法理学视野下的中国经济规划，本文主要内容关键词为：法理学论文,中国经济论文,视野论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家经济计划是我国调控的主要方式，曾经在很长一段时间内也是唯一的方式。对于国家经济计划法制化的研究由来已久，经济计划法的呼声曾经也很高。但是，随着市场经济的逐步深入，市场调节逐步弱化和取代了国家计划调节，经济计划法的出台也就暂时被冷落了。然而，市场对于经济调节过于自由和滞后性的缺点引发了一系列的金融危机，因此，国家宏观调控又被再次提上日程。在这一冷一热的过程中，国家计划以崭新的姿态，即经济规划，出现在国人面前，“十一五经济规划纲要”从出台到实施都引起了社会各界的广泛关注，从“计划”到“规划”的一字之差，不但体现了政府职能转变的决心和行动，更凸显了国家对于经济规划法治化的态度。但是，国内研究经济规划的文章比较少，关于经济规划的法理学分析方面的文章就更是凤毛麟角①。由于我国长时间实行计划经济，因此对于计划法存在与否和如何构建方面的文章比较多②。社会经济变革引发法制变革。所以，我们有必要从“规划”与“计划”的重大转变入手，对国家计划与经济规划进行比较，然后从经济规划与法律的关系、经济规划中的责权利相统一、经济规划实施的法治保障三个方面，推导出经济规划与法治建设的关系。
一、从“计划”到“规划”的重大转变
肇始于前苏联的计划经济（planning economy），其基本手段和标志就是行政性的“计划”，中国的历史和现实又赋予了它浓重的人治色彩。③ 我国搞计划已经有50多年的历史了，过去计划经济时期编制计划，现在社会主义市场经济时期仍然编制计划，计划的名称，历史上曾经改过多次：1953年起，我国开始用计划指导大规模的经济建设。当时学苏联，计划的名称像他们的一样，无论年度计划，或五年计划，均叫“国民经济计划”。如“一五”计划的全称，叫《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划》。计划名称的这种叫法，一直沿用了30年。到1982年，计划改名为“国民经济和社会发展计划”，这是顺应世界潮流④，计划在继续注重生产建设方面的任务的同时，开始重视并增加社会发展和人民生活方面的内容。
由于我国在建国以后长期实行高度集中的计划经济体制，计划几乎无所不包，深入到了国民经济的各个领域，成为配置资源的最主要的手段。随着计划经济体制的弊端日益暴露出来，并最终为社会主义市场经济体制所取代，计划本身应当如何定位的问题就被提出来了。在这一过程中，不乏有因为计划经济的弊端而排斥、否定计划本身的，但是理性的审视和现实的需要又使得计划在市场经济中占有不可忽视的地位。当然，市场经济条件下的国家计划绝然不同于计划经济体制下的国家计划。市场经济背景下国家计划绝不是政府说了算的指令性计划，国家计划不是“替代”市场经济中经济人的自由选择，而是在市场经济基础上，以经济人的自主选择为前提条件而进行的公共选择，国家计划的对象和内容，并非就是整个国民经济本身，而是对国民经济中关于“公共品供求”的未来景况所作的预期选择。
“十一五规划纲要”从计划到规划被认为具有重要、深远的意义。它标志着中国进一步迈向市场经济体制、融入国际社会，政府职能面临根本转变，经济、社会发展模式将从以CDP为中心，转向以构建和谐社会为目标。可以说，从计划到规划的转变，体现出了从计划经济到市场经济的转变，反映的是两种不同的理念。政府可以用两种政策手段来尝试再分配：一种是运用政府的强制权力来征税和分派转移支付，以弱化甚至消除竞争博弈的后果：另一种是通过直接干预立足于私人产权的竞争基础。通过影响财务资本、物质资本和人力资本的积累，通过干预缔约自由，改变市场的运行。⑤ 这两种干预，一种是对交易的干预，另一种是对交易结果及其积聚力量的干预。我国已初步建立社会主义市场经济体制，市场已开始在资源配置中发挥基础性作用。既然资源配置已主要由市场调节，政府对资源配置的职能已大大弱化，就没有必要也不可能像过去一样政府作为经济活动的主角，定指标、安排项目、直接配置各类经济资源。在市场经济条件下，经济活动的主角应是作为市场主体的企业、公司。所以，在建立起社会主义市场经济体制以后，政府、市场、企业之间的关系已发生了重大变化，凡是市场、企业能做并且做得好的事情，政府都要放手，让市场、企业去做，企业不再是政府的附属物了。规划提出的目标是建立在对市场科学预测的基础上的。对于大多数行业来说，规划将主要运用市场机制，由企业自主决定投资方向。投资效益将成为引导资源流向的决定性因素。在发挥国家规划对资源配置的指导作用的同时，使市场对资源配置的基础性作用得以充分发挥。
从计划改为规划，绝不是简单的用语的改变，而是反映了经济体制的重大变化、管理制度的重大变化，是我国上层建筑适应经济基础、促进经济基础的巩固和完善、促进生产力的具体体现。政府以公共利益为现实的存在依据，以供给和维护社会秩序为根本目标，政府的基本价值在于创造一个和谐稳定的社会秩序，但政府产生后，政府的公共性始终有来自于政府自主性的威胁。⑥“计划”让位于“规划”，意味着政府工作面临着宏观经济调控层面的新挑战。在“十一五”全面建设小康社会的关键时期，如何使政府真正做到既不“越位”，又不“缺位”，是亟待解决的问题。政府在抓好经济调节和市场监管的同时，应加快职能转变的步伐，在公共服务、生态环境、资源保护、优化发展环境等方面更好地履行公共职责。
二、经济规划与法律的关系
中国正处于急剧的社会变革中。这种变革远不是枝节而细微的，而是主流而巨大的。这种变革涉及了中国社会的经济、政治、文化等各个方面。“中国社会在经过20世纪登峰造极的社会动乱后，开始了划时代的社会转型。这一伟大变革的光荣时代，是从农业文明向工业文明的跨越。它不仅有着超越法国18世纪启蒙运动、欧洲文艺复兴和宗教改革的那种思想变革的巨大心灵震撼，而且伴随着产生了社会结构、生活方式与人际关系的革命性变化”。⑦ 从自然经济、畸形的计划经济走向市场经济，就是一场经济体制的大改革。改革经济体制，牵一发而动全身，要改革经济体制必然要进行全方位的社会改革。特别是在当代的社会变革之中，“不管来自何方的人都想搞清楚到底法律能不能给社会带来显著的进步，使社会正义得到真正的发展，并且要逐步消除暴虐”。⑧ 因此，在研究社会经济变革的同时，不可避免地要进行法制变革的讨论。
制定和实施“规划”这样复杂、影响深远的重大社会活动，理应把“规划”从编制、审议到实施、调整、监督等各个环节纳入法治轨道。在“国家计划”向“经济规划”的转变过程中。为保证规划能够反映经济发展的规律，促进决策的正确性与规划的科学性，指导国民经济和社会事业健康发展，由国家制定一部专门规范经济社会发展规划编制工作的法律或法规，应是制度建设的必需。当代东西方国家大都设有计划部门并制定各种不同的国家计划。⑨ 但是在国外，对计划法的讨论并不多，⑩ 大多简单地认为计划游弋于法律之外。正如金泽良雄教授指出的，“一般说来，由行政机关筹划制定有关经济的计划，系属于行政自由活动的范围。换言之，可以认为行政机关的决定计划不必依据法律亦能自由进行”。(11) 就我国而言，以前由于计划经济的统制地位及受法律虚无主义的影响，计划与法律的关系问题几乎无人提及。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和法治国家目标的确立，计划与法律的关系问题才逐渐被人们所关注。
在市场经济条件下，宏观调控是国家调节社会经济的主要方式之一。对于宏观调控的体系，目前理论界公认的三大支柱包括计划、财政和金融。由于财政和金融既指财政、金融政策本身，又指税率、利率、价格和工资等财政、金融政策工具和具体的调节手段，所以有些学者认为宏观调控体系应当包括计划、经济政策和各种具体的调节手段。(12) 从宏观调控体系内部要素之间的关系看：经济规划规定经济发展的目标和任务，它体现着国家经济调节的总意图，是宏观调控体系中的“龙头”。经济政策是连接国家经济规划与各种调节手段的中介，它分解经济规划所规定的经济发展总任务和各种宏观经济总量指标，形成各个方面的基本行为方针和准则，并使各种调节手段能直接发挥作用，如财政政策、货币政策和产业政策等。各种具体调节手段是对国家经济规划和经济政策的落实，它们主要是对社会经济活动进行指导、鼓励、提供帮助和服务，属于间接促导型的，如税率、利率、汇率等经济杠杆和其他财政、税收、金融、信贷、价格、工资等方面政策工具及其运用。(13) 当然，这些具体调节手段也可能带有间接强制性，如为抑制房价高扬提高贷款利率，但它也区别于行政直接强制。
根据经济规划、经济政策和具体调节手段之间的上述关系，将经济规划的目标任务转化为法律可以有两种方式：（1）制定有关经济政策的法律。西方国家在二次大战以后，其计划同法律的关系开始密切起来。他们往往根据国家计划制定经济政策，又根据经济政策制定法律。以日本为例，为了实现生产扩充计划而运用了《炼钢事业法》以及其他各种事业法，为了实现物资动员计划而运用了《进出口物品等临时措施法》和《国家总动员法》，等等。(14) 或者反过来，在立法中规定有关计划。例如日本在《确保粮食临时措施法》中规定了“农业计划”等；在1955年的《煤炭矿业合理化临时措施法》中规定“煤炭合理化基本计划”；在1963年的《中小企业现代化促进法》中规定“中小企业现代化计划”和“中小企业结构改进计划”；在1978年的《特定机械情报产业振兴临时措施法》中规定“特定机械情报产业高度化计划”等。(15) 我国也有类似情况：比如我国“十五”计划（2001—2005年）确立了“五年城镇新增就业和转移农业劳动力各达到4000万人，城镇登记失业率控制在5％左右”，“鼓励发展多种所有制的创新型中小企业”等目标。为了达到此目标，我国于2002年制定了专门的《中小企业促进法》。正如该法第1条指出的：“为了改善中小企业经营环境，促进中小企业健康发展，扩大城乡就业，发挥中小企业在国民经济和社会发展中的重要作用，制定本法。”这样，计划的目标任务通过经济政策并最终转化为经济政策法。（2）制定有关具体调节手段的法律。有关调节手段的法律一般都以特定的经济政策或经济规划为背景。如《商业银行法》第31、32条就是关于具体调节手段利率和存款准备金的立法。该两条都没有规定具体的利率和存款准备金率。但要求商业银行根据央行不同时期的命令执行。就是说，由央行根据不同时期的计划目标制定宏观调控经济政策后确定利率和存款准备金率，再通知商业银行执行，从而使得计划的目标任务得以实现。又如，国家税务总局关于印发《调整和完善消费税政策征收管理规定》的通知中增加对木制一次性筷子和实木地板征收消费税，就有助于“十一五规划纲要”提出的建立资源节约型社会和保护森林的目标实现。
经济规划与法律虽然不属于同一范畴，但两者之间存在着相关属性与功能上的联系。经济规划实施过程中的法律保障就是实体与程序的统一过程。经济规划就是国家在经济发展过程中规定可以做什么和怎样去做以及受阻时怎样去调整和克服的统筹性指导。在这里，第一项内容属实体性规划，而后两项内容则属程序性规划。因此可以说任何规划的有效实施都是由实体性规划与程序规划两部分组成的，而程序规划又离不开法律的有效保障。因为，国家的种种权力只有通过法定程序才能使其行使到每个公民、法人身上，才能使权力行使的或然性和不确定性变成一种必然性和确定性。因此，经济规划实施过程中的法律保障，也就是实体与程序的统一过程。大致说来，程序法律保障与实体经济规划的关系有四个方面：即手段与目的的关系、过程与结果的关系、现实与可能的关系、形式与内容的关系。因此，如果经济规划希望达成预期的目标，使得规划结构中的可能性转化成为现实结果，就需要法律成为经济计划的编制和实施程序的保障。
三、经济规划中的责权利相统一
所谓责权利相统一原则，是指在法律关系中各主体所附的权利（力）、利益、义务和职责必须相一致，不应当有脱节、错位、不平衡等现象存在，要求各主体的义务（职责）、权利和利益内在相联，不允许有责无权、有责无利或有权无责、有利无责，应当责字当先，以责定权，以责定利，责到权到，责到利生。责权利相统一原则中的责任具有不同的层次，正如哈特指出，责任应当至少包括：（1）角色责任；（2）因果责任；（3）应负责任；（4）能力责任。首先，它是一种角色责任，在组织中的不同角色决定了主体在经济关系中承受的权利（力）、义务和利益的差异。“在一个社会组织中，向别人提供福利或促进该组织的目标的实现等义务，总是归于一定的地位或职务，即归于一定角色”。其次，责任表明在主体违反义务时引起法律和国家对其的否定性评价，它是义务和制裁的联结点，执法者与司法者通过责任来确定相应的法律制裁。权指的是权利和权力。权利（力）和义务一般而言具有一体性，只有区分不同的情形才能将其区分开来。譬如在经济合同中，代表政府订立合同，所拥有的权利对于国家而言也是一种义务，他应当也只能为国家谋求利益最大化，以最大的善意代表国家的意志和利益；经济管理主体在实施管理行为时同样如此。责权利相统一原则要求权责相当，不能失衡、畸轻畸重，以免权重责轻诱发专权擅权，或者权轻责重令人畏缩不前。利指的是利益，这是由行为地位经济性决定的。从法律的目的来看，法必须以整个社会的福利为真正的目标。法律的首要和主要目标是公共幸福的安排。(16) 因此，公平分配生活需要、卓有成效的促进正当的经济生活，是一切法律及法律性文件需要具备的前提条件。权责重，成效显著，利就大；反之则小，直至令行为人承担不同程度之不利后果。
经济规划中的政府权力，集中体现为国家的宏观调控权。宏观调控权作为一种国家权力，必须进行有效的配置，并且使权力主体、权力范围和权利主体的职责都获得法律的明确界定。(17) 因此，责权利原则在经济规划贯穿过程中所需要解决的首要问题就是国家宏观调控权的问题。这一问题包含三个方面，其一，是宏观调控权的合法性来源：其二是国家宏观调控权的分配，即宏观调控权应当由哪些权力机构来行使；其三是国家宏观调控权的制衡，即不同的权力机构在行使宏观调控权过程中的相互监督和制约。“合法性这一观念首先并且特别地涉及到统治权利。合法性即是对统治权利的承认。”(18)“可以说，现代意义上的公共权力日渐成为一种基于公民同意的权力。”(19) 可见，所谓合法性是指公众的认同：缺失公认性，合法性就丧失其基础；获得了公众认同的政治权力，作为一种行使政治统治的权力，才是合法的政治权力。在市场经济条件下，法律首先应对经济规划中的政府权力进行正确的定位，依法界定政府权力的来源和权力行使的范围，保证政府权力真正是建立在合法行使的基础上的宏观调控职能，而不能让政府权力越位，挤占了本应由市场机制发挥作用的领域，也不应让政府权力在应由其发挥作用的领域缺位，并保障政府经济规划职能的充分行使。规划的制定和执行都需要有政府参与，“在现代世界里，政府完全可以很好地从事广泛的经济活动，包括调整收入和财产的分配，处理外部经济和外部不经济，对付结构上的不可分性，维持经济的普遍稳定。”(20) 要达到所有这些目标，政府就应该充分明确自身的角色定位，从将自身权力进行不同层面的分配，将经济规划执行人的角色具体抽离出来。分权是市场经济的客观要求在国家制度层面上的必然体现，这一制度的根本作用在于限制国家权力的滥用，从而保护市场主体的正当权利不受国家权力的侵害。(21) 在经济规划实施过程中，我们在认识作为经济规划实施主体的国家时，有必要改变传统的、仅将其视为权力主体的观念，而应将其定性为权利人与义务人、职权人与职责人的统一体。就国家在经济规划实施中的具体职权而言，可以概括性地分为决策方面的职权、执行方面的职权和监督方面的职权。同时。在现实的社会生活之中，经济规划实施的过程是由国家各个职能部门来实现的，依据上述经济规划实施过程，国家的这些职能部门也可以相应地划分为：调控主体的决策部门、调控主体的执行部门和调控主体的监督部门。经济规划中国家调控权的权力制衡要求不同的权力来源和不同的利益集团之间均衡的分配权力。分权的根本目的是对权力进行限制，这一目的需要通过在不同权力来源和不同利益集团之间均衡地分配权力才能实现。权力来源和利益目标不同的权力机关相互之间保持着相对的独立性，这种独立性使得权力机关在作出决策的过程中各自追求自己的利益目标，从而发生全力的抗衡。为了保障权力抗衡的结果体现公平和正义，权力的分配应当保持均衡。权力分配的均衡是指根据现实生活中不同权力来源和不同利益集团对于所涉及决策事项的关联程度来分配权力，使与权力行使的结果有利害关系的利益主体都能够享有决策的权力。(22) 一般来说，在经济规划中均衡分配宏观调控权有三种方式：第一，将经济规划中对于社会成员利益有普遍直接影响的宏观调控权赋予代议制机构行使，使得数量众多的社会个体成员可以通过民主政治的运行机制均衡地行使，“规划”的编制一般要经过课题研究阶段、思路形成阶段、规划纲要起草和专项规划形成阶段、广泛征求意见和充分衔接阶段，直到最后完成并提交全国人大讨论审议。第二，经济规划中那些对于某些社会利益集团的利益有直接影响的宏观调控权，应当在法律规定下，授予那些由利益集团代表参加的公共权力机构行使，以使得这些数量有限的利益集团通过参与公共权力机构的决策过程来均衡地行使权利。第三，经济规划中那些与市场主体的利益不发生直接关系的宏观调控权应当被法律（依法）授予政府行政机构，由政府机构代表国家行使权利，例如经济规划中的政府预算决定权均交由政府执行。
经济规划中的责任，实质上就是经济规划相关法律中的法律责任承担，在此将其称之为经济规划的法律责任。经济规划的法律责任是指从规划决策、编制到执行的过程中，规划主体因模范遵守经济规划相关法律要求，或违反经济规划相关法律，以及无法实现经济规划中约束性指标而应当承担的法律后果。在规划管理主体的责任中，有必要区分规划管理机关和规划管理机关中有关责任人的不同责任。规划机关必须实现为规划执行主体执行规划创造条件的种种承诺，并且承担当规划执行主体因执行规划而受到政策性损失等正常损失。如果由于规划机关的原因，造成规划损失，以至于规划执行主体遭受了损失，包括实际损失和可得利益损失，规划执行主体可以通过规划保障请求程序要求规划机关承担相应的财产责任；必要时，规划机关还要承担经济管理责任，即以计划管理行为受到某种限制为代价。这种限制，包括限制或者剥夺其经营管理的资格，纠正、调整其经济管理行为的内容。当规划执行主体遭受的损失巨大，不宜、也无法由规划机关单独承担时，则必须由国家出面来承担国家赔偿责任。如果在上述否定性责任中，涉及到管理机关中有关个人因规划决策或者组织实施过程中的失误的话，该个人也应承担相应的财产责任和经济管理责任。而且对于经济规划实施机制法律制度的完善而言，追究有关责任人的个人责任具有更重要的意义。因为从某种意义上说，规划机关只是具有虚拟的人格，仅由规划机关作为组织体承担责任，而不对该组织体的成员进行制裁或处罚的话，无法起到通过责任来制约权力的有效作用。而且，相对来说，由于规划机关承担责任更多地出于对规划执行主体的损失加以赔偿的目的，其惩罚性不如由有关责任个人承担责任明显，所以，必须将有关责任最终追究到个人，才能够真正发挥经济规划法律责任制度的作用。相对于计划管理主体的责任而言，规划执行主体的责任较为简单。如果在执行规划的过程中，由于执行主体自身的原因导致损失的发生，则该损失由执行主体自己承担，而不得要求规划机关或国家承担。
经济规划作为国家调节经济的形式，具有明显的社会公共性。这种公共性表现在以下几个方面：第一，经济规划以直接促进市场经济的整体发展为目标；第二，经济规划所要解决的社会矛盾都不同程度地带有社会公共性质；第三，经济规划以平衡带有社会性的利益为使命。由于社会公共性质所决定，经济规划不仅需要通过对利益进行分配发挥对经济的影响，而且所进行的利益分配是以影响经济的宏观运行为目的的，而不是具体分配个体的利益。这就决定了经济规划中的利益必须具备两个条件：一是利益必须具备可分配性：二是所分配的利益具有宏观层面的意义。法律历来是利益矛盾的反映，德国著名法学家耶林早就指出，法律的目的是平衡个人利益与社会利益，实现利己主义与利他主义的结合。(23) 因此在利益分配层面上，法律与经济规划具有与生俱来的共性。经济规划是国家在市场经济条件下行使一种新型国家权力的体现，其来源当然是人民的授权，因此权力行使之后的利益结果，也应当惠泽与民。如果利益分配的结果是游离于人民意志之外的，那么它自然得不到人民的认同与支持。这就要求经济规划必须将维护社会整体利益，为大众谋取最大限度的福利，作为其追求的基本价值。那种借经济规划实施之名，行追求政绩甚或私利之实的所谓政绩工程、形象工程是有悖于人民意愿的，自然会遭到广大民众的反对。众所周知，包括中国在内的许多国家将宏观调控的目标确定为充分就业、经济增长、币值稳定和国际收支平衡。在这样的发展目标指导下，各国不约而同地以GDP的增长作为经济发展的首要指标。中国当然没能例外。这种发展观已经为我国经济和社会的进一步发展留下了许多隐患，其中最大者莫过于贫富差距的悬殊。这种发展观在今天已经变得不合时宜，人们开始对其提出质疑，进行认真的反思。因此，必须考虑经济规划实施过程中的利益如何合法公平分配才能得到民众的认同。我国已经为自己找到了一种新的发展观，这就是以人为本的科学发展观。科学发展观旨在引导我国的经济发展向以人为本的方向转变，突出人的主体地位，尊重人的价值与尊严，关怀人的幸福与快乐，实现社会和谐。真正意义上的人的发展应该是社会成员作为共同体一分子普遍得到发展。因此，在“十二五”即将制定期间，其经济规划的目标应当进行重大的调整。将不再是片面地追求GDP的增长，而应转向以缩小贫富差距，让大多数人富裕起来，为逐步实现人的全面发展创造条件。否则，经济规划就很难真正受到公众的认同与支持。
四、经济规划实施的法治保障
在我国，计划法曾一度被公认为是经济法的“龙头法”，而在1992年后，有人又认为计划调节和计划法都不重要了。应该承认，在市场经济条件下，经济规划与包含经济规划内容的法律从内容、范围乃至作用和地位同以前实行计划经济体制相比，已明显不同。实行市场经济后，经济规划作为一种国家宏观调控手段，作为一种客观的事前调节，与市场的基础调节协调配合发生作用。市场和经济规划有了明确的分工，经济规划正逐步走向更加宏观的指导性地位，但其积极作用也真正得到了发挥。经济规划的地位决定着相关法律的地位。既然经济规划是国家对市场经济进行事前调节和宏观调控的重要手段，并且体现着各种经济政策和经济手段的协调，体现着市场机制运行的方向和目标，因此，国家必然要把经济规划加以法律化，明确其法律地位与法律效力，并以此作为国家进行宏观调控和引导经济运作的依据。从世界范围来看，计划经济试验成功者没有，实行计划经济的原社会主义国家也纷纷转向进行市场经济的实践探索。之所以会出现这种情况，除了市场经济是现代化大生产发展的必然选择外，还与我们工作中特别是计划立法中的一些失误有直接关系。原有立法体制上的缺陷表现为：没有科学的计划立法规划，法律的约束机制被削弱；立法程序不健全，部门规章代替国家计划法的职能，法律效力淡化；过分强调社会为一个统一整体，忽视了整体内部个人、企业间利益的差别。由于上述原因，我国实行了几十年的计划经济，却没有一部完整的计划法，计划制定没有法律依据，计划的实施没有法律来保证。因此，经济规划法治化并不等同于单纯地计划法或者规划法的制定，而是一个从规划制定到实施以及绩效监督统统需要法律参与的过程。
经济规划法治化体现在立法上，是指其指导思想上要确立以市场为基础，以指导性计划为主导，以中期计划为重点，以服务为宗旨的原则。在计划编制上，要加大全国人大在审批中的权限，以保持决策的科学性；在方法上要从偏重于管理微观经济活动转为将主要精力用于提出国民经济与社会发展总体战略目标与任务以及需要配套实施的宏观政策，从偏重于实物和指标管理转为重视再生产各个环节的引导调控，从偏重于单纯的直接的计划管理转为综合的间接的计划管理，从偏重于供给管理转为重视社会的需求调节，从偏重于静态的国内经济活动和资源与平衡转为积极利用国内外两种资源、两个市场、两类资金的动态的开放式的平衡等。在计划责任上，不能因计划的指导性质，忽视对计划责任的规定，由于在计划的编制和执行中，弄虚作假，胡乱指挥，玩忽职守，致使计划本身不科学，从而导致在执行计划中造成重大损失的，理应追究有关责任人员的责任，以从法律上保证计划制定的科学性和严肃性。(24)
保障经济规划实施的实体法一般是国家在经济与社会发展方面就规划实现的基本目标及其主要实现途径所制定的法律规范。规划的内容包括规划发展目标以及为实现该目标所采取的各种政策措施。国民经济和社会发展规划的制定，首先需要根据国内、国际的现状及未来发展趋势，确定一个反映客观规律要求的涉及国民经济全局和长远发展的战略目标，其主要内容有：经济增长的目标、人民物质文化生活水平提高的目标、科学技术发展和科技结构变革的目标、社会事业发展的目标。规划的内容就是这些战略目标的具体化。因此，各个时期规划的具体内容必须根据国家的经济发展战略目标和每个时期提出的政治经济任务以及措施而确定相应的规划内容。规划的内容，除了文字报告外，还包括计划指标和政策措施两个部分，计划指标是规划的有机组成部分，是规划任务的数字表现，也是规划任务的具体化。不同的规划任务有不同的指标，这些体现规划内容，相互联系、相互依存的指标，就构成指标体系。指标体系不是一成不变的，它随着各个时期经济任务的变化而不断改进和完善。目前，我国应适应社会主义市场经济的需要，尽快建立一套科学的经济、科技和社会发展三位一体的计划指标体系。政策措施是国家为实现一定时期的计划任务而制定的产业政策、行业发展政策、地区布局政策、对外贸易和利用外资政策以及其他重要技术经济政策，是计划任务得以完成的有力保障，是规划内容不可缺少的组成部分。以上内容，均可以通过实体法的形式加以体现，或者在实体法律中有所体现。
规划程序法则主要表现为规划的编制审批、执行等程序方面的法律规范。随着经济建设的发展，国家规划工作的重点，应从制定年度计划为主，转向制定中、长期规划为主，加强中、长期规划的研究和制定。在我国，根据规划内容的不同，规划由不同的机构进行编制，全国性的国民经济和社会发展计划由国务院编制和管理，并由国家计划委员会负责编制的具体工作。全国性的行业计划由国务院各个部门负责编制。地方性的国民经济和社会发展计划包括省一级和县一级的计划，分别由省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府和县人民政府编制和管理，由同级计划委员会负责具体编制工作。基层计划由企业和基层单位参考国家计划并结合本单位的实际情况自行编制。在规划编制中，关键问题是规划的科学性问题，只有科学的规划才能指导国民经济和社会事业健康发展。所谓科学的规划，即规划是否反映客观规律，符合实际，一个科学的规划不仅要有科学的内容，还必须要有科学的编制方法。科学的规划是根据计划信息、计划预测、计划平衡和计划决策一系列程序编制出来的，用法律形式将这些编制程序加以确认，即形成规划法律程序。各级人民代表大会及其常务委员会是审议、批准和监督规划执行的国家权力机关。除此之外，任何单位或个人都无权审批规划，不按法定权限和程序审批的计划是无效的。计划批准后，各级人民政府或政府授权部门应积极组织实施；各企业和基层单位应积极参照。切实按照社会需要和本单位的实际情况组织实施。在社会主义市场经济条件下，规划实施的主要方法应采用经济办法和法律手段，通过宏观引导，使各单位的主要经济活动符合国家经济规划的要求。为了有效地保证国家计划的实施，必须加强对计划落实、实施情况的监督检查，要经常及时发现问题，采取措施，保证经济规划的实施。在经济规划实施过程中，同时要注意发挥财政、税收、银行、工商管理、统计等职能部门的监督作用。各级人民政府应定期向同级人民代表大会或其常设机构报告国民经济和社会发展规划实施情况，并接受其监督。
我们可以通过两条途径保障规划目标的实现：其一，就是可以遵循“规划目标——经济政策——调节手段”的规划要素顺序，将《规划》法律化。这一方面是将《规划》目标转化为经济政策，再根据经济政策制定法律。比如为了达到产业结构优化升级的目标，可以制定《产业促进法》；为了控制失业和促进经济增长，可以像美国那样制定《充分就业和平衡增长法》，等等。另一方面是制定有关调节手段和政策工具的法律。比如为了实现《规划》所确立的建设社会主义新农村和促进城乡区域协调发展等目标，可以制定像《转移支付法》那样有关政策工具的法律，以及颁布有利于发展农村经济的税收条例，等等。但在将《规划》目标任务法律化时需要注意，立法在任何情况下都不可能对具体化了的目标任务进行规定。比如，《规划》要求到2010年GDP年均增长7.5％，森林覆盖率达到20％。若将这样的具体目标在立法中加以规定则是很不科学的，因为如果以后的《规划纲要》不断变动GDP年均增长值和森林覆盖率时，相应地，法律就得一次又一次地修改，有损法的稳定性。其二，就是可以将经济规划的实施机制法律化。上述将规划的某些特定目标任务转化为法律是很有必要的，这使得这些目标任务的实现有了法律的保障。但是如果将规划的所有目标任务一一转化为法律，这不但没有必要，反而会导致法网高张，稠密如罗，民众无所适从。为了避免挂一漏万，又防止法网稠密，这就需要将计划实施的指导思想、原则、程序和法律责任等内容由法律统一加以规定。比如对“规划实施机制”专门作出规定，使得规划的实施有法可依。这样，不仅是“十一五规划纲要”，以后的“规划纲要”所确立的目标任务的实现都有了法律的保障。
五、结语
经济规划效果是否良好，是否能将国家对未来经济发展的目标落实，关键在于其本身的法律性质是否得到明确。在经济规划从制定到落实的过程中，需要法律为其进行保障，因为从经济规划与法律的关系来看，经济规划虽然不等同于我国的部门法律，但也具备法律效力，是法律性文件。从法律责权利相统一原则来看，经济规划的有效实施，其实就是国家权力对各部门利益以及自身责任的合法划分。从经济规划的法治保障来看，对经济规划进行法律保障可以保障经济民主，同时制约国家权力，保证宏观调控权行使的合法性，增进宏观调控的效益，同时改进传统行政程序中不适合于宏观调控权运作的方面。社会变革已经成为时代的主题，这些变革需要法治变革与之相适应，在这些变革中，本身就包含着法治的变革。世界各国社会变革的情形与特征并不相同，变革的具体原因也各有所异，但所有的变革都源于理想与现实的反差，这一点是共同的。“十一五经济规划纲要”将延续了50多年的国民经济和社会发展“计划”首次变成“规划”，从“计划”到“规划”的重大转变不但凸显政府职能和态度的转变，同时也将一个新的词汇——“经济规划”引入人们的视野。在“十一五规划纲要”实施进入尾声，“十二五”即将到来的大背景下，对经济规划的研究成为宏观调控法研究的一项重要内容。宏观调控法作为经济法的重要组成部分，在新自由主义引发金融危机的今天，越来越受到社会各界的关注，也遇到不同标准的考量。研究宏观调控法，不能单纯的从经济的角度入手，法律作为国家行使公共职能的手段之一，责无旁贷地深入到宏观调控职能的各个方面，因此，对宏观调控法的研究就要紧密结合社会经济生活。法治社会的要求无处不在，从经济规划的制定到实施，无处不体现着法律的参与。对于经济规划的研究，首先就要从其法理学依据入手，并最终落脚于经济规划的实施机制当中。
注释：
① 如薛克鹏：《论计划法的终结》，载《社会科学研究》2007年第3期。
② 如王绍顺：《关于计划法的几个问题》，载《宏观经济研究》1990年第11期；乔新生：《论市场经济条件下的计划法》，载《法律科学》1993年第4期。
③ 如在前苏联和后来的东欧国家，即使实行计划经济，也制定有民法，设有专门处理“社会主义”组织间纷争的仲裁制度和仲裁法院，普通法院对涉及计划的纠纷也有管辖权，这些都是为中国式的“计划经济”所不屑的；而中国的“大跃进”、“深挖洞”等拿计划当儿戏的事，在苏东也从未有见闻，即使有的话也只是小巫见大巫。引自史际春：《论规划如何法治》，载史际春、袁达松主编：《经济法学评论》（第七卷），中国法制出版社2007年版，第51页。
④ 在世界范围说，例如在二战后开始搞计划的资本主义的法国，在上个世纪60年代强调计划的社会方面，把第四个国民经济计划（1962～1965年）改叫经济与社会发展计划。同时日本也把国民经济计划改名为经济和社会发展计划。苏联在1979年也将原来的国民经济计划改称经济和社会发展计划。参见刘日新：《从“计划”改“规划”谈起——反击西方新自由主义的进攻》，载http://www.wyzxsx.com/Article/Class16/200511/3432.html，访问日期：2009年8月16日。
⑤ 柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，商务印书馆2000年版，第371页。
⑥ 潘弘祥：《公共政府、法治政府与和谐社会》，载何家寿主编：《法学前沿》（武汉法学文集2006年卷），武汉大学出版社2007年版，第47页。
⑦ 李江涛：《变革社会中的人际关系》，暨南大学出版社1999年版，前言第2页。
⑧ ［美］安·赛得曼等：《法律秩序与社会改革》，中国政法大学出版社1992年版，第17页。
⑨ 如法国的计划总署、德国的财政计划委员会，以及日本、韩国和新加坡等国的计划部门等。参见成思危：《论中国社会主义市场经济制度下的发展计划》，载《公共管理学报》2004年第2期。
⑩ 只是在大陆法系国家，如日本、德国等，由于承认经济法为一个独立的部门法，才在其经济法著作中涉及一些计划法问题，而在英美法系国家，则更多的是从经济学的角度探讨“计划”。
(11) ［日］金泽良雄：《经济法概论》，满达人译，中国法制出版社2005年版，第67页。
(12) 漆多俊先生在阐述宏观调控具体构成要素中，采用的是“计划、经济政策和经济指标”三重要素。前文已经论及用规划替代计划的必要性和时代性，因此此处用“经济规划”替代漆多俊先生文中论述提到的“计划”一词。漆多俊：《经济法基础理论》（第三版），武汉大学出版社2000年版，第350～364页。
(13) 漆多俊：《经济法基础理论》（第三版），武汉大学出版社2000年版，第350～364页。
(14) 李远东：《西方国家宏观调控体系及借鉴》，载《经济经纬》2001年第3期。
(15) 漆多俊：《经济法基础理论》，武汉大学出版社1996年版，第75页。
(16) 阿奎那：《阿奎那政治著作选》，商务印书馆1997年版，第106页。
(17) 张守文：《宏观调控权的法律解析》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2001年第3期。
(18) ［法］让·马克·夸克：《合法性与政治》，佟心平、王远飞译，中央编译出版社2002年版，第12页。
(19) 罗豪才：《公法视角下和谐社会的构建》，载《中国发展》2005年第1期。
(20) ［美］詹姆斯·米德：《效率、公平与产权》，北京经济学院出版社1992年版，第301页。
(21) 韦伯：《论经济与社会中的法律》，中国大百科全书出版社1998年版，第49～50页。
(22) 李力：《论宏观调控法的基本原则》，载朱崇实主编：《经济法理论与实务热点问题探讨》，厦门大学出版社2002年版，第380页。
(23) 转引自张文显：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社1996年版，第129页。
(24) 颜运秋：《论市场经济计划关系的法律调整》，载《河北法学》2000年第1期。
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