我国国债规模的现状及趋势分析，本文主要内容关键词为：国债论文,现状及论文,趋势论文,规模论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国国债规模的沿革
建国以后，我国先后发行了三次国债（不包括国外债务）：第一次是1950年发行的“人民胜利折实公债”；第二次是1954-1958年连续五年发行的“国家经济建设公债”；第三次就是改革开放以后于1981年开始的国债发行。前两次国债发行由于时间比较短、规模小、功能比较单一，国债的整体综合效能没有充分发挥。改革开放以来，随着经济体制改革的深入和社会工作重心的转移，国债功能逐渐丰富。回顾20余年的国债发行历史（见表1），按照国债功能的逐步发展大致可分为四个阶段[1]：
表1 我国1981年以来国债发行情况
资料来源：《中国统计年鉴（2002年）》。
第一个阶段为1981-1986年。主要运用国债的筹集建设资金和不完全弥补赤字职能，国债的发行量不是很大，年发行额都在40-60亿元之间，期限、利率结构不够合理。
第二个阶段为1987-1993年。在已有功能基础上增加了借新还旧，并随着时间的累积和功能拓展，规模不断扩大。1987年国债发行额从1986年的62亿元陡增到117亿元，到1993年国债发行额达到381亿元，最高时1992年达到460亿元，国债的期限、利率等结构性因素也在逐步调整。
第三个阶段为1994-1997年。国债职能实现质的飞跃，由不完全的弥补财政赤字拓展到完全的弥补财政赤字和初步的宏观金融调控功能，国债规模也随之急剧膨胀。1994年国债发行额突破千亿大关，达到1138亿元，1997年上升到2458亿元，期限、利率等结构因素趋向合理。
第四个阶段为1998年以后。进入1998年，我国经济运行出现不景气状况，为了抑制通货紧缩，中央政府采取了以扩大国债发行、增加财政投资的积极财政政策，国债承担了主要的积极财政政策职责，导致国债年发行额连创新高，2002年已突破5000亿元，国债的期限、利率等结构性因素也在不断地优化整合。
总的来看，第三次国债发行规模是随着国债职能的扩展而不断上升的。从绝对额上看，2002年的发行额已是1981年的121倍，年平均增长幅度为31.76%，应该说，增长速度还是较快的。那么，目前国债的规模是否适当？同时，如果说职能的扩展必然带动规模的扩张，随着国债市场的宏观金融调控功能的完善和积极财政政策的进一步实施，今后国债是否还有增加的空间？我们从以下两方面作一分析。
二、我国国债规模现状的实证分析
1.从应债主体承受能力方面考察
国债发行，首先要考虑认购能力。这包括：
(1)国民经济承受力。它是指一定时期内国债余额占国内生产总值(GDP)的比率，也就是国债负担率。从理论上讲，在不允许透支弥补赤字的情况下，政府势必通过借新债还旧债的办法来解决财政赤字问题。因此随着时间的推移，债务负担必然会越来越大。从表2所列数据可以看出，我国的国债负担率呈上升趋势，而且基本上每两年上升1个百分点。1997年以后，国债负担率的上升速度加快，每年上升2个百分点。我们可以考察部分发达国家及发展中国家同一指标的情况。1991-1997年，美、日、英、德、法五国的国债负担率平均为59.87%，其中，美国为62.44%，日本为77.64%；发展中国家中的菲律宾、泰国、韩国、巴西和墨西哥国债负担率平均为37.31%，其中菲律宾为70.62%[1]。这表明，我国的国债负担率不要说与《马斯特里赫特条约》要求欧盟各国的国债负担率不得超过60%的标准相差甚远，就是与其他任何国家相比，都是比较低的。但是，我国1987-2001年的国债余额增长率平均高达32.67%，大大高于实际GDP增长率，甚至比名义增长率（1987-2001年平均近16.46%）还高。这表明我国债务的增速还是相当快的。
表2 我国国债负担率的实际状况
资料来源：《中国统计年鉴（2002年）》
(2)居民的应债能力。这一指标是指当年国债发行额占居民储蓄余额的比率。尽管近几年居民持有国债的比例在下降，但我国目前国债的大部分持有者还是居民，所以考察居民储蓄余额则是必然的。2001年我国的居民储蓄余额为7.38万亿元，当年国债余额与居民储蓄余额之比为1:5.67。1981-2001年的20年间，我国居民应债能力一般在3%～7%之间，表1的数字也显示，1981年的国债发行额仅相当于2001年的1.09%，但当年国债发行额占居民储蓄余额的比率却比2001年高出52.89%。这说明20年来我国居民收入水平在大幅度提高，我国城乡居民购买国债的能力是比较强的。但值得注意的是，目前我国人均国债负担占人均年收入的比例已经达到18.38%[2]，所以不能简单地从储蓄余额的数量来判断国债的发行空间。
(3)金融机构承受能力。从一些发达国家的情况来看，一个成熟和发达的国债市场中，个人持有者比例仅为10%左右，而绝大部分都属于机构投资者。机构投资者持有国债的优点表现在：一是培养稳定的国债投资者，以利于国债市场的稳定；二是减少环节，有利于降低发行成本；三是商业银行大量持有短期国债，便于中央银行实施公开市场操作[1]。我国从1992年以后，金融机构以及各类基金被允许加入到国债认购的行列，国债认购主体逐渐呈现多元化的趋势。1996年4月，中国人民银行正式启动公开市场业务，从根本上要求金融机构提高国债资产的比重。因此，在考虑我国国债发行规模的时候，一要发展各种投资基金，培养机构投资人；二要在保证商业银行资产不断增加的同时，提高其资产质量。目前，由于金融机构有较大存差以及各类基金的兴起，对国债的吸纳还具有相当大的潜力。
2.从发行主体的承受能力方面考察
国债的发行主要是出于宏观调控的目的。在我国目前不允许地方政府发行债务的情况下，不论在管理中采取何种形式，中央政府都必然成为最终的发债和偿债主体。考察发行主体的承受能力的指标主要有两项：
(1)国债偿债率。国债偿债率是指当年还本付息额占当年中央财政收入的比率。该比率衡量的是一国在一定时期内中央政府偿还债务的能力。该比率越低，说明中央政府的偿债能力越强；该比率越高，说明中央政府支出的相当一部分是用来偿还债务的，偿债能力越弱。
由2002年《中国统计年鉴》可知，1989年以前的国债偿债率在3%左右，其原因在于我国从1986年才开始进行国债的还本付息。从1990年起国债偿债率呈迅速上升趋势，从1990年的11%直线上升到1992年的35%，以后虽有所下降，但从1995年起又开始回升，到1998年达到最高水平46%。这表明，中央政府的偿债能力越来越弱。但在分析时要注意两点：一是由于财政体制的原因，我国中央政府的财政收入占全部财政收入的比重相对于西方发达国家还是较低的，2001年也仅为53.05%，因此计算出来的该比率无疑要高。同时，在现代国债管理制度下，可以通过举借新债偿还旧债，这样对当年财政收入的压力会有所减轻。而这又从另一方面说明国债规模存在进一步扩张的压力。
(2)国债依存度。国债依存度是指当年国债发行额占当年中央财政支出或全部财政支出的比率。该比率是反映一个国家在一定时期内财政支出中有多少是依赖发行国债筹措资金的指标。当国债发行规模过大、债务依存度过高时，表明财政支出过多依赖债务收入，财政状况脆弱。一段时期，国债依存度仅是指当年国债发行额占当年中央财政支出的比率。这主要是因为我国国债毕竟是中央政府的一种有偿性收入，还本付息也只能是一种中央财政支出。由于这一指标不断提高，已经远远地超过了国际公认的警戒线，因此有观点认为该指标与国外同类指标的口径不一致，并不能说明问题的实质，在进行国债规模分析时往往回避该指标。但笔者认为，这一指标可以从两个口径进行考虑，对国债规模的界定还是有意义的。
所谓两个口径，就是既分析当年国债收入占中央财政支出的比重（本文称为国债依存度A），也分析当年国债收入占全部财政支出的比重（本文称为国债依存度B），这样既考虑了我国的特殊性，也兼顾了与国外的比较。同样，从2002年《中国统计年鉴》中可知，我国在1986年以前，国债依存度A的比率都在10%以下；从1987年起该比率超过10%，达到12.65%，1987-1993年，该比率平均为20%左右；从1994年起，该比率突然上升到45.64%，到1999年已高达61.28%，2000年后有所下降，但依然超过40%。国债依存度B在1995年之后也超过了20%，1998年达到29.9%，2002年预计为28.18%，并且没有下降的趋势。可是，1991-1995年，最发达的工业化国家国债依存度平均仅为10%，赤字规模比较大的发展中国家国债依存度平均为25%，新兴工业化亚洲国家（1968-1990年）为9%[1]，都远远低于我国的国债依存度。国际上债务依存度的警戒线为20%，而我国近几年从两个口径计算的指标都已超过这个警戒线。不过，同国债偿债率所存在的问题一样，在计算国债依存度时，也涉及我国中央政府财政支出比重十分低下的问题，导致该比率过高。
三、我国国债规模的趋势分析
根据上述的分析和基本假设，我们可以对未来一段时期我国国债规模的趋势作如下判断：
首先，如果仅看国债负担率的绝对值，似乎我国的国债发行还有相当大的空间，然而我们必须注意，我国的国债负担率虽然比其他国家低，但这些国家的高国债负担率是债务余额滚动几十年甚至上百年的结果。倘若我国国债的发行规模按目前的势头发展下去，再过五至十年，国债负担率也会很高。同时我们还必须看到我国和西方发达国家在GDP总量以及财政集中度上的差异。西方发达国家由于市场经济发展较早，每年创造的GDP数倍于我国，而且财政集中度（财政收入占GDP的比例）一般都在30%-40%，甚至超过50%，也明显高于我国。我国2001年这一指标只有17.08%[3]。因此，我们不能简单地用60%的国债负担率来衡量我国的债务规模。这表明，我国在非经济衰退的正常经济运行时期，要注意控制国债的发行规模。
其次，就居民储蓄余额来看，由于我国当前社会保障体系尚不完善，居民储蓄中养老、防老的比重还较高，以及一些原本希望启动消费的政策措施产生的负效应等原因，使得居民储蓄余额的增长呈现出相当的刚性，加上目前较低的利率水平，使国债作为投资品的吸引力有所下降，因此，不能对居民的应债能力有过高的期望。
再次，从财政支出的角度分析也应注意到，我国的财政支出平均增长率一直高于同期财政收入和GDP的平均增长率，由此形成了支出膨胀—赤字加大一国债发行规模增大这样一种连锁反应。由此会导致财政赤字和债务规模同步扩大的局面，使财政风险进一步加大。过多发行国债有可能带来财政风险，发行特种经济建设国债的积极财政政策会带来财政赤字逐年增加的后果，对未来经济的发展将产生负效应。同时我们要看到，实施积极财政政策后，由于连续5年发行特种国债，我国财政的国债依存度呈现较高水平，财政赤字率基本上是逐年提高，2002年已达到了国际上认定的欧盟的警戒标准赤字率，即3%。此外，我国财政在未来需要承担的负担远远大于发达国家。例如，我国的社会保障体系尚在建立之中，如果真正建立全社会的社会保障体系，财政的负担是十分巨大的；再如，国有独资商业银行的大量不良资产，其最后也是由财政负担的。因此，过多发行国债可能带来的负面效应不能忽视。
最后，体制变迁中的国债职能拓展与完善，客观上存在对国债规模的增长压力。国债工具是联结财政与金融宏观调控的桥梁，建立和完善社会主义市场经济体制，必然要求国债功能特别是宏观功能不断深化，要求国债政策更加灵活丰富。目前看，我国的国债政策功能基本具备，但有待进一步完善，特别是宏观金融调控的功能，需要发行较大数量的一年期以下的短期国债和20年期以上的长期国债，以满足金融机构的资产管理需求和中央银行的公开市场业务操作；同时，宏观经济结构不合理、技术落后等矛盾引致的需求不足需要较长时期的积极财政政策，客观上要求进一步扩大国债发行规模。规模的扩张必然进一步恶化控制国债规模的检测指标，这是经济发展过程内在压力的集中表现。因而，要从根本上控制国债规模必须促进经济发展，提高经济效益；必须完善财政收入的主要手段——税收；必须调整和优化国债的期限、利率结构。
此外，在国债使用的效益和机制上存在的一些问题，也使得过大的国债规模孕育着更大的风险。我国的政府投资一直存在着盲目建设和重复建设、效益差的问题。这几年的国债投资由于集中用于农业、水利、交通等基础设施方面，并加强了管理，总的看效果不错，但仍然存在虚报项目套取国债资金、挪用和挤占国债资金、配套资金不到位以及工程质量差等问题。另外，目前实行的由中央政府统一发债后，拿出一部分转贷给地方使用的办法，有可能引起地方政府推卸还款责任，从而加大中央政府的债务风险。
总之，从名义国债负担率和居民应债能力来看，我国的国债规模并不算大，似乎不会对经济运行产生不良影响；但是，由于国债余额增长速度过快，偿债能力和国债依存度指标都已处于高位，所以应当适度控制国债发行规模。同时，还应采取积极的财政调整措施，改善财政状况，降低财政的债务风险。