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外部环境是供销社能否健康发展的重要因素，有时是决定性的因素。在外部环境中，政策环境和法律环境是至关重要的。各国的合作社运动，都是在政府的保护和扶持下开展的。我国供销社几十年来的反复曲折，也充分说明了这一点。
一、政府的保护和扶持是供销社健康发展的必要条件
（一）政府保护和扶持合作社发展的原因及内容
综观所有存在合作社的国家，政府都参与了合作社的发展，对合作社给予了保护和扶持。当然，由于合作社在各国的地位和作用不同，各国政府对合作社保护和扶持的程度也不同。
世界各国政府保护和扶持合作社的主要原因，一是合作社在促进国家经济社会发展中具有重要作用，在一定程度上实现政府经济政策和社会政策的目标；二是合作社是一种非营利性的组织，为社会部分成员提供服务，带有某种社会福利性质，有的还经营与居民生活有密切关系的公用事业；三是合作社作为经济弱者的联合组织，经济实力小，市场竞争能力弱；四是合作社还接受政府委托的任务，承担部分政府职能；五是合作社在发展中国家还负有改造小生产、支援国家工业化和现代化建设的任务。
世界各国政府对合作社保护和扶持的方式和内容主要有：
1.法律保护。发达国家把合作社作为私人经济的一个组成部分而予以尊重和保护，一般都制定了合作社法，包括适用于所有合作社的综合法律和仅适用于某种合作社的专项法律，同时也制定了合作社章程，此外，还对合作社予以特别保护和扶持，如普遍把合作社从《反垄断法》中豁免出来。社会主义国家则在《宪法》中明确规定合作经济是主要的经济成分，同国有经济享有同等地位，而加以保护和扶持。发展中国家大多都制定了合作社示范章程之类的法律文件。
2.政策优待。一是税收优待。凡以营利组织为对象的各种税目，对合作社均不适用。政府允许合作社享受免税或减税的优惠待遇，以鼓励和扶持其发展。多数国家是免除合作社的营业税、所得税、印花税等，也有的国家甚至免除关税。二是财政优待。主要是提供财政拨款、赠送财产、豁免申请执照手续费、补贴贷款利息等。三是信贷优待。政府为合作社提供银行优惠贷款；为帮助合作社贷款而为其提供保证；认购合作社没有表决权的股票；允许合作社发行债券，筹措所需资金。
3.扶持业务。一是政府出资设立合作社商品供销机构，帮助消费合作社及供给合作社批购各种商品，或代替生产合作社出售其产品。二是政府与合作社签订业务合同，政府有关商品的经营、公共设施的建设等业务，委托合作社承办。政府为合作社开展各种业务经营活动提供优惠条件。三是政府赋予合作社外贸经营的特权，有的是免除合作社的产品检验手续，并给予运销方面的优先机会。
4.直接帮助。在发展中国家，合作社基本上都是在政府的倡导、扶持和帮助下组建起来的；在发达国家，也有一些合作社是在政府的帮助下组建起来的。
5.管理监督。主要内容是登记制度、社务指导、干部训练、账簿检查和惩罚取缔。
（二）政府的保护和扶持是我国供销社健康发展的必要条件
我国供销社40多年曲折发展的历程充分表明：党和政府重视、保护和扶持供销社时，供销社就不断发展壮大，并能充分发挥其经济社会功能；反之，供销社就日益萎缩，从而也就难以充分发挥其经济社会功能。中共十一届三中全会以来，在改革开放、发展社会主义市场经济的新形势下，党和政府从农业、农村、农民问题的高度来重视供销社工作。党中央、国务院连续下发了一系列文件，为供销社的改革与发展指明方向、目标和措施；改革开放以来，由于党和政府的重视、领导、保护和扶持，供销社又进入了蓬勃发展的新时代。
二、我国政府保护和扶持供销合作社的政策措施
（一）切实保护供销社的集体所有制性质
1.保护供销社的财产权益。供销社是由农民社员入股组建起来的，社员是供销社财产的终极所有者。保护供销社的财产权益，就是保护农民社员的财产权益。1982年的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）明确规定，供销社经济是社会主义劳动群众集体所有制经济，国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏集体的财产。1986年的《中华人民共和国民法通则》和1995年下发的《关于进一步深化供销合作社改革的决定》（以下简称《决定》）也都有明确规定。
2.保护供销社的办社宗旨。《决定》指出，必须坚持为农业、农村、农民提供综合服务的办社宗旨。政府有关部门应把供销社作为不以营利为目的的服务组织对待，而不能等同于一般营利性的经济组织，在政策上要区别对待。
3.保护供销社的办社原则。自愿、互利、民主、平等是供销社的办社原则。《宪法》规定，集体经济组织依照法律规定实行民主管理，由它的全体劳动者选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。《决定》指出，必须坚持自愿、互利、民主、平等的合作制原则，要尊重农民的意愿，坚持自愿联合、互利互惠，实行民主管理、民主监督，保证农民在供销社活动中的应有权力。要坚持农民入社自愿、退社自由，绝不能搞强迫命令。供销社实行代表会议制，设立理事会和监事会。领导成员实行民主选举，职工实行招聘合同制，重大决策实行民主协商，经营管理实行民主监督，充分体现民主性。
4.保护供销社组织系统的完整性。合作与联合是供销社的本质特征，系统完整性是供销社的本质要求。任何单位或个人都不得随意改变供销社及其所属企业的隶属关系。一些地方随意改变供销社所属企业隶属关系和基层社下放给乡（镇）政府的做法，必须坚决纠正。
5.保护供销社的法人地位和自主权。供销社是农民的合作经济组织，具有独立的法人地位和自主权。依法享有独立进行经济、社会活动的自主权。供销社是民间组织，不在政府机构序列，政府只能依照法律和政策，对其进行指导、协调、扶持和监督，而不能直接干预其经济、社会活动的自主权。任何单位或个人都不得随意侵犯供销社享有的法人地位和自主权。
6.保护供销社的经济利益。供销社是自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的农民社员集体所有的经济组织，具有独立的经济利益。政府委托的任务，应保障提供必要的资金，由此发生的政策性亏损应予补偿。对于供销社过去的债务和承担政府委托任务所形成的政策性损失，要按照“哪一级政府决定的由哪一级政府负责解决”的原则来处理。各级政府对此应予以高度重视，不仅应解决供销社的历史挂账，而且还应拿出对今后供销社新增政策性损失的解决办法并认真落实，切实保护供销社的经济利益。
（二）大力扶持供销社开发经营服务活动
供销社是农村综合性的服务组织，是农村社会化服务体系的骨干力量，承担着引导农民进入市场，推动农业产业化的历史重任。这就要求各级政府从解决农业、农村、农民问题的高度，来对待供销社的工作，鼓励和支持供销社扩大经营范围，拓宽服务领域，为供销社建立和完善农业社会化服务体系，更好地为农服务创造宽松的政策环境和良好的外部条件。支持和鼓励供销社恢复和扩大经营服务领域；支持和鼓励供销社向农村综合性的服务组织转变；支持和鼓励供销社开展对外经济贸易活动；支持和鼓励供销社开展金融和保险服务；支持和鼓励供销社承包农业开发和扶贫项目；允许供销社享受国家扶农优惠政策；对供销社给予财政、税收和信贷等方面的优待。
（三）进一步加快供销社法制建设的进程
1.国家应尽快制定和颁布《供销合作社法》。《决定》指出，要加快对供销社的立法工作，用法律、法规形式明确其性质和宗旨，规范其行为，保护其权益。尽快制定和颁布《供销合作社法》，从而进一步加快供销社法制建设的进程，是十分必要的。（1）供销社的健康发展， 需要专门法律的保护。这是总结我国供销社几十年来曲折发展的经验教训所得出的一个重要结论。目前，一些地方供销社的集体所有制性质不清、组织体制不顺、经营业务萎缩、经济效益下降、为农服务功能弱化等，原因是多方面的，但没有专门的立法是一个十分重要的原因。 （2）供销社社会经济功能的充分发挥，需要有专门的法律来保障。供销社的性质、宗旨、原则、地位与作用，供销社及其社员的权利与义务，供销社的组织体制，供销社的社员代表大会、理事会、监事会制度，供销社与社员、政府以及各方面的关系，政府对供销社的保护和扶持等。这些内容只有以法律形式加以明确规定，才能保证供销社更好地为农服务，更好地发挥党和政府密切联系农民群众的桥梁和纽带作用，从而更好地发挥其社会经济功能。（3）供销社作为一个特别法人， 需要专门的法律来保护和规范。供销社是兼有企业法人和社团法人两种属性的特别法人。一方面，供销社作为参与市场竞争的市场主体，具有企业法人的特点；另一方面，供销社作为政府与农民群众之间的桥梁和纽带，又具有社团法人的特点。因此，以企业法人为对象的法律和以社团法人为对象的法律，不适用于供销社。因此，供销社这一特别法人，需要专门的《供销合作社法》来保护和规范。
2.各地政府应尽快制定和颁布供销社的法规、条例或章程。各地政府制定和颁布有关保护和扶持供销社的法规、条例或章程，是十分必要的。目前，全国供销社的地方立法工作已经开始起步，有的省已经颁布了供销社法规，有些省正在制定过程中。各地政府应尽快制定和颁布有关保护和扶持供销社的法规、条例或章程，从而为政府对供销社的管理提供可靠的法律依据，为供销社的经营服务活动提供有效的法律规范，为供销社的健康发展提供良好的法律环境。
三、供销社应依靠主观能动性来优化外部环境
在改善和优化外部环境方面，供销社也不是无所作为、无能为力的。供销社应增强充分发挥主观能动性来优化外部环境的意识，在努力做好为农服务工作、积极参与市场竞争的同时，积极争取党和政府的重视和扶持，争取社会各界的理解和协助，主动适应和优化外部环境。
（一）争取政府的保护和扶持
1.充分发挥党和政府联系农民群众的桥梁和纽带作用。认真宣传和贯彻执行党和政府有关农村经济和社会发展的各项方针政策。努力做好为农服务工作，促进和支持广大农民群众搞好农业和农村经济发展。积极向各级政府反映农业和农村工作的实际情况，反映农民群众的意见和要求，为政府决策提供真实可靠的依据。
2.努力完成政府委托的重要商品的经营任务。一是认真贯彻执行国家的宏观调控政策，根据政府的授权，努力搞好农业生产资料和棉花等重要商品的组织、协调与管理工作。二是严格执行国家的价格政策，组织好农业生产资料和棉花等重要商品的采购、供应和储备。三是充分发挥主渠道作用，确保国家的宏观调控目标落到实处。四是进一步完善农业生产资料和棉花的系列化服务体系，促进农业和农村经济的发展。
3.争取各级党委和政府的重视和支持。
（二）主动争取有关部门的配合和支持
供销社要优化外部环境，就必须加强社会公关工作，一是积极与有关部门沟通，争取有关部门的理解、配合与支持。二是应有大联合的气魄，争取可能的联合与合作，实现优势互补、共同发展。
（三）积极争取社会各界的理解和支持
由于我国真正发展合作社的时间不长，加上中间又走过弯路，人们的合作社知识很有限，因此，大力加强对社会各界的宣传工作，是十分必要的。供销社应充分利用自身条件，积极通过报刊、广播、电视等大众传播媒介，大力宣传，使社会各界普遍了解供销社在解决农业、农村、农民问题上的重要地位和作用，更加理解、关心和支持供销社，为供销社的改革与发展创造良好的社会环境。
（四）积极争取农民群众的关心与支持
供销社要优化外部环境，首先必须以实际行动来赢得供销社的主人——农民群众的信赖和支持。一是坚持财产归入社员共同所有的集体所有制性质，从法律上、制度上、政策上真正体现社员的所有者地位，保证入社社员的合法权益。二是坚持为农服务的办社宗旨，坚持为农民服务，为农民谋利，代表农民利益，成为农民在市场和社会经济活动中的代言人。三是认真实行代理制和利润返还制。四是广泛动员社员群众入股入社；与农民开展广泛的联合与合作，结成经济利益共同体。五是坚持“农民需要什么服务，就积极提供什么服务”的原则，进一步拓展服务领域。六是积极、主动、及时地向政府反映农民社员的意见和要求，帮助他们解决生产和生活中的实际问题。七是加强对农民社员的宣传教育工作，增强农民社员的合作社意识，提高农民社员的科技文化素质。
（五）努力参与市场体系的建设和完善
一是积极参与市场体系建设，充分利用自身条件，积极参与、兴办、管理城乡集贸市场以及农产品、工业品和农业生产资料批发市场，探索和试办农产品期货市场，促进市场体系的完善。二是转换经营机制，在市场竞争中充分发挥市场流通的主渠道作用，带头遵守国家有关市场流通的政策和法规，积极组织农产品进城和工业品下乡，组织城乡市场商品流通，沟通城乡经济联系。三是协助有关部门维护好农业生产资料和棉花的流通秩序。
（六）努力促进农业和农村经济的全面发展
农业和农村经济是供销社生存和发展的基础，供销社要把自身的发展建立在促进农业和农村经济发展的基础上。一是努力做好为农民服务工作。二是积极参与农业产业化经营，推进农业产业化进程。大力发展以农产品加工和销售为主的龙头企业，开展贸工农、产加销、种养加、农工商、产供销一体化经营。三是建立和完善农业社会化服务体系，为农业和农村经济的发展提供系列化、社会化、专业化、综合化、全方位的服务。四是积极参与农村资源的综合开发。
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