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[中图分类号]F323.213[文献标识码]A[文章编号]1003-7608(2006)12-0051-03
1994年，中国政府在《中国21世纪议程》中提出了促进经济、社会、人口、资源和环境相互协调和可持续发展的总体战略，表明了政府的决心。在这一战略中，水资源的合理利用是一个关键因素，直接影响着国家可持续发展总体战略的实现。
水资源是人类赖以生存的最为重要的、不可再生的自然资源之一，与社会经济发展和人民生活息息相关。在我国，由于农村人口数量巨大和农业经济在国民经济中的突出地位，使农村成为水资源消耗的主要构成部分，因而农村水资源的合理利用问题也就成为一个十分值得关注的问题。
一、目前中国农村水资源利用中存在的问题
笔者在进行实地调查的基础上查阅相关资料，通过中国水资源利用的相关数据进而对目前我国农村水资源利用中存在的问题加以分析，得出以下结论：目前中国农村水资源短缺，尤其在北方地区，水资源短缺的情况更为严重。在水资源利用方面，暴露出以下问题：
1.工农业水资源供求矛盾突出。2002年农业用水总量占全国用水总量的3/4以上。此外，50多年来，工业和城市居民用水始终呈现出不断上升的趋势。根据预测，我国水资源的供给缺口2010年将达1000亿立方米，2030年将达2300亿立方米[1]。伴随我国经济的快速发展和工业化、城市化水平的提高等，非农产业部门的用水量将不断加大。农业用水短缺的状况将更加突出。
2.农村地下水严重超采。目前在中国，种种原因使有效灌溉的耕地面积比例不高，2000年有效灌溉面积仅占耕地面积的42.3％。一个重要的原因在于水资源分布在空间和时间上的不均衡，总体上表现为南多北少，且70％～90％的降水集中在每年的7至9月。此种情况导致一些地区的季节性缺水，或者在特定的季节里出现南涝北旱的状况。中国北方地区因地理环境的缘故，气候干燥，降雨量相对较少，造成在总体上水源不足，成为缺水地区。然而这一地区却集中了全国将近65％的耕地。降水量的不足使地下水成为农作物灌溉水的必要补充，在有些地区甚至成为主要水源。在华北地区，地下水供给量占水资源总供给量的65％左右。笔者所调查的贾各庄村和姚白庄村，地下水几乎是农用耕地灌溉和农民生活用水的唯一来源。这两个村子所在的地区于中华人民共和国建立初期，平均井深5～6米便可采到水。如今由于地下水严重超采，能够采到水的最小井深已在40米左右。
3.农村水资源浪费严重。笔者在调查中发现，目前中国农村水资源浪费现象严重。主要表现为两大方面：一是大量天然降水的流失，每年汛期江河上游的天然降水得不到有效的截流和贮存。二是农业用水有效利用率低。根据统计，目前的情况是：渠道灌溉的有效利用率为30％～40％；机井灌溉有效利用率为60％。然而在世界发达国家，农业用水的有效利用率则达到70％～90％[2]。同时，我国每立方米水生产的粮食不足1000克，而一些发达国家每立方米水可生产出2000克～3000克粮食[3]。在笔者所调查的贾各庄村和姚白庄村中，贾各庄村近1/2的耕地使用土渠输水，姚白庄村则全部耕地采用土渠输水，灌溉基本上采用传统的大水漫灌或小畦漫灌形式，造成水资源的严重浪费。
二、妨碍中国农村水资源有效利用的若干因素
目前妨碍我国农村水资源合理利用的因素主要为以下几个方面：
1.意识因素。影响目前中国农村水资源有效利用的一个十分重要的因素为意识因素。意识因素又包含农民个体的意识和政府及相关管理者的意识两个方面。在笔者所调查的贾各庄村和姚白庄村的农户中，认为有必要节约用水的不足20％，65％的农户认为地下水资源不会枯竭，可以无限使用，很少考虑节水和有效用水问题。可见农民节水和合理利用水资源的意识之淡薄。政府也很少对农民进行合理利用水资源及相关知识的宣传。笔者在调查中了解到，将近70％的受访者回答说没有接受过村委会以及上级政府部门关于节水知识的宣传和介绍。
2.财政因素。财政因素主要以农民与基层政府的财政能力状况为据。在笔者调查的农户中，有将近20％的受访者已经认识到节水的重要性，并对节水技术如喷灌、滴灌等有所了解。但采取此类措施成本高，个体农民财力有限，故望而却步，只能承袭传统的灌溉方式，或将改进灌溉技术的希望寄予政府。而在县乡基层政府一方，一些官员、特别是那些专业性较强的部门的官员也清楚只有通过财政投资，给各村委会以实际支持，解决技术手段方面的问题，方能实现合理用水、合理灌溉。但基于县乡政府财政力量的限制，不能真正给农民以有力的支持。
3.技术因素。财政问题必然导致相应的技术问题。要实现农业有效用水，需解决技术输水方式和改善农田水利基础设施等问题。目前中国农村水利基础设施陈旧，农田灌溉的输水方式主要为传统的土渠灌溉，塑料管道、混凝土灌渠等更高技术含量的输水渠道均未得到普及，喷灌、滴灌等节水灌溉方式大多只处于试验阶段。浇灌技术的落后必然导致水资源的流失。
4.管理因素。管理的不完善是造成目前中国农村水资源粗放、低效利用的制度根源。具体表现于两个方面：一是在水资源利用的整体规划和监督方面，各地方政府及地方政府中的各个部门常常从自身需要出发，而不是相互协调；相关部门对其管辖范围内的乡村的水资源利用状况缺少有效的指导和监督。二是在水资源管理方面，诸多部门参与管理，部门间缺乏统一协调的管理机制，各管一段，甚至重复管理，造成重重矛盾，使政府对水资源的管理陷于混乱和无效。
5.政策因素。目前中国大部分地区农业用水价格偏低，无法反映供水成本，一些地方甚至是无偿用水。农民用水价格过于低廉的政策不利于农民合理利用水资源意识的提升，也不利于推进农村水资源合理有效利用。
三、实现中国农村水资源合理利用的措施及面临的困境
1.颁布法律、法规以实现水资源的合理利用。针对水资源利用问题，多年来，中国政府一直试图通过各种政策法规去加以调整，以求实现对水资源的合理利用。1988年，政府出台了《中华人民共和国水法》，并于2002年10月1日颁布实施经过修订的《水法》。《水法》的修订反映了政府推进节水力度的加大，合理利用水资源的进程正朝着更加科学的方向发展。
目前中国农村水资源利用方面与节水相关的一个问题是上面已经提到的有关水价格的问题。一些人主张将市场机制引入农村水资源管理，然而根据中国农村的现实情况，确定水价格有一定难度，目前在农村收取水费仍存在问题，主要表现为水价的确定有很大困难，仅水量计量技术的采用便需付出极大的成本。
2.协调部门间关系，合理界定政府各部门的职责权限。中国农村水资源合理利用和农村经济的可持续发展涉及多方面问题，解决这些问题涉及诸多政府相关部门。多年来在我国，由于政府部门利益的存在造成“多龙治水”的局面，在农村水资源管理上多头负责、权限交叉。为解决这一问题，1984年5月，国务院成立环境保护委员会以协调部际工作；同年12月，国务院设立国家环境保护局，作为国务院环境保护委员会的办事机构，由城乡建设环境保护部负责管理。此后，大部分地方政府也相继成立了环境保护委员会。1998年国务院机构改革撤销了国务院环境保护委员会，职能由国家环保总局承担。但国家环保总局不是国务院的组成机构，缺乏应有的权威和履行职责的必要手段，使原来国务院环境保护委员会协调各部委的职能不能很好地得以履行，从而使多头管理农村水资源的问题不能很好地得以解决。针对此，经国务院批准于2001年建立了全国环境保护部际联席会议。尽管如此，政府的协调机制仍不完善，全国环境保护部际联席会议仍不能很好地发挥协调作用。
可见，如今在对农村水资源实施管理的过程中，合理界定政府各部门的职责权限，协调各部门间的关系，已成为当务之急。
3.政府的经济扶助与政策支持。上文中提到，在对贾各庄村和姚白庄村的调查中，一些农民表达了他们对节水的良好愿望。然而此种良好意愿的实现需要依靠政府财政、技术等方面的帮助和相关政策的支持。
首先，当今中国农村水资源的合理利用需要政府在财力上加大支持力度。目前我国农业节水的效果之所以不明显，原因之一在于缺少财政支持。政府财力投入不足，致使乡村一级难以开展水利基本建设项目。近年来，政府在水利方面的投资方向主要是电站、防汛堤坝等大型工程项目，农村灌溉系统的建设难以立项。由于目前尚未能形成国家投资、地方配套(资金)及农民投入劳动力的三位一体的管理体系，尤其是地方配套资金和农民劳动力投入无法落实，致使许多灌溉区成了“半拉子工程”，即使国家予以投资仍不能发挥应有的效用。笔者在调查中得知，官庄镇的贾各庄村曾被天津市立为蓟县“喷灌示范基地”，但由于资金不足和后续管理方面的问题，使这个基地没有真正起到“示范”作用。此外，由于目前中央和地方政府对农田机井投资很少，打机井主要靠农民自己投资，而村民在这方面的组织与合作较差，致使一些井渠结合的灌区无法发挥作用。
其次，农村水资源的有效利用需要政府的技术支持。政府有必要加大投入力度去推动农业节水技术的研究和推广。目前我国农业节水技术发展缓慢的原因之一在于长期以来政府在农业科技方面投入不足。根据《中国统计年鉴2004》的数据，我国政府农业支出占国家财政总支出的比例1978年为13.43％，1992年为10.05％，1999年为8.23％，2003年为7.12％。而农业科技三项费用在整个农业支出中所占的比例分别为1978年的0.70％、1992年的0.79％、1999年的0.84％和2003年的0.70％。这些数据表明自1978年以来，政府对农业的财政投入呈下降趋势；农业科技三项费用在整个农业支出中所占的比例不同年度虽有升有降，但在总体上仍体现为国家在农业科技方面的投入呈下降趋势。目前中国农村的主要生产方式为以家庭为单位的小规模生产方式，在此种情况下，农民难以承受管道灌溉、喷灌和滴灌等技术的高成本，需要靠政府在节水灌溉技术、节水灌溉工程、节水高产耕作技术和节水高产抗旱品种技术等方面给以帮助，加大投入。
此外，农村水资源的有效利用需要政府正确的政策引导。前些年，为解决沙尘暴问题，政府出台了退耕还林的政策。由于一些地区对国家政策理解上的偏差，使一些肥沃土地被栽种了树木。2004年出台了《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，重新提出要实行严格的土地保护制度，切实保护好耕地，尤其要保护好基本农田。
笔者在走访穿芳峪乡时得知，该乡2001年被定为“生态保护示范地”，然而事实是：在适宜农作物生长的平原上，部分土地被栽种了树苗。此种在肥沃土地上栽树的行为违反了农业经济自身的发展规律。树苗相对发达的根系与邻地争抢水分，还影响农作物的采光，给邻地的作物种植带来了极大的负面影响。因此，它并不符合国家退耕还林的良好愿望，没有给水土保持带来积极效果，却给农民造成损失。农民将种树苗的土地重新改为种植农作物，然而农作物的产量在一两年内仍要受到影响，此种情况给农民心理带来不良影响。
可见，正确的政策引导是合理利用水资源的重要因素，国家政策的摇摆或不确定性会使农民感到无所适从，也就不可能在农田灌溉设施方面给予应有的投入。
综上所述，如今，解决中国农村水资源合理利用的问题已成为一件关乎中国经济可持续发展和国计民生的大事。中国政府要通过制定切实可行的政策，通过给乡村和农民提供相应财政帮助和技术支持来实现农村水资源的有效利用。要通过大力宣传，提高各级政府官员和农民的节约用水意识，使合理利用水资源一事在广大农村中家喻户晓，人人皆知。要通过政府改革，明确政府职能，协调好政府部门间的关系，以更好地为农民提供服务。基于中国农村幅员辽阔、一些地区经济相对落后的现实，在短时间内，政府大规模投资于农村浇灌系统的更新和完善大规模投资尚不可能。但由上级政府投资、乡镇配套(资金)和农民投入劳力三配合的办法仍具有实施的现实可能。随着村民自主意识的增强以及政府的帮助和支持，逐渐发展和完善科学、合理的乡村灌溉基础设施，实现合理用水和有效节水并非是可望不可即的事。
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