市民社会。这一市民社会其实就是NGO，但它不是以一国为单位， 而是通过超国家主体或超国家的联合形成超越国界的市民社会。”⑨
随着全球化趋势的加强，许多问题是主权国家和主权国家统治与管理模式延伸而成的政府间国际组织自上而下的政治体制所无法解决的，NGO 正是在这些领域显示出自己的职能优势和超越传统政治和利益观的价值优势。它的崛起，拓宽了国际行为主体的范围，扩大了公众参与的民主空间和可能性，在客观上也有利于跨国多边地协调各方利益，促进全球社会共同发展。NGO的双边、多边、 地区和全球范围的国际活动，得到国际社会和各国政府的广泛承认。安南表示，联合国要与NGO 携手跨入新世纪。“在当代国际社会，任何全球性与区域性重大问题的处理，如果没有相关的NGO的积极参与，都难以获得圆满解决。孤立于包括NGO在内的国际组织之外，便是孤立于国际社会。”⑩
（二）反全球化运动是以NGO为主体的全球市民运动
经济全球化所带来的各种问题，诸如分配不公、环境恶化、民主赤字、文化冲突等问题，引起世界范围内广大民众的公愤，从而触发了声势浩大的反全球化示威抗议。这一运动是一场自下而上的基层组织运动，深深植根于民间力量，是广大民众自我觉醒、自我管理、自我发展意识的体现，标志着“全球市民社会及其各种非政府组织作为国际舞台‘第三种力量’的历史性崛起。”(11) 在发达国家，反全球化的参与者不仅仅是下层民众，越来越多的中产阶级也因生活条件和环境的恶化而加入其中，而发展中国家反全球化的呼声也遍布绝大多数社会阶层。反全球化运动成为支持者遍布世界各地的大规模群众运动，被美国政论家查尔斯·德伯称为二战后继和平运动和学生运动以来的“第三次浪潮”，“是新全球民主主义运动的开端。”(12) 反全球化运动针砭全球化带来的时弊，填补了当前国际政治运动的空白，成了对现存制度和各种问题不满的发泄口，工会组织、环保组织、人权组织、无政府组织、反战组织、妇女组织、学生组织和一些地方性组织，几乎所有活跃的NGO都多多少少与反全球化具有某种联系。
NGO成为反全球化举足轻重的“超级力量”，这不是偶然的。NGO非官方、非赢利的特点，决定了它代表的既不是国家利益，也不是公司企业，而是国际民间社会的立场，被称为“世界的良心”（the conscience of the world）的代言人。它基于社会道义、良知及公平、公正等价值取向，支持人民运动（people’s movements），促进人人参与的制度环境的形成，主张共创平等民主的未来。这与反全球化运动反对贫富分化、环境恶化、民主退化、文化同化，要求平等、民主、公正、和谐的愿望不谋而合。“由于反全球化的诉求是正义与公平，是对全球资本主义的反扑以及环境保护的提出，因此在各国的动员力量都具有一定程度的社会基础。各国的工会组织、环保组织、人权团体等，都把反全球化当成诉求目标之一，也成为反全球化动员的次级团体。”(13) 发达国家的NGO在反全球化运动中相当活跃，它们是许多反全球化运动的参加者、支持者。如绿色和平组织（Green Peace）、 国际地球之友（Friends of the Earth International）、大赦国际（Amnesty International）、牛津饥荒救济委员会（乐施会，Oxfam）、全球贸易观察（Global Trade Watch）、公司观察（Corporate Watch）、救助平民的金融业务征税联合会（阿塔克，ATTC）等等。这些组织的正义性、 公益性与反全球化运动对现存全球秩序的抗议、对社会鸿沟的不满相得益彰，客观上推动了NGO参与全球治理的进程。反全球化运动从反面警示世人：为了人类的共同未来，为了一个更均衡的、可持续性的全球化，民主、公正与合理的全球治理刻不容缓，国际各行为主体应尽快探索“全球治理”之道。
二、NGO、反全球化运动参与全球治理的方式与途径
（一）全球治理的含义
“治理”（governance）是一个具有多重含义的概念。随着全球化的不断深入，单纯的国内治理已越来越不可能，因此通常谈的治理实际上就是全球治理（global governance）。关于全球治理的内涵，一种研究侧重于从治理主体来下定义，把全球治理看作是从国家职能向私人领域的巨大转变。罗西瑙简明扼要地把全球治理定位为“没有政府的治理”。(14) 麦克格鲁亦指出，“作为一种分析性概念，治理指的是一种以公共利益为目标的社会合作过程——国家在这一过程中起到关键的但不一定是支配性的作用。作为一项政治工程，治理意味着对已经改变的国家行为状态的战略反应。”(15) 这种观点强调全球治理主体的多元性与多样性，治理之权威不必基于某些国家机构设施，国家的事并不只是由政府说了算。“全球治理论的基本观念是各国政府并不完全垄断一切合法权力。除政府以外，社会上还有一些其他机构和组织负责维持秩序、参加对经济和社会的调节。各国政府不再垄断指挥和仲裁的政治职能。现在，行使这些职能的是多样性的政府和非政府组织、私人企业和社会运动，它们合在一起构成本国的和国际的某些政治、经济和社会协调形式。”(16)另一种观点倾向于从治理方式方面来定位全球治理。1989年，世界银行在关于撒哈拉以南非洲发展问题的报告中首次提出治理概念，指出治理就是“为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式”。俞可平强调国际规制在全球治理中的作用，“全球治理是各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商和合作，其核心内容应当是健全和发展一整套维护全人类安全、和平、发展、福利、平等和人权的新的国际政治经济秩序，包括处理国际政治经济问题的全球规则和制度。”“全球规制在全球治理中处于核心的地位，因为没有一套能够为人类共同遵守、确实对全球公民都具有约束力的普遍规范，全球治理便无从说起。”(17)
第三种观点是从过程角度界定全球治理。比较有代表性的观点是全球治理委员会对治理的定位——“一个使相互冲突或不同的利益可以得到调和并且可以采取合作行动的持续的过程。”(18) 治理不是一套规章条例，也不是一种活动， 而是一个过程；治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础，依赖于持续的相互作用。治理不同于统治之处就在于，治理不是自上而下的权威统治、强制执行的过程，而是通过从下而上的基层参与、协商谈判的过程。
第四种观点从治理结果方面来分析。俞正梁认为，“全球治理是指对全球层次上各种全球性问题、冲突、危机的管理措施和解决问题的机制。”“全球治理将建构一个由全球社会各层面的权威结构组成的新体系，它既内在于国家，又超越国家；既通过国家，又不寓于国界。它是一种与多元国际行为者推动的跨国发展进程适应的新制度，主要体现了全球共同体意识的初步形成，以及以全球参与、国家共同治理为主体的全球合作模式体系，即全球管理的原则、机构和程序。”(19) 这种观点强调全球治理的标志是构建各种行为体一起解决全球共同难题的协同运作体系。这个体系不同于国家内具有绝对权威的法律，但没有这个体系和机制，全球治理只是纸上谈兵。
全球治理的多角度分析
不同视角 全球治理不同于以往的特定内涵
从治理主体看 从一元权威到多元协同
从治理方式看 从各国法制到全球规制
从治理向度看 从自上而下到自下而上
从治理结果看 从各自为战到全球合作
（二）NGO／反全球化运动参与全球治理的方式、途径
NGO参与全球治理没有固定的范式(20)，结合近几年NGO和反全球化等公民运动的现状，本文拟将NGO参与全球治理的方式列为以下四种。
1.示威游行
NGO常常以实际行动站出来对现有秩序说“不”，它们通过游行、 示威等抗议活动，形成街头政治层面的群众运动力量，从而改变世界政治议程。1998年八国首脑会议召开期间，非政府组织Jubilee2000举行万人游行，强烈呼吁缓解贫困国家沉重的债务，最后首脑会议在联合宣言中加强了呼吁缓解债务的措辞，这是它历史上首次通过宣言形式给NGO以答复。反对多边投资协议的斗争更是回肠荡气， 这个被称为“统一世界经济的宪法”出笼后，立即引起了法国、加拿大、比利时、荷兰、瑞士、美国等60多个国家的600多个NGO的抗议。它们通过互联网联合起来，发动舆论，揭露国际资本的密谋，进行大规模的示威斗争，抗议一直持续到1998年10月，经合组织被迫宣布谈判无限期中止，这项投资自由化方案最终胎死腹中。1999年12月的WTO的西雅图会议上发生的大规模的公众抗议，也导致会议最后无果而终。 近年来，由NGO发起的环保主义运动、女权主义运动、反战运动等声势浩大， 影响日巨，充分反映了NGO对全球治理的重大影响及不可忽视的作用。绿色和平组织发起过许多抗议，他们关注战争带来的环境危机；主张限制温室气体排放；关注工业公害事件，反对基因改良食品；反对美国导弹防御计划。他们用“公众舆论”这个有利武器在唤起人们反对污染、保护环境，敦促有关国家或企业采取控制污染措施方面为环境保护做出了很大的贡献。(21) 伊拉克战争前夕世界各地同时举行反战大游行，全球NGO 发动的反美反帝反战的汹涌浪潮给美英等主战国带来了巨大的舆论压力。
2.论坛会议
世界社会论坛（World Social Forum）是由全球NGO 和社会团体代表组成的大型会议，是目前市民社会运动中最引人注目的典范，至今已经成功举办过五届论坛。该论坛以由跨国企业及政府官员组成的世界经济论坛为对立面，主张以公民为中心的全球化发展模式。“其目的在于拓深对民主思想的思考与探讨，形成建议，加强各种经验的自由交流，并联合起有效的行动、决策机构和各种公民社会的运动。这一运动反对新自由主义，反对当今由资本所控制的主流世界及各种形式的扩张主义，以便建立起有利于人类的世界社会。”(22) 论坛反对精英治理，强调其百姓论坛的平民色彩，旨在推动全球性的民主参与，是全球治理的重要表现形式。
大型会议也是NGO参与治理的重要途径， 它们围绕着众多全球治理的主题形成特定的话语系统，以影响公众的国家观念与行为准则。1996年，国际反地雷组织（International Campaign to Ban Landmines,ICBL）号召全球上千个NGO在加拿大渥太华举行全球反地雷会议，呼吁国际社会尽速全面撤除地雷，并积极游说各国代表团，促使联合国通过全面禁止生产、输出、使用杀伤性地雷条约协议，开创了国际会议由NGO设定议程并追踪决议执行之先例。1998年夏，上千个NGO代表在罗马集会，呼吁设立国际刑事法庭，以起诉对平民百姓犯下大规模罪刑之个人（非国家或军队），审理国家法院无法或不愿审理之战争罪、种族屠杀及违反人道罪等严重罪犯，最后通过《罗马国际刑事法庭条约》，堪称全球化时代NGO之杰作。
3.监督施压
这也是NGO参与治理的重要方式， 目前有不少专门致力于对第一或第二部门进行监督制约的NGO。大赦国际是世界知名的人权组织， 它多次详细报道各国政府侵犯人权的国别人权报告。它在监督跨国公司、抵制血汗工厂、保障最低工资、维护妇幼权利方面也开展了许多工作；公司观察是一个重要的反跨国公司组织，曾发表《壳牌：一百年太久》（Shell:100 years too long）的报告， 历数了一百年来壳牌石油公司破坏环境、忽视人权、虐待工人、操纵公众舆论等行为。它还在揭露公司钱权交易、反对公司控制媒体等方面进行了大胆曝光(23)；国际透明组织（Transparency International），致力于联合民间部门，共同对抗政府与企业的腐败行为。(24) 为激起国际社会对反贪腐运动的关注，国际透明组织定期召开国际反贪腐研讨会，编印《全球贪污报告》（Global Corruption Report,GCR）， 它排名的全球腐败洞察指数（Corruption Perception Index,CPI），已成为一个全世界决策者投资商务的指南，给腐败政府施加了很大压力；市民贸易运动（Citizens Trade Campaign）斗争的一个重要内容就是反对向跨国公司利益倾斜的国际贸易政策，主张对跨国公司施压与监督(25)；“农民道路”由全世界100多个农民协会组成，专门揭露国家对土地的不公正分配和多国公司对农业食品市场的控制。
4.倡导建议
由于不具备国际社会正式成员的资格与决定权力，采用极端手段既不经常又有损形象，NGO经常借助倡导和建议，通过集体压力，说服或迫使政府、企业或国际组织改变态度、采纳其主张。如在保护环境、取消第三世界债务、消除贫困、抵制低工资和血汗工厂、敦促公司履行联合国人权公约和国际劳工条约等方面促其改进，以此影响、改变公共政策。在2002年世界可持续发展峰会前夕，绿色和平组织、世界自然基金和环境正义网络经过磋商，形成了共同倡议，对推动会议议程起到了积极作用。国际地球之友经常游说国际货币基金组织、世界银行和贸易官员关注当地环保需要，并评估他们的计划对环境的影响。救助平民的金融业务征税联合会创立的初衷就是倡议发展中国家向金融投机活动收取0.5％的托宾税（Tobin Tax），以管制资本流动，抵御“经济恐怖”和反民主的全球金融的进攻，驯服全球市场。减免债务（Drop the Debt）组织则把自己的主要精力集中在游说西方富裕的发达国家撤销第三世界国家债务上，它已经成功地游说七大国撤销了第三世界国家400 亿美元的债务。在它的压力下，这些国家承诺进一步撤销第三世界国家600亿美元的债务。 世界文化论坛（World Culture Forum），其宗旨是透过“由上而下”决策模式建立跨国界文化网络，提出文化建议和策略，协助区域性和本土的文化发展，维护传统文化。在联合国系统内，有一个CONGO，它由具有联合国咨商地位的NGO组成，被称之为国际NGO的“联合国”。CONGO成员以及相关的NGO代表，在首届“世界信息社会峰会”期间，提出了许多建设性建议，通过并发表了《公民社会宣言》，强调“根据人类的需要构建信息社会”，倡议在建立信息社会的过程中，加强政府、政府间组织、民间团体和媒体之间的“合作和联合”。
以上种种，说明NGO的足迹遍及全球治理的各个角落， 在维护社会公平正义、环境保护、减债务反贫困、人权维护等问题方面，功能确实不逊于政府部门。有人把NGO奉为“全球治理的英雄”(26)。全球治理的完善必将进一步依赖于NGO的发展壮大。
注释：
① ［英］拉尔夫·达伦多夫：《论全球化》，见《全球化与政治》，中央编译出版社，2000年，第212页。
② ［美］莱斯特·萨拉蒙：《非赢利集团的兴起》， 《外交事务期刊》，1994年1/2月刊，第109页。
③ ［日］星野昭吉：《全球化时代的世界政治——世界政治的行为主体与结构》，社会科学文献出版社2004年版，第225、306页。
④ 钟京佑：《全球化与公民社会的治理》，http:// www.legaltheory.com.on/ info.asp? id= 9402。
⑤ 俞可平等著：《中国公民社会的兴起与治理的变迁》，社会科学出版社2002年版。
⑥
转引自邓正来：《台湾民间社会语式的研究》，《中国社会科学季刊》1993年第4卷（总第5期），第94页。
⑦ ［美］詹姆斯·罗西瑙：《面向本体论的全球治理》，俞可平主编：《全球化：全球治理》，社会科学出版社2003年版，第64页。
⑧ 俞可平主编：《全球化：全球治理》，社会科学出版社2003年版，第18l页。
⑨ ［日］星野昭吉：《全球化时代的世界政治——世界政治的行为主体与结构》，社会科学文献出版社2004年版，第225页。
⑩ 孔根红：《对我国民间组织加强国际合作的几点对策思考与建议》，http:// www.chinanpo.gov.cn/web/show Bulltetin.do? id=15660&dictionid=1500& catid=15005
(11) 王逸舟：《回首2003》，《2004年：全球政治与安全报告》， 社会科学文献出版社2004年版，第14页。
(12) ［美］查尔斯·德伯：《人高于利润》，中信出版社2004年版，第158页。
(13) 《反全球化运动的全球化》，http:// blog.sina.com.tw/ archive.php? blog_id=4084&md=entry&id=805
(14) James N.Rosenau and Ernst-Otto Czemie1 eds.,Governance withort Government,Cambridge:Cambridge University Press,1955.
(15) ［英］托尼·麦克格鲁：《走向真正的全球治理》，俞可平主编：《全球化：全球治理》，社会科学出版社2003年版，第150页。
(16) 周言：《以西方为中心的“全球治理论”》，载2001年2月27日《光明日报》。
(17) 俞可平：《全球化与政治发展》，社会科学文献出版社2003年版，第17、9页。
(18) The Commission on Global Governance.Our Global Neighbourhood:the Report of the Commission on Global Governance.Oxford University Press,1995,p.2—3.
(19) 俞正梁：《全球政治与全球治理》。http://www.siis.org.cn/giwtlt/2002/02/zlyu.htm
(20) 台湾学者用7个以C开头的英文字代表NGOs可能运用的手段以达到其影响全球治理的策略：（1）C：contact:接触；（2）C:communication:沟通；（3）C:conflict：冲突；（4）C:compromise:妥协；（5）C:collaboration:共事；
（6）C:consensus:共识；（7）C:cooperation:合作。这实际上是概括了NGO参与全球治理程序上的几个步骤。参见宋学文：《非政府组织在全球治理中之角色：一个政治学的观点》，范丽珠编《全球化下的社会变迁与非政府组织》，上海人民出版社2003年版，第114页。
(21) 参见绿色和平组织网站：http:// www.greenpeace.org.(22) 《世界社会论坛准则宪章》。http:// allies.alliance21.org/fsm/IMG/pdf/ Charter_of_Principles_in_Chinese_rev-3.pdf
(23) 参见公司观察网站：http:// www.corporatewatch.org.
(24) 参见TI网站：http:// www.transparency.org.
(25) 参见CTC网站：http:// www.citizenstrade.org.
(26) 罗纳德·J·格罗索普：《全球治理需要全球政府》，俞可平主编：《全球化：全球治理》，社会科学出版社2003年版，第178页。
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